【摘要】新時(shí)代國(guó)家宏觀政策導(dǎo)向和基層治理政策的調(diào)整、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變遷等重構(gòu)了村民自治的環(huán)境，決定了新時(shí)代的村民自治將在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)回歸與拓展：在進(jìn)一步完善政府指導(dǎo)的前提下回歸自治本質(zhì)，突出村民自治的自主性，更好地實(shí)現(xiàn)村民群眾自己治理自己；在進(jìn)一步深化改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)上回歸自治本位，突出村民自治的基礎(chǔ)性，更好地協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理；在進(jìn)一步完善制度建構(gòu)的基礎(chǔ)上拓展村民自治形式，突出村民自治的有效性，更好地促進(jìn)村民自治的多樣化；在進(jìn)一步加強(qiáng)民主管理的基礎(chǔ)上拓展村民自治的內(nèi)容，突出村民自治的廣泛性和全面性，更好地體現(xiàn)“三個(gè)自我”。
【關(guān)鍵詞】村民自治；回歸；拓展；新時(shí)代；治理環(huán)境
一、問(wèn)題的提出
村民自治是農(nóng)民群眾為應(yīng)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展于1980年代初做出的偉大創(chuàng)造，隨后政府對(duì)其給予了充分肯定和積極推動(dòng)，并于1987年11月出臺(tái)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，將村民自治納入法制軌道。三十多年來(lái)，村民自治依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律制度的規(guī)定逐步向前推進(jìn)，取得了重要成就，有力地促進(jìn)了中國(guó)農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展和社會(huì)治理水平的提升，成為一項(xiàng)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義政治制度。然而，新世紀(jì)以來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)村社會(huì)形成了新的主要矛盾，新時(shí)代村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生了并且還在發(fā)生著重大變化，面臨一系列新情況、新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)。新時(shí)代的村民自治向何處去，成為當(dāng)下面臨的一項(xiàng)重要課題。
在1980年代專(zhuān)門(mén)研究村民自治成果不多。進(jìn)入1990年代后，在政府的推動(dòng)下，作為一項(xiàng)基層民主政治制度，村民自治獲得了重大發(fā)展，并建構(gòu)了以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治基本框架。相應(yīng)地，村民自治研究也進(jìn)入了黃金時(shí)期。許多學(xué)科的學(xué)者紛紛加入村民自治研究行列，多數(shù)研究者對(duì)村民自治的民主政治價(jià)值充滿期待。在此背景下，學(xué)界特別注重村民自治民主價(jià)值和基本制度的研究，形成了獨(dú)特的“價(jià)值——制度”研究范式。
進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)民群眾對(duì)美好生活的需要日益增長(zhǎng)，在村民自治實(shí)踐中形成了日益擴(kuò)大的民主參與需求與制度供給不足、不斷增長(zhǎng)的民主發(fā)展需求與相對(duì)滯后的民主發(fā)展環(huán)境、逐漸提升的服務(wù)需求與自我服務(wù)發(fā)展落后之間的矛盾。村民自治在實(shí)際運(yùn)作中，因村干部素質(zhì)較低、村民自治制度尚不完善、一些地方政府過(guò)度的行政介入等因素，出現(xiàn)了種種治理問(wèn)題。同時(shí)，伴隨農(nóng)村人口的大規(guī)模流動(dòng)，農(nóng)村社會(huì)日益開(kāi)放化、異質(zhì)化，農(nóng)村社會(huì)需求日益多樣化、復(fù)雜化，建立在戶(hù)籍制度、土地邊界和集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，組織封閉、政經(jīng)不分、城鄉(xiāng)分割的村民自治制度也日益呈現(xiàn)出不適應(yīng)性，“在組織、管理和服務(wù)中日益失去效能和正當(dāng)性”，致使“以行政村為單位實(shí)施村民自治的通行做法陷入了日漸明顯的困境”。在實(shí)行村民自治的過(guò)程中，撤鄉(xiāng)并村、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與一體化等國(guó)家主導(dǎo)的諸多制度（機(jī)制）的同時(shí)性構(gòu)建，造成了鄉(xiāng)村政治行為主體的分化與多元化，使鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)“碎片化”，村民自治遭遇瓶頸。然而，遭遇難題和挑戰(zhàn)并非表明村民自治已經(jīng)失敗。近年來(lái)，為了破解村民自治在實(shí)踐中面臨的突出問(wèn)題，國(guó)家大力推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，各地政府也因地制宜地實(shí)施了一系列村民自治的制度和機(jī)制創(chuàng)新，取得了較好效果。但是，實(shí)踐中村民自治的創(chuàng)新始終未能開(kāi)辟一條公認(rèn)可行的發(fā)展道路。
