主持人：唐紹欣 山東大學經(jīng)濟研究中心副教授，碩士研究生導師，在《經(jīng)濟科學》、《經(jīng)濟學動態(tài)》、《學術(shù)月刊》等發(fā)表多篇學術(shù)論文。
秦慶武：山東社會科學院農(nóng)村經(jīng)濟研究所所長、研究員。山東社科院學術(shù)委員、優(yōu)秀專家。主要專業(yè)研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟學、發(fā)展經(jīng)濟學、區(qū)域經(jīng)濟學等。1981年以來，在《中國社會科學》、《中國農(nóng)村經(jīng)濟》、《人民日報》等省以上學術(shù)刊物和理論報刊發(fā)表論文和調(diào)查報告180余篇，出版?zhèn)€人專著《農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化概論》等3部，主編或合著專著10余本。主持過10余項國家級和省級社會科學規(guī)劃課題和軟科學課題，曾獲4項中宣部“五個一工程”獎，2項省精品工程獎，1項省優(yōu)秀圖書獎；獲省社會科學優(yōu)秀成果一等獎1項，二等獎2項，三等獎9項。1996年被批準享受國務(wù)院政府特殊津貼，并被評為山東省十佳理論工作者。兼任中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學會理事、山東農(nóng)村改革與發(fā)展研究會副會長兼秘書長、山東農(nóng)業(yè)大學兼職教授（碩士研究生導師）、省政府農(nóng)業(yè)專家顧問團成員。
主持人：長期以來，農(nóng)民負擔問題就是制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，影響農(nóng)民增收和農(nóng)村社會穩(wěn)定的重大問題。盡管中央多次發(fā)布文件，三令五申要減輕農(nóng)民負擔，但仍難奏效，且愈減愈多，自有其思想認識上和制度上的深層原因。你提出一種觀點，認為農(nóng)民負擔只減輕是遠遠不夠的，只有徹底取消農(nóng)民負擔，才是解決“三農(nóng)”問題的根本出路。那么，為什么要取消農(nóng)民負擔？
秦慶武：農(nóng)民負擔是一個歷史的概念。目前來看，僅僅減輕是遠遠不夠的，徹底取消農(nóng)民負擔，是有充分的理論依據(jù)的。首先，農(nóng)業(yè)已不再是社會財富主要來源。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)業(yè)是社會的主導產(chǎn)業(yè)，是提供社會財富的主要渠道，因此歷史上承擔稅賦的主體是農(nóng)民。無論是“稅人”還是“稅地”，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民征稅都有其合理性。當然，農(nóng)業(yè)社會國家的官僚機構(gòu)也比較簡單，農(nóng)民所供養(yǎng)的官員人數(shù)有限。然而，在一個工業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的社會里，社會財富的提供主要是工業(yè)、服務(wù)業(yè)而不是農(nóng)業(yè)的條件下，依然把農(nóng)業(yè)和農(nóng)民作為納稅主體，則必然要產(chǎn)生社會不公平。目前，我國已進入到工業(yè)化中期階段。在國內(nèi)生產(chǎn)總值的構(gòu)成上，農(nóng)業(yè)的份額不斷下降，目前僅占不到15%。農(nóng)業(yè)所提供的稅收，僅占全部國家財政收入的3%左右。用占GDP15%的農(nóng)業(yè)增加值所產(chǎn)生的收益和稅費，去為占人口70%的農(nóng)民提供公共產(chǎn)品，去保證農(nóng)村基層的政權(quán)和組織運行，這本身就是極不合理和十分困難的。其次，征繳農(nóng)業(yè)稅費的成本太高。我們過去好像從來沒有計算過農(nóng)民稅費的征收成本。在目前鄉(xiāng)村財政收入嚴重不足的情況下，鄉(xiāng)村干部實際上要用70%以上的精力去向農(nóng)民要錢要糧。據(jù)估計，目前我國每年從農(nóng)民那里征收的稅費總數(shù)約為1800億元。從投入上看，我們征繳1800億元的費用至少需要動用460萬人的人力（全國4.5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn),每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均20人計;74萬個行政村,每村5人計）;從政治上看,我們所付出的是干群關(guān)系緊張,農(nóng)村社會不穩(wěn)定的巨大成本。從經(jīng)濟上看，農(nóng)民收入受到影響，負擔沉重，增收困難，必然使農(nóng)村市場萎縮，從而影響內(nèi)需，影響整個國民經(jīng)濟的增長和發(fā)展。然而這1800億元，僅是近幾年來我國財政收入總量的1/10左右。第三，農(nóng)民負擔是對農(nóng)民不公平的國民待遇。