從廣西壯族自治區(qū)河池市宜州區(qū)屏南鄉(xiāng)合寨村開始有村民自治的動議和活動算起，到2018年，中國農(nóng)村村民自治經(jīng)歷了40年。伴隨著實踐創(chuàng)新、理論更新和各方爭議，村民自治進入“不惑之年”，成為改革開放40年來農(nóng)村發(fā)展的一顆明星。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部署和推進，為村民自治的創(chuàng)新和發(fā)展提供了更廣闊的實踐領(lǐng)域和更充分的時空條件。面向鄉(xiāng)村振興中“治理有效”的實踐目標(biāo)，針對村民自治的實踐場景和理論研究，日常表述中以“三個自我”（即“自我管理”、“自我教育”、“自我服務(wù)”）和“四個民主”（即“民主選舉”、“民主決策”、“民主管理”、“民主監(jiān)督”）為主要內(nèi)容的村民自治，可以梳理為“自主”、“自治”、“民主”和“治理”四大研究視角。對上述研究視角的討論和反思，將有助于在全面把握村民自治內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，提升村民自治精細(xì)化水平，引導(dǎo)村民自治實踐創(chuàng)新和理論研究向縱深發(fā)展。
一、村民自治的自主視角
“自主”就是自己做主，是自我意識的生發(fā)和個體權(quán)利意識的覺醒。與西方國家個體權(quán)利意識不同，中國農(nóng)民身上，一方面存在個體意識的發(fā)展，另一方面存在源遠流長的、基于血緣關(guān)系所構(gòu)成的家戶主義傳統(tǒng)。在村民自治制度設(shè)計中，“自主”權(quán)利既體現(xiàn)在村民個人層面，又體現(xiàn)在家戶（農(nóng)戶、家庭）層面。村民自治的自主性，典型地表現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟領(lǐng)域。在村民自治活動中，“村民”、“家戶”和“村集體”首先是經(jīng)濟主體。從研究單位來看，村民自治的自主視角主要研究“村民”這一“理性經(jīng)濟人”與“村集體”這一經(jīng)濟組織和自治單元之間的關(guān)系，以及家戶的利益與村莊共同體利益之間的關(guān)系。就研究內(nèi)容來看，自主視角的村民自治研究可以分為兩類。一類是村民自治的經(jīng)濟基礎(chǔ)研究。村民自治的治權(quán)和經(jīng)濟制度的產(chǎn)權(quán)之間的匹配及其改革策略是研究的主要問題。另一類是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與村民自治關(guān)系研究。此類研究認(rèn)為，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)含村民自治，經(jīng)濟發(fā)展形式和發(fā)展?fàn)顩r也在塑造村民自治。所以，筆者認(rèn)為，村民自治具有經(jīng)濟基礎(chǔ)；村民自治在經(jīng)濟領(lǐng)域也有發(fā)生，其主題隨著歷史發(fā)展而不斷變動。在流動性和社會化日益增強的新時代實現(xiàn)鄉(xiāng)村“治理有效”，自主視角的村民自治研究，還需繼續(xù)關(guān)注三個方面的問題：一是農(nóng)民問題。包括農(nóng)民權(quán)利意識的激活和提升問題；農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和職業(yè)農(nóng)民培育的平臺和載體建設(shè)問題；農(nóng)民在市場理性充分發(fā)展、甚至“脫嵌”鄉(xiāng)村共同體之后，如何通過持續(xù)合作充實公共利益，供給公共物品，滿足公共需求，解決市場理性重新“嵌入”鄉(xiāng)村社會的問題。二是農(nóng)村問題。在城鎮(zhèn)化進程中，部分村莊出現(xiàn)“空心化”，空心村的資產(chǎn)、資源的盤活和運營值得關(guān)注。在有發(fā)展前景的村莊，繼續(xù)探討村集體“三資”增值保值、農(nóng)地“三權(quán)分置”、集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)、城鄉(xiāng)融合的體制機制等問題。三是農(nóng)戶問題。“小農(nóng)戶”將長期存在，但面臨生產(chǎn)、生活和日常交往不斷社會化的沖擊以及由此帶來的風(fēng)險。探索和研究“小農(nóng)戶”與“大市場”“大社會”“大服務(wù)”“強資本”等要素的銜接，特別是探索小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機銜接，成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的前沿問題。
二、村民自治的自治視角
