——對全國210村4980位農戶的調查
【報告要點】隨著城鎮化的發展，農地流轉日益普遍，但由于流轉程序不民主、保障機制不健全、補償機制不合理等因素影響，農民“不愿”、“不敢”、“不能”流轉。這不僅造成宅基地流轉速度相對緩慢，同時也使得宅基地的流轉與管理陷入：離鄉不離土，農民流動難以帶動宅基地流動；換房不讓權，宅基地閑置現象普遍；征用少糾紛多，宅基地流轉前景堪憂的困境。對此課題組建議從降低宅基地閑置率，保障置換農戶收益；建立村民參與機制，切實保障農戶利益；完善社會保障體系，解除農戶后顧之憂等方面推進宅基地合理流轉。
土地資源的合理利用是影響城鎮化發展的關鍵因素，因此，農村土地承包經營權以及宅基地的合理流轉（征用）將在很大程度上影響土地的利用效率，進而影響我國城鎮化的水平和質量。那么現階段，我國宅基地流轉的狀況如何、農民流轉的意愿及其影響因素有哪些，帶著這些問題，2013年華中師范大學中國農村研究院調查咨詢中心依托“百村觀察”平臺，對全國31個省（市、自治區）210個村4980位農戶就農業合作社進行專題調查和深入訪談，得出以下結論：由于流轉程序不民主、保障機制不健全、補償機制不合理等因素的影響，使得宅基地流轉與管理呈現：離鄉不離土，農民流動難以帶動宅基地流動；換房不放權，宅基地閑置現象普遍；征用少糾紛多，宅基地征用前景堪憂等特點。對此我們建議，降低宅基地閑置率，保障置換農戶收益；建立村民參與機制，切實保障農戶利益；完善社會保障體系，解除農戶后顧之憂等方面推進宅基地合理流轉。
一、宅基地為何難以流轉
（一）流轉程序不民主，農民“不愿”流轉
宅基地流轉（征用）程序是否規范和民主，對農戶征用的意愿影響較大。一是補償方式欠民主。由“村干部和政府商量決定”、“村民代表大會討論決定”、“上級政府統一規定”的比重分別為10.53%、3.95%、85.53%。二是補償程序欠合理。“先補償后征用”、“先征用后補償”的征用補償方式比重分別為45.95%、54.05%，可見，一半以上宅基地補償方式為先征用后補償。
（二）保障機制不健全，農民“不敢”流轉
經濟利益受損成失地農民最大的擔憂。對于宅基地被征農戶而言，主要的擔憂依次為“因土地所得經濟利益受損”、“就業無保障”、“養老無保障”，比重分別為49.35%、18.18%、7.79%。 究其主要原因，為當前農村社會保障體系不健全，土地仍舊為農民主要的生活來源。再加之，現階段宅基地征用補償金大多為一次性發放（宅基地補償金為一次性和分次發放的比重分別為92.86%、7.32%），這在一定程度上阻斷了農民通過宅基地長期獲益的念想。
（三）補償機制不合理，農民“不能”流轉
宅基地流轉重在農戶的權益保護，但是在具體操作中，農戶利益屢遭侵犯，使得農民“無法”流轉。一是補償金額偏低。補償差價遠高于宅基地征用金額，宅基地流轉（征用）補償金為73518.63元，住房補償為98038.51元，即入住新房需交24519.88元。對于宅基地置換，但仍保有使用權農戶而言，需一次性繳納98038.51元。此外，86.1%的農戶表示政府沒有給予換房補貼。二是置換房屋面積減少。在宅基地置換農戶中，23.27%的農戶表示置換房屋面積減少。以上2點均與農戶要求的免費置換社區住房的意愿背道而馳。
二、低水平流轉下的治理困境
（一）離鄉不離土，農民流動土地難流動
由于補償和社會保障的制約，農戶宅基地流轉（征用）意愿總體不高。據調查，八成沒有置換的社區農戶中，愿意流轉的比重為43.62%。可見，農戶宅基地流轉的意愿總體偏低。從不同職業農戶的流轉意愿來看，農民工常年在外務工，其對宅基地的依賴程度相對較低，其宅基地流轉意愿可能相對較高，但從實際來看，務工與務農農戶的流轉意愿相當，均不高。據調查，非務工農戶表示“愿意”流轉的比重為39.89%，務工農戶表示愿意置換的比重為43.55%，較之于非務工農戶高出3.66個百分點。
（二）換房不讓權，宅基地閑置現象普遍
