摘要：土地流轉費不得超過農業平均利潤，它只是土地占有權得以實現的經濟形態，以城鄉一體化發展為依歸合理分配土地流轉收益、深化土地承包制度改革。
土地流轉費是否越高越好？土地流轉費的本質是什么？土地流轉收益應怎樣分配？有無必要深化土地承包制度改革？如有必要又怎樣深化土地承包制度改革？正確認識這些問題，有助于農業農村現代化發展、城鄉一體化發展。
一、土地流轉費不得超過農業平均利潤
生產要素，除了土地，還包括勞動力、資金、經營管理、生產技術等。因此，按生產要素分配收益，既需要遵循馬克思主義勞動價值理論，也需要遵循產權理論。即為了實現土地流轉雙方互利共贏、農業生產經營項目可持續發展，原則上在有剩余收益前提下或在預期收益范圍內進行分配，以各生產要素數量、質量或貢獻為主要分配依據，并堅持按勞分配為主原則，也往往提留部分利潤用于擴大再生產或還貸付息。相對家庭承包經營土地，流轉土地經營農業往往實行業主經營或公司經營，進而由于增加了租地成本、勞動監管成本，又不能利用家庭共同經營農業優勢、鄰里互助等社會資本，那么其農產品的市場競爭力就會受到削弱——這不但與國內的家庭承包經營相比缺乏市場競爭力，也往往與實行土地私有并以家庭經營為基礎的國外農產品相比缺乏市場競爭力。倘若土地流轉成本過高甚至超過當地農業平均利潤，將更會削弱農產品在國內外市場的競爭力。這既容易導致農地非糧化非農化，危及國家糧食安全、削弱農業基礎地位、影響對耕地紅線的堅守，也容易違背收入分配規律、不符合經濟常識、不利于農業項目可持續發展。當然，收入分配是古今中外任一生產經營活動的根本問題之一，它既關乎生產力發展、生產關系調適、經濟社會發展，也關乎社會制度建構、階級利益維護、政權的鞏固。而目前我們對各生產要素的本質特征、作用機理、相互作用等還需要進一步加強理論研究，也需要在實踐中繼續探索總結，以求在每項生產經營活動中有個合理而簡便并體現按勞分配為主的利益分配方案。
二、土地流轉費只是土地占有權得以實現的經濟形態
實行土地公有制的我國，農村集體土地既非集體經濟組織所有，也非集體經濟組織成員所有。畢竟集體經濟組織不能自主決定集體土地的歸屬，而且既非經濟實體也非實體組織，它在土地產權上只具有地理邊界功能；也畢竟集體經濟組織成員不能將集體土地分割到家庭或個人以據為己有。因此，農村土地集體所有制是集體土地以各集體經濟組織為地理邊界，以當時屬于該集體經濟組織成員而依法地無償地占有承包土地或宅基地的一種非典型土地公有制。從承包土地保障糧食安全、供給工業原材料、解決農民生計、維護社會穩定甚至鞏固黨的執政根基這一作用而言，農村土地集體所有制可以說是一種遵循農業農村發展規律、遵循城鄉經濟社會協調發展規律、弘揚傳統農耕文化鄉里文化的國家所有土地制度，也可以說是一種受土地用途管制的非典型的全民所有土地制度。簡而言之，集體經濟組織或其成員對集體土地并不具有土地所有權，集體土地歸根結底屬于國家所有或全民所有。既然集體經濟組織對集體土地不具有土地所有權，那么它就不能向集體經濟組織成員收取土地使用費、土地流轉費（或土地租金）。既然集體經濟組織成員對集體土地不具有土地所有權，那么集體經濟組織成員對承包土地只具有占有權、使用權、收益權和一定的流轉權。既然集體土地歸根結底屬于國家所有或全民所有，那么國家或代表全民的政府就有權向土地使用者征收土地使用方面的稅賦，而其他任何組織或個人都無權征收。因此，在我國，土地流轉費只是土地占有權得以實現的經濟形態，它未必是土地所有權得以實現的經濟形態，只有土地稅賦才是土地所有權得以實現的經濟形態。
三、以城鄉一體化發展為依歸合理分配土地流轉收益、深化土地承包制度改革
（一）以城鄉一體化發展為依歸合理分配土地流轉收益
一般而言，由于集體經濟組織成員對集體土地不具有所有權，因此在利用其占有的承包土地從事農業生產經營的，就應從土地收益中拿出一部分以稅賦形式上交國家，用于基礎設施建設、公益事業發展等，以取之于民用之于民、體現土地公有本質屬性，即土地利益分配應兼顧國家與農民的利益。工業化中期以前，廣大農民就交了公糧或繳納了農業稅賦。并且，新中國建立之初，工業剛起步，為了支持工業優先發展而實施了工農產品價格“剪刀差”政策。這種傾斜發展工業戰略有利于經濟社會的加快發展，也符合全國人民的整體利益和長遠利益。進入工業化中期后，或以2006年全面取消農業稅為標志，不再是農業支持工業，而是政府扶持“三農”、工業促進農業。因為農業生產效率不高、農業比較效益低、農業風險多且難以管控的產業弱質性在工業化中期以后顯得更加突出，農業是產業之基、民生之本、可持續發展之源的地位作用在工業化中期以后也顯得更加重要。展望未來，政府扶持“三農”的力度只會有增無減。因此，為了促進農業農村現代化發展、城鄉一體化發展，在進入工業化中期以后，一般就不宜從土地使用收益或土地流轉收益中征收土地使用稅。如同對個體或微型企業的營業、對個人的所得等征稅中往往給予一定免稅額，也需要對土地使用收益或土地流轉收益給予一定免稅額，何況農業經營主體或土地流轉主體數以億計，且收益小、不穩定、難計量，從而往往導致征稅成本過高。
（二）以城鄉一體化發展為依歸深化土地承包制度改革
我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，工業化城鎮化水平與一些西方發達國家相比差距甚遠，長期形成的城鄉二元結構在短期內難以消除，加上城鄉居民尤其是近3億農民工的就業創業素質普遍不高等，這些為農民工就業的充分性、創業的穩定性帶來巨大挑戰。因此，為了維護社會穩定，給相當部分農民工留有返鄉退路，需要讓常住城鎮的農民工在農村的承包土地留有足夠長的承包期，少則10年，多則30年以上——畢竟從農民變為市民，往往在職業特征、生計來源、生活方式等方面發生根本性變化，需要相當長時期逐漸適應城鎮的工作、生活環境。考慮到第二輪土地承包期結束后有長達45年的承包期，如若對常住城鎮的農民工，尤其對已成為機關事業單位職工、已享受城鎮職工基本養老保險待遇甚至死亡的這些群體仍在第三輪或以后保持土地承包關系長久不變，那么，這不但會增加人地分離、人去地在、有勞無地、人地不均、人地不適等人地矛盾，也容易產生粗放利用、土地撂荒、地力退化等用地問題；不但容易產生坐地收租、不勞而獲等土地食利階層，從而違背農村土地集體所有制成員依法占有、農地農用、無償使用政策初衷，也容易導致部分農村發展成果倒流城鎮，從而形成新的城鄉二元體制機制，進一步擴大城鄉發展差距。因而，有必要深化土地承包制度改革，逐漸向從事農業生產經營的集體經濟組織成員發包：以耕地為主要對象，以務農為主要條件、讓務農者保持土地承包關系長久不變，以承包周期10年為宜、讓土地承包關系在穩定中有進有退；集體經濟組織成員以享有或曾享有土地承包權作為成員資格認定的主要基準。
（作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會）
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