通過稅賦的公平分配,為全體公民提供大致相同的公共服務(wù)和公共設(shè)施，應該是政府的責任。目前在城市，教育、醫(yī)療、公共道路交通、綠化、各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，居民基本上不必拿錢。居民個人所得稅的起征點是月收入800元。在農(nóng)村，本來公共設(shè)施和公共服務(wù)就十分落后，但所有的東西幾乎全靠農(nóng)民自己拿錢。如農(nóng)村義務(wù)教育，道路橋梁的修建等等。盡管農(nóng)民一年的現(xiàn)金收入可能還趕不上城市職工一月的收入，但還必須交納各種稅費和攤派。這些不公平是非常明顯的。據(jù)典型調(diào)查，目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政開支中，中小學教師工資要占50～70%的比例，實際上農(nóng)民家庭開支的很大一塊是被教育開支吃掉了。鄉(xiāng)村教育是義務(wù)教育，受益的是整個國家國民素質(zhì)的提高，是純公共產(chǎn)品，最應該是由國家拿錢的，但現(xiàn)在仍由農(nóng)民承擔。同樣，計劃生育、民兵訓練、優(yōu)撫等等，也不是純粹的地方性公共物品，讓農(nóng)民單獨承擔其費用也是不合理的。因此，調(diào)整國家的國民收入分配格局，改革農(nóng)村財政體制，使國家收入分配更多地向農(nóng)村傾斜，于理于法都是應該的。第四，對農(nóng)業(yè)應支持保護而不是索取。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，對農(nóng)業(yè)進行支持和保護是政府的重要責任。當代工業(yè)化國家一般都給農(nóng)業(yè)以高度保護，如美國對每公頃土地直接補貼100-150美元，歐盟為300-350美元。對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的投入一般都占財政支出的10%以上。但我國可能是世界上少數(shù)負保護水平最高的國家之一。每公頃土地向農(nóng)民收取的稅費接近200美元。從一些成功國家和地區(qū)的經(jīng)驗看，人均國民生產(chǎn)總值超過300美元之后，即開始轉(zhuǎn)向保護農(nóng)業(yè)。人均國民生產(chǎn)總值達到1000美元時，基本完成從掠奪農(nóng)業(yè)向哺養(yǎng)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。目前我國人均GDP已接近1000美元，指導思想和基本政策應該有一個根本的轉(zhuǎn)變，就是從提取農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)向保護支持農(nóng)業(yè)。加入WTO以后，這一要求更為迫切。
主持人：長期以來，許多人都有一個看法，就是認為在中國農(nóng)民人口占大多數(shù)的情況下，不可能讓少數(shù)人來補貼多數(shù)人，讓城市來支援農(nóng)村?，F(xiàn)在，我國農(nóng)村人口仍然占60%以上，要取消農(nóng)民負擔，條件是否已經(jīng)成熟？
秦慶武：我認為，取消農(nóng)民負擔的條件已基本成熟。我們應該認識到，雖然我國農(nóng)村人口仍然占大多數(shù)，但我國廣大農(nóng)村還處在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)階段，農(nóng)業(yè)文明的落后生產(chǎn)方式仍占有主導地位。農(nóng)業(yè)本身的低效益和農(nóng)業(yè)文明的停滯性使農(nóng)民不可能靠農(nóng)業(yè)創(chuàng)造出多少財富。這從農(nóng)業(yè)稅費占國民收入的比重中可以清楚地看出來。而我國的工業(yè)作為一種新的文明形態(tài)，它的擴張性，高速增長性卻能夠在較短的時間內(nèi)就創(chuàng)造出巨大的生產(chǎn)力和社會財富。工業(yè)文明主要在城市，因此城市率先獲得和享受了工業(yè)文明的成果。當工業(yè)成為創(chuàng)造社會財富的主要來源時，用工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，讓城市支援農(nóng)村，實現(xiàn)“農(nóng)不養(yǎng)政”，也就成為必然。經(jīng)過認真計算，我們認為全面免除農(nóng)業(yè)稅費是可行的。據(jù)考證，目前只有中國和越南還有“農(nóng)業(yè)稅”稅種，而越南又是學的中國“經(jīng)驗”。根據(jù)統(tǒng)計資料，2000年我國農(nóng)業(yè)稅總額為465.31億元，鄉(xiāng)村人口人均為48.68元；按2000年全國農(nóng)民人均純收入2253.39元計算，“三提五統(tǒng)”5%的提取率人均為112.6元，全國總額為908.7億元。上述兩項全國總額已達1374億元。然而，農(nóng)村的各種亂集資、亂攤派、亂罰款和以資代勞等“三亂”收費，尚未算進去。根據(jù)各地調(diào)查資料，這一塊收費，低者農(nóng)民人均50元左右，高者人均100元以上。