對(duì)于新時(shí)代的村民自治發(fā)展走向，學(xué)界也做出了積極回應(yīng)。近年來(lái)，圍繞村民自治發(fā)展的研究形成了三種主要思路：
1.探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。2014年中央一號(hào)文件提出“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”。這一全新提法立刻引起了村民自治研究者的關(guān)注，一些學(xué)者更期待以有效性為取向的村民自治進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。他們認(rèn)為，村民自治具有強(qiáng)大的內(nèi)在價(jià)值，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，需要不斷探索不同條件下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，建構(gòu)多層次、多類(lèi)型、多樣式的村民自治體系。
2.從村民自治走向社區(qū)自治。隨著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)與推廣，社區(qū)治理逐漸進(jìn)入學(xué)者的研究視野，一些學(xué)者主張以社區(qū)自治取代村民自治，解決村民自治的現(xiàn)實(shí)危機(jī)。他們認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村社區(qū)自治是村民自治在新形勢(shì)新條件下的發(fā)展，它意味著通過(guò)體制改革和制度創(chuàng)新讓公民能夠更自由、更切實(shí)地行使憲法賦予的基本權(quán)利，并更平等、更公正地維護(hù)和增進(jìn)合法權(quán)益，從而為包括戶(hù)籍農(nóng)民和流動(dòng)人口在內(nèi)的所有農(nóng)村社區(qū)居民創(chuàng)造一個(gè)更加公平正義、開(kāi)放自由、和諧穩(wěn)定、民主包容的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。社區(qū)自治這一新的基層治理形態(tài)更加具有開(kāi)放性，不僅是現(xiàn)實(shí)且必須做出的選擇，也意味著基層民主治理步入新階段。
3.從村民自治走向總體性治理。一些學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前村民自治的實(shí)際治理效果不理想，基本原因在于治理邏輯的多元性及碎片化，村民自治的未來(lái)走向應(yīng)該是總體性治理?？傮w性治理是一種以鄉(xiāng)村居民為核心，以解決人民的生產(chǎn)、生活問(wèn)題為宗旨的運(yùn)作方式，這不但要靠地方政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的努力，需要政府各部門(mén)的通力合作，更需要農(nóng)村社區(qū)、社會(huì)甚至市場(chǎng)力量的共同參與，意味著制度設(shè)計(jì)與建設(shè)的系統(tǒng)性、整體性、全面性、協(xié)同性。
這些村民自治和鄉(xiāng)村治理的發(fā)展思路分別從不同視角對(duì)破解村民自治發(fā)展困境做出了構(gòu)想和設(shè)計(jì)，具有一定的合理性，但也存在局限性。第一種思路主要強(qiáng)調(diào)了以村民小組或自然村等為基本單元的村民自治探索與創(chuàng)新，主張通過(guò)自治單元下沉找回自治，更好地實(shí)現(xiàn)村民參與和群眾自主，但未能回答如何衡量村民自治的有效性，如何在實(shí)現(xiàn)自我決策管理的同時(shí)更好地開(kāi)展自我教育、自我服務(wù)，如何實(shí)現(xiàn)村民自治與國(guó)家治理的有效銜接和良性互動(dòng)等問(wèn)題，也沒(méi)有考慮互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代村民自治突破傳統(tǒng)空間阻隔的可能性，等等。第二種思路充分關(guān)注了當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的流動(dòng)性和開(kāi)放性，強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村治理中多元行為主體的協(xié)同，促使村民自治適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，由封閉走向開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)所有農(nóng)村社區(qū)居民的共享共治，但未能明確界定社區(qū)自治中政府、村民、社會(huì)組織、市場(chǎng)主體等各個(gè)行為主體的權(quán)責(zé)，回答各行為主體如何相互配合，以及村民自治在社區(qū)自治中的地位等問(wèn)題。第三種思路強(qiáng)調(diào)了當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村治理的整合，試圖以西方治理理論作為理想的“透鏡”來(lái)衡量中國(guó)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，但未能充分考慮西方治理理論在當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村基層治理中的適用性，特別是未能回答總體性治理中各行為主體承擔(dān)怎樣的角色，誰(shuí)居于主導(dǎo)地位的問(wèn)題?？梢?jiàn)，新時(shí)代的村民自治發(fā)展仍是一個(gè)有待進(jìn)一步探討的課題。
