以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革為中心的農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的改革，是加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和前提。
一、農(nóng)村土地的類型和結(jié)構(gòu)
當(dāng)前全國144億國土面積中，農(nóng)村集體所有土地總面積約占46%，農(nóng)用地、集體建設(shè)用地分別占農(nóng)村集體所有土地的82.7%和4.6%；農(nóng)村集體建設(shè)用地約3.1億畝，其中宅基地面積約占55%。
二、深化農(nóng)村承包地改革
2017年10月十二屆人大常委會第30次會議聽取《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》議案的說明，對土地農(nóng)村土地制度改革的一些重大問題進(jìn)行了闡述。
首先，土地承包到期延包三十年。隨著時間推移，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營小規(guī)模農(nóng)戶數(shù)量會逐步減少，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的構(gòu)成將發(fā)生巨大的變化，二輪承包期滿之后再延長30年，是比較穩(wěn)妥的方式。
其次，“三權(quán)”與“兩權(quán)”的關(guān)系。土地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)是承包地處于未流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是兩權(quán)分離。承包地處于流轉(zhuǎn)狀態(tài)時，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)，土地集體所有權(quán)與土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)成為新的一組權(quán)利，是三權(quán)分置。
第三，二輪承包期到期后如何延包的具體辦法。為進(jìn)一步規(guī)范承包地的個別調(diào)整，農(nóng)村土地承包法修正案（草案）劃出了紅線，即必須堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則；必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。修正案（草案）的處理考慮到了全國各地家庭承包經(jīng)營具體實(shí)踐的差異性，賦予各省市自治區(qū)一定的自主權(quán)和彈性空間，將法律的原則性和靈活性較好地結(jié)合在了一起。
三、農(nóng)村集體建設(shè)用地的改革歷程
關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地改革與政策焦點(diǎn)，首先，回顧以往的農(nóng)戶宅基地政策的演變，一方面農(nóng)戶對自己所有房屋的完全財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)槭芟拗频牟糠重敭a(chǎn)權(quán)利。農(nóng)戶對房屋的買賣、出租、抵押、典權(quán)、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利受到極大的限制。另一方面，農(nóng)民對宅基地?fù)碛姓加小⑹褂脵?quán)利，但所有法律及政策不涉及收益權(quán)，農(nóng)戶也不具有其占有、使用的宅基地的轉(zhuǎn)讓權(quán)和處置權(quán)。未來改革方向應(yīng)是在確保農(nóng)民“住有所居”的前提下賦予農(nóng)民宅基地更完整的權(quán)能，并積極創(chuàng)造條件將其逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。
其次，關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革，主要爭論點(diǎn)是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地即集體建設(shè)用地能否入市。關(guān)鍵問題是在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)民作為集體資源的所有者能否享有其土地資本化后形成的增值收益中應(yīng)有的份額，合法、合理地分享城市化的“紅利”。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民不光應(yīng)該得到補(bǔ)償，還應(yīng)該得到剩余索取權(quán)，也就是在土地的整個增值過程中產(chǎn)生的凈收益中，農(nóng)民應(yīng)該獲得屬于他們的份額，他們的財產(chǎn)權(quán)利才有可能落實(shí)。
四、深化改革，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，清除阻礙要素下鄉(xiāng)的各種障礙
城鄉(xiāng)融合發(fā)展，絕不僅僅是農(nóng)村的要素流向城市，城市的先進(jìn)要素和優(yōu)質(zhì)資源也要流向農(nóng)村。農(nóng)村不能加劇農(nóng)業(yè)兼業(yè)化，農(nóng)民老齡化，農(nóng)村空心化的狀況。改造農(nóng)村，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不能僅靠留守老人、留守婦女和留守兒童。
中央一些重要文件的精神對地方的探索從政策上提供了依據(jù)，近年來一些農(nóng)村地區(qū)以農(nóng)民集體自主開發(fā)方式，在村集體建設(shè)用地上發(fā)展物業(yè)租賃經(jīng)濟(jì)或股份合作經(jīng)濟(jì)，既滿足了市場剛性的土地需求，又盤活了閑置的集體建設(shè)用地資源。推進(jìn)農(nóng)村集體土地制度和集體產(chǎn)權(quán)制度改革，要求在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，在農(nóng)村要素開放流動的產(chǎn)權(quán)格局下，不斷發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟(jì)，探索集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式，真正保障和落實(shí)農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。
作者系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員
（本文根據(jù)作者在“清華三農(nóng)論壇2018”分論壇一“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和糧食安全、基本制度建設(shè)”上的發(fā)言整理，經(jīng)本人確認(rèn)并授權(quán)。僅代表作者個人觀點(diǎn)。）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院 微信公眾號（原創(chuàng)）
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