按照低位農(nóng)民人均50元計算，全國收費總額約為400多億元，如此算來，支撐整個農(nóng)村政權(quán)機構(gòu)和村級組織運行的實際費用，全國約為1800億元。這與農(nóng)業(yè)部2000年對農(nóng)民負擔的統(tǒng)計1779億元大體相當。目前，我國的財政總收入已達2萬億，根據(jù)有關(guān)部門測算，加上各類收費、基金等預算外收入總財力已達到2.5萬億左右，而擁有8億多農(nóng)民的農(nóng)村總財力僅占7%左右，而且?guī)缀醵际强哭r(nóng)民提供的。以7%的總財力來對應70%的人口，農(nóng)村的財政如何能夠收支平衡?農(nóng)民的負擔如何能夠減下來? 實際上，對于8億農(nóng)民花費極高的征稅成本和社會不穩(wěn)定成本來收取1800多億元稅費，可能在別的環(huán)節(jié)稍一用力即可解決。此外，我國近年來每年財政增收都要達到2000億元左右，另外每年還要發(fā)行幾千億元的國債，如果下決心解決農(nóng)民負擔問題并不是沒有條件。國家財稅部門和其它有關(guān)部門應該認真研究一下現(xiàn)行財政體制改革問題。為此，我們建議中央痛下決心，把面向農(nóng)民征收的稅費全部減免。如一時拿不出如此多的資金，可考慮將每年用于補貼給農(nóng)業(yè)流通環(huán)節(jié)的約1000億元費用，拿出大部或全部直接補貼給農(nóng)民，亦可將困擾我們多年的農(nóng)民負擔問題徹底解決。
主持人：取消農(nóng)民負擔是一個大趨勢，但考慮到方方面面的因素，恐怕也不是馬上就能做到的，可能需要許多方面的政策調(diào)整和體制創(chuàng)新。你認為需要進行哪些方面的配套改革？
秦慶武：今年中共中央1號文件提出，要增加農(nóng)民收入，必須減輕農(nóng)民負擔，并提出今年起全面取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，降低農(nóng)業(yè)稅稅率。農(nóng)民負擔實際上已經(jīng)開始了從減輕向取消的轉(zhuǎn)變。但是要真正取消農(nóng)民負擔，必須做到“農(nóng)不養(yǎng)政”，必須進行一系列的政策調(diào)整和制度創(chuàng)新。 一是要轉(zhuǎn)變政府職能，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)。我國歷史上就有“皇權(quán)不下縣”的說法，即縣是面對農(nóng)村的最基層的政府。我國目前設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，實際上不是一級完整的政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的很多部門特別是有權(quán)力的部門，都歸屬于上級主管部門管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級缺乏很多作為一級政府所必須具備的職能。在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟發(fā)展所需要的資源配置主要靠市場來進行，政府的職能主要是向社會提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。然而目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于財力所限，養(yǎng)人已經(jīng)十分困難，根本沒有能力為社會提供公共產(chǎn)品，只能提供少量的服務(wù)。根據(jù)這種情況，完全應該實行機構(gòu)改革，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政府的性質(zhì)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級政府的派出機構(gòu)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)公署或公所，僅聘用少量的公務(wù)人員，完成其公共職能。減人是減輕農(nóng)民負擔的關(guān)鍵。
主持人：減人后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)職能如何履行？