二、新時(shí)代村民自治發(fā)展的影響因素
新時(shí)代村民自治的發(fā)展勢(shì)必受諸多環(huán)境因素的影響，最為核心的因素主要有以下幾個(gè)方面：
（一）國(guó)家宏觀政策取向和基層治理政策的調(diào)整
村民自治是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，其發(fā)展勢(shì)必要遵循國(guó)家的法律制度以及宏觀政策導(dǎo)向，緊緊圍繞國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)，特別是要以黨和國(guó)家當(dāng)前的基層治理政策為指導(dǎo)。黨的十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)，十八屆四中全會(huì)提出了推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念作為引領(lǐng)新時(shí)期改革發(fā)展的指導(dǎo)思想，十九大明確提出中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，并進(jìn)一步部署了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在近年來(lái)黨和國(guó)家提出的宏觀戰(zhàn)略和政策的指導(dǎo)下，以憲法和法律為基本規(guī)范，以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，村民自治通過(guò)創(chuàng)新發(fā)展，必將推動(dòng)農(nóng)村基層治理體系的重構(gòu)。
進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，黨和國(guó)家一直關(guān)注農(nóng)村基層社會(huì)治理和社區(qū)建設(shè)，有針對(duì)性地制定了一系列相關(guān)政策。2006年中共十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》提出：“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。2014年中共中央一號(hào)文件提出了“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開(kāi)展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治的試點(diǎn)”，允許和鼓勵(lì)各地結(jié)合具體情況進(jìn)行村民自治形式的探索與創(chuàng)新。2015年5月30日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，旨在創(chuàng)新農(nóng)村基層社會(huì)治理，提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。2016年8月30日，民政部下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)的通知》，強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮典型引路、輻射帶動(dòng)的作用，推動(dòng)新形勢(shì)下農(nóng)村社區(qū)建設(shè)再上新臺(tái)階。2017年6月12日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，對(duì)未來(lái)一個(gè)時(shí)期城鄉(xiāng)社區(qū)治理做出了明確部署，這也是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)第一個(gè)以中央名義頒布的關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件，對(duì)于新時(shí)代的村民自治具有指導(dǎo)性意義，充分強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)社區(qū)治理在社會(huì)治理中的重要地位和在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的特殊意義，明確了群眾自治在社區(qū)治理中的基礎(chǔ)性地位和作用。黨的十九大、2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》和十九屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出了“治理有效”，堅(jiān)持“自治、法治、德治相結(jié)合”，“推動(dòng)鄉(xiāng)村治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理下放到基層”，建設(shè)“簡(jiǎn)約高效的基層治理體制”等重要布置。總之，進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，黨和國(guó)家就村民自治和農(nóng)村基層治理提出了一系列新要求，形成了新的政策導(dǎo)向，為新時(shí)代村民自治的發(fā)展確定了新的發(fā)展方位。
（二）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變遷