社區住房條件對農戶具有相當的吸引力，但“土地是命根子”的思想仍然在農民腦中停留，使得多數農民即使住進社區，將宅基地“閑置”也不愿放棄宅基地使用權。從社區農戶是否“保有宅基地使用權”來看，在24.22%有宅基地置換的農戶中，表示“保有”和“沒保有”的農戶比重分別為39.89%、60.11%，而在“保有”宅基地使用權的農戶中，宅基地“閑置”、“出租”、“復耕”的比重依次為42.05%、21.85%、8.61%，宅基地閑置比重最高。 可見，部分農戶寧愿“閑置”宅基地也不愿流轉（征用）。
（三）征用矛盾多，宅基地征用前景堪憂
據調查，95.01%的農戶宅基地沒有被征用，4.99%的農戶宅基地被征用，可見，普通村莊宅基地征用農戶遠低于一成。而從上訪糾紛利率來看，33.34%的農民因“土地征收問題”引起上訪，比重最高；“宅基地征用補償問題”居于其次，占比為22.23%。可見，雖然當前宅基地征用的情況較少，但征用過程中引發的矛盾糾紛卻相對較多。在土地城鎮化浪潮下，普通村莊的宅基地征用是大勢所趨，如何正確處理宅基地征用過程中出現的矛盾糾紛是當前最為關鍵的任務。
三、推進宅基地流轉（征用）的對策
（一）加強法律法規建設，規范宅基地管理
一是明確法律法規，推進宅基地使用權有效流轉。在法律上賦予農戶進行宅基地使用權合法流轉的權益，同時規定細化實施規則，例如規定交易雙方的身份以及權利義務關系，辦理轉讓的相關手續。盡量避免形成一戶多宅和宅基地面積超標的現象。二是制定科學的村莊規劃，有效管理宅基地。建立宅基地有償使用制度，制定宅基地超標基數，低于基數則無償使用，超過一定基數收取基本使用費，依次類推，減少宅基地浪費或者閑置現象。三是探索多種宅基地使用權的多種經營方式。對于宅基地使用權，可以采用逐年按比例或隨CPI增長率的計價流轉方式。或者以土地經營權為股份組建農村土地合作社等方式流轉，減少宅基地閑置現象。
(二) 建立村民參與機制，尊重農民主體地位
一是尊重農民流轉意愿，維護農民主體地位。在宅基地征用過程中，要了解農戶是否愿意流轉、如不愿意，須在何種條件下流轉、愿意以何種方式流轉、政府、集體和個人對于宅基地補償金額的分配比例以及發放方式等必須根據農民的意愿來進行，確保拆遷人在具備安置條件下開始拆遷，不得強制拆遷。二是及時公布相關信息，尊重農戶知情權。將土地流轉（征用）過程中具體的負責機構、承擔的具體責任等信息予以公布，接受農民監督。對于公益性土地流轉（征用）的補償價格，可以聘請第三方機構進行價格評估，并由省市政府進行價格核定與公示。三是擴大農民政治參與，確保農民決策權。建立宅基地流轉（征用）事前評估機制。在重大工程項目啟動、企業引進前，對宅基地征用可能對農民帶來的利益損害與好處進行調查評估。建立土地流轉（征用）的事后跟蹤監測機制，由地方政府或第三方機構每年定期“回訪”一定比率的失地農民，及時了解失地農民的生存發展狀況。
（三）完善社會保障體系，解除農戶后顧之憂
一是建立失地農民社會保障專項基金。合理劃分國家、集體和農民三者之間的利益關系，對于宅基地流轉過程中獲得的收益，房屋收益全部歸農戶所有；宅基地收益可在國家、集體與農民之前進行適當分配，當然大部分還是留給農戶，國家與集體的資金納入農村社會保障專項基金，用于農村社會保障制度建設。或者將該筆資金交由國家社會保障基金管理和經營。二是鼓勵宅基地換社保。宅基地作為農戶基本社會保障之一，可適度探索其多方位的收益。土地換社保可以穩定農戶的多樣化的收入來源，首先，宅基地征用補償金額。其次是拆一還二，可以在農村社區內給予人均多少平米的低價有償住房安置，同時還可以購置一套低價的商品房，征收租金，保障農民的收入。三是加大就業扶持和制度保障。首先，搭建統一的就業失業登記管理服務和制度配套體系。針對農民工實際需求開展就業培訓，提高失地農民就業援助的針對性和有效性。其次，創建全國統一的就業公共服務平臺，隨時發布就業相關信息，提升就業信息的供需銜接，拓寬農民就業渠道。最后，引入社會力量促進農民就業和創業。鼓勵各種社會組織和企業履行社會責任，開展“農民工就業援助，提供創業基金”等活動。
中國鄉村發現網轉自：中國農村研究網
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