秦慶武：一是縣級及其以上的政府和部門，不得再把大量的任務(wù)，特別是升級達標要求壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要想讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事，就必須給錢，堅決改變目前事權(quán)與財權(quán)不相稱的狀況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級原來所存在的公共服務(wù)職能，主要是由一些事業(yè)單位承擔，如農(nóng)機站、經(jīng)管站、畜牧獸醫(yī)站等，其機構(gòu)和人員可以仿照日本農(nóng)協(xié)和臺灣農(nóng)會的方式，轉(zhuǎn)為為農(nóng)民服務(wù)的中介組織，政府給予一定的支持，但不再列入政府編制序列，使其靠服務(wù)來逐步自己養(yǎng)活自己。二是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政，由縣級財政承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)開支。原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實際上無法支撐其正常運行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政除了收錢養(yǎng)人之外，無法履行公共財政的職責。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府撤消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再作為一級財政主體存在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政稅務(wù)部門經(jīng)精簡后，仍可存在，但只作為縣財稅局的派出機構(gòu)，承擔轄區(qū)范圍內(nèi)工商稅收和農(nóng)業(yè)稅收的征繳和上解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的公務(wù)員工資，由縣級財政統(tǒng)一發(fā)放?？h級財政的缺口部分，由中央和省財政通過轉(zhuǎn)移支付來解決。無論富裕地區(qū)和貧困地區(qū)，縣鄉(xiāng)兩級公務(wù)員應該得到大致相同的收入。不能象現(xiàn)在一樣差距可達到5-10倍。中央和省級政府應當建立和完善轉(zhuǎn)移支付制度，要保證欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村居民能夠享受到義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生保障等最基本的公共服務(wù)。三是建立對城鄉(xiāng)居民公平的個人所得稅征收制度。從長遠看，在取消農(nóng)業(yè)稅費的基礎(chǔ)上，可以針對所有城鄉(xiāng)居民建立公平的和統(tǒng)一的個人所得稅的征收制度。個人所得稅是一個十分重要的稅種，在許多國家都占有很重要地位，一般達到GDP的10%以上，而我國僅占0.43%，相當于前者的1/20。個人所得稅的特點是針對實際收入統(tǒng)一征稅，起征點一致，比較公平。如我國針對城市居民征收的所得稅，起征點為800元，超過部分的收入越多，征收越多，可以起到調(diào)節(jié)貧富差距的作用。對農(nóng)村居民，我們也應該同等看待，僅征收月收入800元以上的部分，其它稅費應一律免除。隨著城鄉(xiāng)居民收入水平的提高，這一種稅種的潛力會越來越大，應該有廣泛的稅基。2000年我國的個人所得稅僅為500億元，這與對富裕階層的征收力度不夠有很大關(guān)系。如果制度設(shè)計的更嚴密，更合理，或者政府拿出對貧苦農(nóng)民收費的一半勁頭來對付形形色色的偷稅漏稅，所得稅的大幅度增加是可能的。
主持人：現(xiàn)在農(nóng)民負擔有很大一部分是教育支出，對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費，應該如何解決？
秦慶武：農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費包括教師工資，是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的大頭，實際上是由農(nóng)民來負擔。雖然從2002年開始，中央要求教師工資由縣級財政統(tǒng)一發(fā)放，但是由于財源不足，縣級財政也不堪重負，多數(shù)地區(qū)還是要依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政上解收入來解決。因此，雖然農(nóng)村教師工資發(fā)放渠道變化了，但資金來源并未變化。本來應該由國家承擔的義務(wù)教育經(jīng)費，現(xiàn)在仍然還是由農(nóng)民承擔。其改革的思路是由農(nóng)民承擔變?yōu)閲页袚?，其中一半以上必須靠國家的財政轉(zhuǎn)移支付來解決,因目前中央財政已占全國總財力的52%。目前農(nóng)村的公辦教師全國人數(shù)約為650萬，如每人每月工資按1000元計算，全國約需650億元。如果中央下決心解決這一問題，從目前每年約2000億元的財政增收中拿出1/5，即500億元，再由各省分擔其余部分，這一問題便可基本解決。這樣，農(nóng)民的負擔水平便可大大下降，鄉(xiāng)村組織的開支緊張可大大緩解。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《學術(shù)前沿》2004年第1期
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