村民自治總是以特定時(shí)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展為基礎(chǔ)的。當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變遷勢(shì)必對(duì)新時(shí)代的村民自治發(fā)展產(chǎn)生深刻影響，并在很大程度上決定了村民自治未來(lái)的發(fā)展趨向。
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的“去集體化”改革導(dǎo)致部分村莊出現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)薄弱的局面。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的“去集體化”趨向突出地表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)的家庭承包和家戶(hù)經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體企業(yè)的承包和租賃經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村集體合作經(jīng)濟(jì)的股份化等方面，這些改革導(dǎo)致當(dāng)前不少村莊集體經(jīng)濟(jì)薄弱，缺乏提供公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在浙江這樣相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，也存在不少集體經(jīng)濟(jì)年收入不到10萬(wàn)元甚至不足5萬(wàn)元的村。村民自治制度因無(wú)錢(qián)辦事而“制度空轉(zhuǎn)”，因缺乏強(qiáng)有力的集體經(jīng)濟(jì)支撐而難以有效實(shí)施，這種狀況對(duì)改革現(xiàn)行村民自治的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政支持制度，拓寬村民自治的經(jīng)濟(jì)來(lái)源提出了要求。
農(nóng)村社會(huì)的流動(dòng)性、開(kāi)放性日益加大，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)正在經(jīng)歷深刻轉(zhuǎn)型。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是1990年代以后，農(nóng)村人口出現(xiàn)了大規(guī)模、持續(xù)性、多元化的流動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“2017年全國(guó)鄉(xiāng)村人口比2010年減少了9081萬(wàn)，比2000年減少了3.127億”。這種大規(guī)模的人口流動(dòng)從根本上打破了傳統(tǒng)村落的封閉性，重構(gòu)了村落社會(huì)成員的結(jié)構(gòu)，形成了農(nóng)村社會(huì)的開(kāi)放性格局。一方面，在農(nóng)村人口流出地，因青壯年勞動(dòng)力大量外出，形成了村莊空心化、村民老齡化，以及家庭分離和“三留守”問(wèn)題；另一方面，在一些人口流入地，因大量創(chuàng)業(yè)、務(wù)工人員和房租客的進(jìn)入，村落社會(huì)不再僅僅由原來(lái)的村籍人口構(gòu)成，形成了本村人、本地人、外地人等同時(shí)并存的局面，傳統(tǒng)的均質(zhì)性“熟人社會(huì)”演變?yōu)楫愘|(zhì)化的“半熟人社會(huì)”，甚至是“陌生人社會(huì)”。村落社會(huì)成員結(jié)構(gòu)的根本性改變，致使基于戶(hù)籍制度的、封閉性的村民自治難以運(yùn)轉(zhuǎn)，這對(duì)突破村民自治的封閉性，逐漸走向開(kāi)放性的農(nóng)村社區(qū)治理提出了要求。
農(nóng)民群體的多元分化導(dǎo)致意愿訴求、行為方式、組織形式的多元化。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的多元性發(fā)展造成了農(nóng)村社會(huì)成員的多元性分層、分派。在此背景下，原來(lái)同質(zhì)化的農(nóng)民群體產(chǎn)生了明顯的職業(yè)分化、產(chǎn)權(quán)分化、收入分化、利益分化，使農(nóng)民的美好生活需求多元化、意愿訴求和行為方式多元化、組織形式多樣化，以普遍平等為原則的村民自治由此遭遇空前的挑戰(zhàn)。不僅人人平等參與的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督難以落實(shí)，而且對(duì)于村民多元化的美好生活需求也難以有效滿足。這些現(xiàn)實(shí)情況不僅要求積極探索新時(shí)代基層民主和村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，而且需要拓展新時(shí)代村民自治的內(nèi)容，由重在推進(jìn)以民主為導(dǎo)向的自我管理，轉(zhuǎn)向積極探索在民主管理基礎(chǔ)上提供更多更好的自我服務(wù)與自我教育。
