目前，全國各地政府都在大力改善營商環(huán)境，加強經濟發(fā)展的新舊動能轉換，并積極推動高質量發(fā)展。這種改革熱誠和發(fā)展干勁，讓我們對未來中國的治理轉型和發(fā)展換檔充滿信心。但是，不應忽視不同地區(qū)的起點和路徑存在本質上的差別。一刀切地要求欠發(fā)達地區(qū)也齊頭并進，不僅無助于降低地區(qū)間差距，而且可能使欠發(fā)達地區(qū)錯過趕超的機遇。
在國家治理體系與治理能力現代化的進程中，市場制度和政府管理的轉型與變革至關重要。目前中國東南沿海地區(qū)已經進入經濟發(fā)展與政府管理的良性循環(huán)，經濟發(fā)展推動政府創(chuàng)新，政府變革又促進經濟發(fā)展。但是，許多欠發(fā)達地區(qū)面臨的難題是經濟不發(fā)達且產業(yè)結構亟待轉型，政府作風和效率都有待提升，二者相互掣肘而陷入死循環(huán)。
面對欠發(fā)達地區(qū)的雙重挑戰(zhàn)，政府治理應該如何突圍？究竟是“倉廩實而知禮節(jié)”，只有經濟發(fā)展起來了才有可能實現政府變革，還是首先“做對治理”并實現政府善治，才能推動經濟騰飛？這個“雞生蛋蛋生雞”的問題，對于合理確定一個國家和地區(qū)的發(fā)展策略至關重要，但卻并非可以輕松回答。
一方面，如果認為欠發(fā)達地區(qū)政府可以通過照搬發(fā)達地區(qū)的治理做法而促進經濟發(fā)展，那么就忽視了治理本身的情境嵌入性和路徑依賴性。如果時間回到四十年前，發(fā)達地區(qū)的政府和現在欠發(fā)達地區(qū)的并無二致，在貪腐和懶政方面甚至“有過之而無不及”。值得注意的是，欠發(fā)達地區(qū)缺乏的恰恰就是發(fā)達地區(qū)目前所具備的政府治理特征，比如廉潔高效和勤政愛民。兩類地區(qū)處于相差十年乃至數十年的治理鴻溝，這使來自發(fā)達地區(qū)的許多善意建議，就像“道德綁架”一樣可能無法適用。
另一方面，坐等經濟發(fā)展以后政府會隨之而自動完善，則又走到了另一個極端。比如，許多發(fā)達國家和國際組織在亞非拉國家大把“撒錢”，期望通過對外援助而激活經濟發(fā)展，并帶動國家治理的轉型和提升。這些方面的努力不可謂完全無效，但總體來說卻收效甚微，甚至導致一些國家和地區(qū)的政府淪為獨裁政府的尋租工具。中央政府在欠發(fā)達地區(qū)扶貧方面的強力“輸血”，也同樣導致類似的問題。這是因為經濟發(fā)展需要一些不可或缺的必要條件，而這些條件卻未必是當前發(fā)達地區(qū)普遍流行的標準做法。
這些方面的爭論與難題，讓筆者想到自己正在翻譯的一本書——美國密歇根大學政治學者洪源遠的《中國如何跳出貧困陷阱》。在這本書中，洪源遠認為，上述兩種非此即彼的觀點都是經不起推敲的。實現欠發(fā)達地區(qū)的脫貧和趕超需要“第三條道路”，即她所謂的“三步走”的共同演進路徑。首先，利用欠發(fā)達地區(qū)有且能用的一切資源稟賦和機會去激發(fā)經濟起飛。然后，經濟發(fā)展會反過來促進政府轉型和改革，政府不跟進改革都不行。最后，轉型升級的政府會維護經濟發(fā)展成果，并使地區(qū)治理步入良性循環(huán)。至關重要的是，在經濟起步階段去建立市場所需要的制度，可能完全不同于經濟起飛以后去維護市場所仰賴的治理。
十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”在不平衡不充分的發(fā)展方面，地區(qū)間差距的不斷拉大是其中特別值得關注的重大問題，想方設法去提升欠發(fā)達地區(qū)的經濟發(fā)展與政府治理，具有至關重要的國家治理意義。