自主是個體權(quán)利，自治基于個體權(quán)利，但不是個人自治。人是天生的社會動物，隨著社會化高度發(fā)展，自治強調(diào)社會自治。村民自治是群眾自治，是集體行動。中國鄉(xiāng)村社會具有悠久的自治傳統(tǒng)，家戶經(jīng)濟、自然經(jīng)濟、血緣性村落共同體等因素決定鄉(xiāng)村社會主要依靠內(nèi)生性力量進行自我治理。這一傳統(tǒng)直到近代中國才得以改變。隨著中國共產(chǎn)黨“政黨下鄉(xiāng)”和“政權(quán)下鄉(xiāng)”，鄉(xiāng)村社會逐步被統(tǒng)合進國家政權(quán)，國家政權(quán)甚至一度覆蓋了社會自治的空間。直到改革開放以來，在政社分開、社會建設(shè)、社會管理和社會治理的一系列舉措中，社會自治才回歸到現(xiàn)代國家建構(gòu)與社會內(nèi)生發(fā)育并存的狀態(tài)，逐步形成了現(xiàn)代國家與現(xiàn)代社會良性互動與有效銜接的發(fā)展局面。現(xiàn)代國家與現(xiàn)代社會的互動建構(gòu)是自治視角研究村民自治的宏觀視閾。具體來看，相關(guān)研究主要表現(xiàn)在以下四個方面：第一，對村委會的性質(zhì)及其運行展開比較研究。第二，對社會分化和社會整合展開研究。第三，對村委會之外的其他社會組織展開研究。第四，對國家與社會關(guān)系展開具體研究。相較于西方國家公民社會與現(xiàn)代國家之間相互制衡和制約的研究理論，以及傳統(tǒng)中國國家與社會相對分離和分割的研究理論，現(xiàn)代中國社會建設(shè)和社會治理的立場和方向是國家與社會之間的有機銜接與良性互動。具體而言，自治視角的村民自治，在新時代的研究主題主要有：其一，在應(yīng)對當(dāng)下社會自治諸多問題中，創(chuàng)造性發(fā)展和創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化傳統(tǒng)自治資源。其二，健全社會法制，特別是建立社會組織分類登記管理制度，變基層政府對社會自治的直接管控為法制規(guī)制。其三，不斷營造和放活“微自治”空間，在無數(shù)的“微自治”中激發(fā)社會活力。
三、村民自治的民主視角
在實踐中，村民自治的首要活動是群眾參與、選舉產(chǎn)生村里的“管家”、“領(lǐng)頭人”或“當(dāng)家人”。選舉成為村民自治首先碰到的群眾性、組織性活動。回到文本來看，“四個民主”的提法始見于民政部1994年下發(fā)的關(guān)于開展村民自治示范活動的通知中。1998年，“四個民主”進入修訂的《村委會組織法》。至此，在工作實踐和文本要求中，“民主選舉”成為實施村民自治的核心和重點。在民主視角下，多數(shù)學(xué)者將“村民自治”等同于“四個民主”，并以《村委會組織法》為法律規(guī)范，圍繞“四個民主”展開相關(guān)研究。具體而言，可以分為相互關(guān)聯(lián)的兩個方面。一是對村民自治制度規(guī)范的研究和對村民自治內(nèi)在民主因素的探索。二是對村莊民主外在約束因素的研究。相關(guān)研究的關(guān)注點和觀點主要有：其一，行政抑制民主。其二，財政牽制民主。其三，兩種代表體制的調(diào)適問題。比較而言，上述研究中隱含的研究“問題”是：第一，相關(guān)研究忽視或者輕視了中國共產(chǎn)黨和中國政府在村民自治和基層民主建設(shè)中的主導(dǎo)作用與引導(dǎo)機制。后續(xù)研究需要轉(zhuǎn)換視角，將政治、行政系統(tǒng)與社會自治系統(tǒng)相互約束的視角，更多轉(zhuǎn)換為相互支持、相互建構(gòu)的視角。第二，相關(guān)研究對“四個民主”的一般性論述較多，對民主的內(nèi)部差異和村民自治主體內(nèi)部差異的具體分析較少。特別是對協(xié)商民主的多層次、制度化的探索還不夠。這恰好構(gòu)成當(dāng)下民主視角的研究主題。
四、村民自治的治理視角
從中國農(nóng)村村民自治的理論發(fā)展和文本表述來看，“村民自治”早于“治理”。借助治理理論在中國的發(fā)展，拓展和深化村民自治的研究領(lǐng)域，“鄉(xiāng)村治理”成為“三農(nóng)”研究領(lǐng)域中一塊相對明確和清晰的領(lǐng)地。目前看來，后來者居上，治理視角的村民自治研究占據(jù)了村民自治研究的大多數(shù)。研究相關(guān)理論成果發(fā)現(xiàn)，治理視角下的村民自治研究主要關(guān)注以下三個方面的問題：其一，對政府、企業(yè)和其他社會組織等多主體影響村民自治、參與村民自治的研究。其二，對“懸浮型”治理、“選擇性治理”、“過密化治理”和“基層治理內(nèi)卷化”等治理手段和治理工具的研究。其三，對村民自治的績效的關(guān)注和研究。總之，在已有的研究中，治理視角下的村民自治，既是結(jié)構(gòu)，又是過程；既是工具，又是目的。所以，面向“治理有效”，治理視角的村民自治需要加強四個方面的研究：第一，治理體系研究。