農(nóng)民的“原子化”導(dǎo)致其共同體意識(shí)減弱。農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有力地激發(fā)了農(nóng)戶(hù)個(gè)體發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善生活的積極性，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，與此同時(shí)，也瓦解了一些農(nóng)村傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)合作機(jī)制，強(qiáng)化了農(nóng)民個(gè)體意識(shí)、自主意識(shí)，弱化了農(nóng)民對(duì)村莊生產(chǎn)生活共同體的認(rèn)同。這就要求新時(shí)代的村民自治應(yīng)在進(jìn)一步加強(qiáng)村民民主參與、民主協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新動(dòng)員農(nóng)民、組織農(nóng)民、凝聚農(nóng)民的制度機(jī)制，借助新的治理方式建構(gòu)新時(shí)代的農(nóng)村社會(huì)生活共同體。
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致了農(nóng)村治理環(huán)境的多樣化。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有典型的不平衡性，各地農(nóng)村不同村莊的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)等方面的差異日益明顯，形成了多樣性的村民自治環(huán)境。統(tǒng)一性的村民自治制度輸入到多樣化的治理環(huán)境中，在實(shí)踐中勢(shì)必需要采用多元化的治理形式，從而對(duì)積極探索不同情況下的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式提出了新的要求。
此外，在推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，政府提出的大量建設(shè)任務(wù)和中心工作需要村民自治組織來(lái)完成；在城鄉(xiāng)一體化和城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的過(guò)程中，許多支農(nóng)惠民政策和工程需要村民自治組織來(lái)承接；在服務(wù)型政府和創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)過(guò)程中，大量的公共服務(wù)和創(chuàng)新創(chuàng)建工作也需要村民自治組織來(lái)落實(shí)?？傊?，“上面千條線，下面一根針”，政府各個(gè)部門(mén)方方面面的工作往下延伸到村，構(gòu)成了繁雜的村級(jí)事務(wù)，使得村民自治組織窮于應(yīng)付，無(wú)暇顧及自治，成為一個(gè)準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)。并且由于村民自治組織的單一性，村干部能力的局限性，政務(wù)下延到村時(shí)常常缺乏有力的承接機(jī)構(gòu)和適合的工作人員，導(dǎo)致了特殊意義上的“社會(huì)失靈”、“社區(qū)失靈”。這些都對(duì)積極培育多樣性的農(nóng)村社會(huì)組織，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理主體的多元化，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化提出了新的要求。
總之，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況與1980年代初建構(gòu)村民自治制度時(shí)相比已發(fā)生重大變化，因經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變遷和農(nóng)村基層治理社會(huì)基礎(chǔ)的重大改變，原有的村民自治制度已經(jīng)呈現(xiàn)出各種不適應(yīng)的狀況，引發(fā)了一系列問(wèn)題，甚至在一些地區(qū)陷入了危機(jī)，急需做出與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的創(chuàng)新與拓展。
三、回歸自治：新時(shí)代村民自治發(fā)展的重要定位
根據(jù)新時(shí)代國(guó)家政策的調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷，在未來(lái)一個(gè)時(shí)期里，村民自治的發(fā)展需要重新定位，回歸自治本質(zhì)和自治本位。
（一）回歸自治本質(zhì)，突出村民自治的自主性
基于不同的視角，人們對(duì)自治做出了多種解釋。《布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》將自治定義為“實(shí)行自我管理的國(guó)家，或國(guó)家內(nèi)部享有很大程度的獨(dú)立和主動(dòng)性機(jī)構(gòu)”。戴維·赫爾德則認(rèn)為：“自治意味著自覺(jué)思考、自我反省和自我決定的能力。它包括在私人和公共生活中思考、判斷、選擇和根據(jù)不同可能的行動(dòng)路線行動(dòng)的能力。”徐勇等在村民自治研究中提出自治至少包括三個(gè)核心要素：一是自主性，即個(gè)人或群體能夠自主支配自己的行為；二是自力，即自我的力量，自身具有治理的能力；三是自律性，即對(duì)自己的行為加以約束。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上再加一個(gè)核心要素——自為性，即個(gè)人親自處理自己的事務(wù)。