按照洪源遠的觀點，通過地區(qū)間的產業(yè)轉移，可以“先富帶動后富”，從而發(fā)展出國內版的雁陣模式。這樣一來，就可以使經濟發(fā)展和國家治理像漣漪效應一樣逐步外推，直至帶動全國各地區(qū)共同發(fā)展。但值得注意的是，欠發(fā)達地區(qū)所面臨的發(fā)展環(huán)境，已經遠不是發(fā)達地區(qū)在改革開放伊始所面對的情勢。比如，目前對環(huán)境保護、勞動者權益、安全生產等方面的要求，使錯失發(fā)展良機的欠發(fā)達地區(qū)不可能再像發(fā)達地區(qū)一樣，重走“先污染后治理”的發(fā)展老路。與此同時，東南亞和非洲等國家的地價、勞動力成本更加低廉，環(huán)保、安監(jiān)等方面的門檻也更低，并對欠發(fā)達地區(qū)承接產業(yè)轉移構成了威脅。因此，在全球產業(yè)鏈和價值鏈的快速迭代升級進程中，欠發(fā)達地區(qū)有可能很快被一躍而過，而無法像當年發(fā)達地區(qū)那樣承接香港、臺灣地區(qū)的產業(yè)轉移。
由此可見，完全寄希望于地區(qū)間的產業(yè)轉移，既不現實也沒有可持續(xù)性，甚至會使欠發(fā)達地區(qū)陷入“污染天堂”的絕境。欠發(fā)達地區(qū)一方面要承接發(fā)達地區(qū)的產業(yè)轉移，抓住經濟發(fā)展的“第一桶金”；另一方面則要守住綠水青山，方能獲得可持續(xù)發(fā)展的“金山銀山”。歸根結底，欠發(fā)達地區(qū)需要因地制宜地結合自身條件，利用那些可能會被發(fā)達地區(qū)視為落后或不夠現代化的資源和做法，去探索屬于其自身特有的發(fā)展路徑。
欠發(fā)達地區(qū)此時所需要的藥方，可能不是發(fā)達地區(qū)目前津津樂道的規(guī)范做法，而是它們過去行之有效而如今不受歡迎的策略。比如，當發(fā)達地區(qū)對規(guī)模小和有污染的投資項目說“不”時，欠發(fā)達地區(qū)卻既無底氣也無必要拒之門外。又如，當發(fā)達地區(qū)逐步建立專業(yè)化的招商引資部門時，欠發(fā)達地區(qū)可能仍然需要全員參與的“一窩蜂”運動。再如，當欠發(fā)達地區(qū)在短期內無法根治政府部門的作風時，維持和鞏固“庇護主義”的政商關系，才有可能為企業(yè)利益提供不可或缺的保護。
由此可見，為欠發(fā)達地區(qū)提供一定的寬容和制度空間，使其能夠差別化地逐步適應，可能是特別值得重視的課題。這意味著要對發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)區(qū)別對待，并為欠發(fā)達地區(qū)留足一定的調整期和適應期。無論是在推動基本公共服務標準化方面，還是實現營商環(huán)境優(yōu)化方面，都需要認識到不同地區(qū)的巨大差距，否則政府垂直執(zhí)行力強的體制優(yōu)勢就可能會轉變?yōu)樽铚婢獍l(fā)展的劣勢。
在推動欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展方面，中央政府不僅責無旁貸，而且大有可為。特別是在推進欠發(fā)達地區(qū)的交通和市政基礎設施建設、退耕還林和退耕還草、普惠性教育和醫(yī)療服務等方面，都可以為其發(fā)展奠定基礎性條件。與此同時，隨著央地政府對財權事責的分配逐步厘清，中央轉移支付和財政扶持也會為欠發(fā)達地區(qū)提供更多機遇。此外，中央政府可以進一步推動發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的“結對子”等幫扶政策，發(fā)揮區(qū)域統籌的協調作用，降低不同地區(qū)產業(yè)轉移和承接所面臨的制度障礙。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：界面新聞
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