當(dāng)務(wù)之急是探討“在城鄉(xiāng)社區(qū)開展糾紛調(diào)解、健康養(yǎng)老、教育培訓(xùn)、公益慈善、防災(zāi)減災(zāi)、文體娛樂、鄰里互助、居民融入及農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等活動的社區(qū)社會組織和其他社會組織”，以及帶動社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的集體經(jīng)濟組織、民營經(jīng)濟組織、行業(yè)協(xié)會、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等市場組織建設(shè)問題。第二，自治事務(wù)研究。除了清單列舉式劃分政務(wù)和村務(wù)，還可以考慮建立村級事務(wù)準(zhǔn)入審批制度。第三，治理單元研究。按照村民參與條件約束和參與能力約束“兩大標(biāo)準(zhǔn)”和“產(chǎn)權(quán)相同、利益相關(guān)、血緣相連、文化相通、地域相近”五個因素，合理界定村民自治的單元。第四，村民參與式治理研究。其著力點在于大力推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，賦予村民更多財產(chǎn)權(quán)利，讓村民在現(xiàn)實的利益實現(xiàn)中增強主動性和積極性，以村民參與增強公共治理長遠的和穩(wěn)定的績效。
五、發(fā)展趨向：“治理有效”的村民自治
從改革開放40年的發(fā)展來看，經(jīng)歷豐富的村民自治展現(xiàn)出相對清晰的理論脈絡(luò)。從自主、自治、民主和治理四大研究視角來看，強調(diào)個體權(quán)利和個體發(fā)展，在市場機制中對農(nóng)村社會秩序達到基礎(chǔ)性整合的村民自主性，是村民自治的基礎(chǔ)。在自主的基礎(chǔ)上，生產(chǎn)、生活和日常交往的社會化要求村民在社會權(quán)利空間內(nèi)實現(xiàn)社會自治，達到社會的“有機團結(jié)”。在鄉(xiāng)村社會，基于血緣、地緣等關(guān)系機制形成的村落社會共同體是村民自治的淵源。但是，社會自治，古今有別。作為中國現(xiàn)代國家主要運行機制之一的民主，進入鄉(xiāng)村社會之后，在對程序正義和社會共識的追求中，實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會的二次整合。以國家規(guī)制的角色進入鄉(xiāng)村社會的二次整合機制，主要是針對以自主性為表征的市場整合機制而言的，盡管飽含民主建設(shè)的愿景，但還是成為國家統(tǒng)一實施的制度體系。將民主進入村民自治前后的社會自治作比較，筆者認(rèn)為，缺乏民主的社會自治，可能流于能人治理或精英治理，自治的正向發(fā)展，是民主化自治。綜合“自主”、“自治”和“民主”內(nèi)涵的治理視角，注重研究村民自治的主體多元、方式多樣。并且，治理視角的村民自治強調(diào)在混合型整合機制基礎(chǔ)上善治目標(biāo)的實現(xiàn)。綜上所述，從時間序列來看村民自治，筆者認(rèn)為：治理是出發(fā)點，自治是基礎(chǔ)、是傳統(tǒng)；自主是前提，民主是保障。從理論邏輯來看村民自治，筆者認(rèn)為：自治和治理是目的，自主是條件，民主也是保障。綜合兩個序列，可以把村民自治的內(nèi)涵進一步表述為：村民自治即是鄉(xiāng)村社會基于自治傳統(tǒng)，在自主的條件下，以民主為保障，達到善治。基于上述內(nèi)涵，筆者認(rèn)為，各地村民自治本身以及由村民自治引發(fā)的實踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新，都可看成是對村民自治全部內(nèi)涵或者某一內(nèi)涵的實現(xiàn)和提升，是村民自治的外延，而不是對村民自治的放棄或者背離。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”是農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的總布局，“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”是總舉措。鄉(xiāng)村振興對村民自治的要求就是進一步改革和理順村民自治體制，健全和完善村民自治機制，建構(gòu)多層次、多類型、多樣式的村民自治體系，達到“治理有效”的目標(biāo)和要求。實現(xiàn)“治理有效”的村民自治，是村民自治實踐創(chuàng)新的要求，是村民自治理論研究的歸宿，又是村民自治實踐發(fā)展和理論提升的趨向。
作者單位：山西大學(xué)城鄉(xiāng)發(fā)展研究院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村觀察》2018年第6期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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