可以肯定的是，在過(guò)去的幾十年里，村民自治獲得了長(zhǎng)足發(fā)展，并為推動(dòng)中國(guó)社會(huì)主義民主政治的完善做出了重要的貢獻(xiàn)。然而，也要理性地認(rèn)識(shí)到，在一段時(shí)期里“村民自治的發(fā)展實(shí)踐并不令人樂(lè)觀，在一些地方甚至相當(dāng)令人沮喪。伴隨村民自治進(jìn)入鄉(xiāng)村的是，‘三農(nóng)問(wèn)題’突出，特別是農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。村民自治不僅難以維護(hù)農(nóng)民的利益，而且其自身的成長(zhǎng)空間也愈來(lái)愈小”，在很多地方，“村民自治有自治形式而無(wú)自治內(nèi)容，因此淪為空殼化”。作為一項(xiàng)在現(xiàn)代民主國(guó)家建構(gòu)過(guò)程中產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的，具有明顯國(guó)家賦權(quán)特點(diǎn)的中國(guó)特色社會(huì)主義基層政治制度，村民自治的落實(shí)在很大程度上取決于行政放權(quán)提供的體制空間。面對(duì)村民自治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境，黨和國(guó)家逐漸調(diào)整宏觀政策，為農(nóng)村社區(qū)治理中村民自治的回歸創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。
事實(shí)上，伴隨著改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，新事物、新情況層出不窮，新問(wèn)題、新矛盾不斷涌現(xiàn)，村民自治也面臨著新的挑戰(zhàn)。促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和滿足農(nóng)民群眾對(duì)美好生活的需要，都要求村民自治從當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際出發(fā)來(lái)加強(qiáng)和完善基層群眾的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。然而，在過(guò)去一個(gè)時(shí)期，一些地方政府過(guò)度的行政介入和控制，導(dǎo)致了村民自治組織的角色偏離：過(guò)于強(qiáng)調(diào)村民自治組織接受政府指導(dǎo)，致使村民自治組織在一定程度上成為基層政府的“代理人”；忽略了對(duì)村民自治組織自治職責(zé)的界定與完善，致使其無(wú)力承擔(dān)自我管理、自我教育、自我服務(wù)工作，造成了“村民當(dāng)家人”角色的缺失和特殊意義上的“社區(qū)失靈”。這些問(wèn)題的解決都急需糾正過(guò)度行政化的傾向，切實(shí)轉(zhuǎn)變村民自治方式，由主要協(xié)助政府完成政務(wù)轉(zhuǎn)向致力于開(kāi)展群眾自治，在進(jìn)一步完善政府指導(dǎo)的前提下回歸自治本質(zhì)，突出村民自治的自主性，更好地實(shí)現(xiàn)村民群眾自己治理自己。
（二）回歸自治本位，突出村民自治的基礎(chǔ)性
1980年代初，村民自治制度的推行重構(gòu)了中國(guó)鄉(xiāng)村治理體制，形成了“鄉(xiāng)政村治”格局。在“鄉(xiāng)政村治”體制下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為代表的政府管理與村民自治之間的有效銜接成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐難題。雖然相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的關(guān)系有明確的規(guī)定，但由于缺乏操作性的細(xì)則和程序，加之鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中政府的行政強(qiáng)勢(shì)地位，導(dǎo)致很多地方村民自治難以切實(shí)開(kāi)展，急需通過(guò)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村治理中政府管理與村民自治的關(guān)系，使兩者形成良性互動(dòng)。此外，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，農(nóng)民群體的日益分化和農(nóng)村社會(huì)的逐漸發(fā)育，各種類(lèi)型、各種形式的組織日益興起并通過(guò)不同方式和途徑介入鄉(xiāng)村基層治理過(guò)程，成為農(nóng)村社區(qū)治理的重要力量和重要資源，這種形勢(shì)也要求新時(shí)代農(nóng)村社區(qū)治理具有更大的包容性和協(xié)同性。
正是基于當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)需求和具體環(huán)境，為實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學(xué)化、精細(xì)化水平和組織化程度，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，中共中央、國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），重新建構(gòu)了城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，明確了農(nóng)村社區(qū)治理中各主體的地位和作用，即基層黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，基層政府起主導(dǎo)作用，村民自治組織發(fā)揮基礎(chǔ)作用，社會(huì)力量發(fā)揮協(xié)同作用。村民自治在農(nóng)村社區(qū)治理中的基礎(chǔ)性地位再次得到中央的肯定。《意見(jiàn)》是指導(dǎo)今后一個(gè)時(shí)期中國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作的綱領(lǐng)性文件，對(duì)未來(lái)村民自治的發(fā)展有重要的規(guī)范和指導(dǎo)作用。根據(jù)《意見(jiàn)》精神，新時(shí)代的村民自治將在農(nóng)村社區(qū)治理框架下，按照現(xiàn)代社區(qū)治理的原則和當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村社會(huì)實(shí)際實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，回歸自治本位，在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮村民自治的基礎(chǔ)性作用，與政府治理良性互動(dòng)、有效銜接，與其他組織協(xié)同共治，逐步提升農(nóng)村社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。
同時(shí)，鄉(xiāng)村治理具有自身的獨(dú)特性，需要從新時(shí)代中國(guó)農(nóng)村社會(huì)實(shí)際出發(fā)，既要注重運(yùn)用現(xiàn)代治理理念和方式，更要發(fā)揮農(nóng)村傳統(tǒng)治理資源和農(nóng)民行為習(xí)慣的作用，“以黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)攬全局，加快形成自治為基、法治為本、德治為先‘三治’結(jié)合的治理格局”。
四、拓展自治：新時(shí)代村民自治發(fā)展的重要任務(wù)
拓展自治是新時(shí)代村民自治根據(jù)國(guó)家政策調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷而呈現(xiàn)的又一重要的發(fā)展趨向。也就是說(shuō)，在未來(lái)一個(gè)時(shí)期，村民自治發(fā)展的重要任務(wù)就是在回歸自治的基礎(chǔ)上，通過(guò)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)形式和內(nèi)容的拓展。
（一）拓展村民自治形式，突出村民自治的有效性和多樣化
基于村民自治的發(fā)展?fàn)顩r和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日益多樣化、多元化的事實(shí)，在中央的積極鼓勵(lì)和推動(dòng)下，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中一些地方的干部和群眾根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體情況進(jìn)行了多種形式的村民自治創(chuàng)新。如，浙江省率先探索和創(chuàng)新的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度、小微權(quán)力清單制度、民主懇談、網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)等，都取得了獨(dú)特的治理功效，形成了一些有益經(jīng)驗(yàn)，不同程度地推動(dòng)著村民自治的提升與拓展。學(xué)界也及時(shí)介入村民自治的創(chuàng)新實(shí)踐，廣泛考察各地關(guān)于村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐表明，村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式是多樣化的，一方面不應(yīng)以某種既有原則為標(biāo)準(zhǔn)做簡(jiǎn)單評(píng)判，另一方面也不應(yīng)過(guò)度擴(kuò)大個(gè)案經(jīng)驗(yàn)的功能與價(jià)值。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，學(xué)界之所以會(huì)將村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的探索與研究聚焦于村民自治單元下沉，在一定程度上與2014年中央一號(hào)文件的政策精神有關(guān)。事實(shí)上，對(duì)于不同情況下村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的探索和研究應(yīng)該是多層次、多方面的，應(yīng)當(dāng)更加具有包容性。依據(jù)當(dāng)前國(guó)家政策的導(dǎo)向，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的多元性、不平衡發(fā)展的現(xiàn)狀，以及科學(xué)技術(shù)的新發(fā)展提供的新的治理?xiàng)l件等，新時(shí)代的村民自治發(fā)展需要各地進(jìn)一步圍繞有效性探索多樣化的實(shí)現(xiàn)方式?？梢灶A(yù)見(jiàn)，新時(shí)代的村民自治在方式上將呈現(xiàn)出以下一些趨勢(shì)：
一是村民自治將以不同形式的共同體為單元，由利益相關(guān)的共同體成員自主處理共同體事務(wù)，探索和創(chuàng)新村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，建構(gòu)起多類(lèi)型、多層次、多形態(tài)的村民自治格局。
二是村民自治將在進(jìn)一步完善和提升基層民主的基礎(chǔ)上，突破僅僅關(guān)注民主自治的局限，在實(shí)現(xiàn)方式上形成更具包容性、多元性、有效性的局面。村民自治需要實(shí)現(xiàn)民主管理，但又不僅僅是民主管理。從一定意義上說(shuō)，民主只是村民群眾自我管理的一種實(shí)現(xiàn)形態(tài)，事實(shí)上，村民自治還包括自我教育、自我服務(wù)等內(nèi)容，這些方面更難以簡(jiǎn)單地用民主的方式去實(shí)現(xiàn)。因此，還需積極探索不同情況下村民群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)的有效實(shí)現(xiàn)形式。
三是村民自治將在應(yīng)用新科技的條件下，進(jìn)一步拓展有效的實(shí)現(xiàn)形式，逐漸形成“互聯(lián)網(wǎng)+村民自治”的局面。相對(duì)于城市社區(qū)治理而言，當(dāng)下科技的發(fā)展與應(yīng)用對(duì)村民自治的影響比較滯后，還沒(méi)有十分明顯的表現(xiàn)。但是，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智能設(shè)施等新科技成果勢(shì)必會(huì)在新時(shí)代的村民自治發(fā)展中呈現(xiàn)出強(qiáng)大功能，不僅推動(dòng)村民自治手段和工具的改造與創(chuàng)新，而且將促進(jìn)村民自治方式的變革，如農(nóng)村電商的發(fā)展，就帶來(lái)了村民自治形態(tài)的重大創(chuàng)新與拓展。新科技對(duì)村民自治的影響將不只是呈現(xiàn)為“村民自治+互聯(lián)網(wǎng)”，更重要的是實(shí)現(xiàn)真正意義上的“互聯(lián)網(wǎng)+村民自治”。總之，新時(shí)代村民自治的發(fā)展將在進(jìn)一步完善制度建構(gòu)的基礎(chǔ)上拓展形式，突出村民自治的有效性，以多樣化的村民自治助力鄉(xiāng)村振興。
（二）拓展村民自治內(nèi)容，突出村民自治的廣泛性和全面性
從一定意義上說(shuō)，村民自治是在現(xiàn)代民主國(guó)家建構(gòu)中形成的基層群眾自治制度，其制度設(shè)計(jì)蘊(yùn)含著現(xiàn)代民主理念，正因?yàn)檫@樣，過(guò)去一個(gè)時(shí)期村民自治的制度建設(shè)和實(shí)踐發(fā)展更多地致力于追求民主價(jià)值，主要以推動(dòng)基層民主為旨?xì)w，在很大程度上忽略或忘記了民主管理之外的其他內(nèi)容，影響了村民自治的發(fā)展和運(yùn)行。
“自治不一定有民主，而民主一定需要自治”。具體來(lái)說(shuō)，在村民自治產(chǎn)生和發(fā)展的早期階段，關(guān)注的并非是民主，而是自己處理自己的事務(wù)，在國(guó)家主動(dòng)建構(gòu)和推行村民自治制度后，村民自治的發(fā)展重心才逐漸地轉(zhuǎn)向了民主。特別是1990年代以來(lái)，國(guó)家圍繞“四個(gè)民主”出臺(tái)了一系列文件，有力地促進(jìn)了以民主為取向的村民自治的發(fā)展。然而，村民自治在推進(jìn)基層民主政治的同時(shí)，也出現(xiàn)了很多問(wèn)題，如“四個(gè)民主”不配套、“三個(gè)自我”不同步，即民主選舉先行，選舉后的民主決策、管理和監(jiān)督滯后；民主管理獨(dú)強(qiáng)，自我教育、自我服務(wù)缺失。這在相當(dāng)程度上加劇了“三農(nóng)”問(wèn)題，因而新時(shí)代的村民自治在理念和策略上都要實(shí)現(xiàn)相應(yīng)轉(zhuǎn)換，在進(jìn)一步完善民主管理的基礎(chǔ)上拓展自治內(nèi)容，更加注意村民自治的廣泛性和全面性，更好地體現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的內(nèi)在統(tǒng)一。依據(jù)近年國(guó)家政策調(diào)整呈現(xiàn)的新取向，以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷帶來(lái)的村民自治社會(huì)基礎(chǔ)的重構(gòu)，新時(shí)代村民自治在內(nèi)容上的拓展將呈現(xiàn)以下兩個(gè)重要趨勢(shì)：
一是進(jìn)一步創(chuàng)新和拓展民主管理。特別是在新發(fā)展理念和新時(shí)期黨的治國(guó)理政思想的指導(dǎo)下，結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新情況和新要求、新任務(wù)和新條件，村民自治將不斷創(chuàng)新和拓展民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的內(nèi)容，進(jìn)一步全面提升村民自治的民主水平。
二是在加強(qiáng)和完善民主管理的同時(shí)，積極開(kāi)展村民群眾的自我教育和自我服務(wù)，更加突出村民自治的廣泛性和全面性。伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，新時(shí)代農(nóng)民群眾的美好生活需求日益增長(zhǎng)和多元化，逐漸由求生存、求溫飽轉(zhuǎn)向追求全面小康生活，因而提出了更多更高的教育和服務(wù)需求，勢(shì)必進(jìn)一步倒逼村民自治內(nèi)容的拓展和創(chuàng)新，促使村民自治從片面強(qiáng)調(diào)民主管理轉(zhuǎn)向“三個(gè)自我”同步推進(jìn)。
作者系杭州師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《天津社會(huì)科學(xué)》2018年第5期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
