摘要：實(shí)踐中, 農(nóng)村宅基地的“隱形流轉(zhuǎn)”十分盛行, 呈現(xiàn)出“隱形流轉(zhuǎn)”絕對(duì)量較大、流轉(zhuǎn)集中、“隱形流轉(zhuǎn)”案件復(fù)雜多樣、案件執(zhí)行較為困難復(fù)雜的特點(diǎn), 這也增加了房地產(chǎn)統(tǒng)一管理難度。因此, 進(jìn)行農(nóng)村宅基地不動(dòng)產(chǎn)確權(quán), 理順農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)關(guān)系;建立完善并細(xì)化各層級(jí)的土地立法及政策, 為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)提供明確具體的指引已經(jīng)成為迫在眉睫的重要舉措。
一、當(dāng)前農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)狀
我國(guó)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的立法, 主要規(guī)定在《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律中, 相關(guān)政策則在《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》等文件中作了專(zhuān)門(mén)規(guī)定。從立法層面看, 當(dāng)前立法允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的合法情形限制在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的特定流轉(zhuǎn)和政府主導(dǎo)下的宅基地使用權(quán)置換流轉(zhuǎn)范圍內(nèi), 對(duì)其他種類(lèi)的流轉(zhuǎn)形式予以法律禁止。
“實(shí)踐中, 各種形式的隱形流轉(zhuǎn)十分盛行, 而這種情況在‘城中村’、城市郊區(qū)的農(nóng)村及風(fēng)景名勝區(qū)的村莊表現(xiàn)的尤為明顯。此外, 實(shí)踐中還存有集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間的合法流轉(zhuǎn)。此兩種流轉(zhuǎn)情形都是農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)的具體表現(xiàn)形式, 可以稱(chēng)之為‘農(nóng)民自發(fā)型流轉(zhuǎn)’。與此同時(shí), 政府為了通過(guò)‘增減掛鉤’與‘占補(bǔ)平衡’政策獲取更多的城市建設(shè)用地指標(biāo), 積極推動(dòng)包含多種置換模式在內(nèi)的為國(guó)家政策所允許的流轉(zhuǎn)形式, 這類(lèi)流轉(zhuǎn)情形可稱(chēng)之為‘政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)’”。[1]
當(dāng)前, 集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)獲得立法確認(rèn), 屬于“內(nèi)部流轉(zhuǎn)”, 而“對(duì)外流轉(zhuǎn)“為立法所禁止, 屬于“隱形流轉(zhuǎn)”, 沒(méi)有得到立法明確支持。所謂隱形流轉(zhuǎn), 本文中系指農(nóng)村宅基地使用權(quán)人在未獲得立法認(rèn)可的情形下, 未經(jīng)變更登記私自把宅基地使用權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)讓合同的方式轉(zhuǎn)讓給不具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的第三人的行為。
當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情形是, “兩種不同流轉(zhuǎn)類(lèi)型在不同的區(qū)域的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)總份額中所占的比重亦不相同, 在遠(yuǎn)離城市及風(fēng)景名勝區(qū)的村落中宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情形較為少見(jiàn)且基本上為內(nèi)部性流轉(zhuǎn)。而在城市近郊及風(fēng)景名勝區(qū)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象多發(fā)且主要表現(xiàn)為外部性流轉(zhuǎn)。目前在全國(guó)范圍內(nèi)引起熱議的‘小產(chǎn)權(quán)房’是宅基地使用權(quán)“隱形流轉(zhuǎn)”的典型外化形式, 而這種現(xiàn)象又在北京、上海、廣東等大城市中得到集中體現(xiàn)”。[2]
二、當(dāng)前農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”的重要特點(diǎn)
當(dāng)前農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”情形, 其具有如下重要特點(diǎn):
第一, 當(dāng)前農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”呈現(xiàn)絕對(duì)量較大、流轉(zhuǎn)集中的特點(diǎn)。
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及城鎮(zhèn)化的急速推進(jìn), 農(nóng)村人口日益城市化, 大量人口涌進(jìn)城市, 城市住房需求膨脹, 這就導(dǎo)致了城市周邊區(qū)域房?jī)r(jià)迅速上漲, 城市郊區(qū)農(nóng)民宅基地價(jià)位迅速提升。同時(shí), 隨著市場(chǎng)化的推進(jìn)和戶籍限制的放松, 我國(guó)當(dāng)前人口跨地域異地流動(dòng)比較頻繁, 外來(lái)人口購(gòu)房需求呈現(xiàn)井噴態(tài)勢(shì)。用農(nóng)村宅基地建房由于成本低, 其轉(zhuǎn)讓價(jià)格也較低, 因而具有了流轉(zhuǎn)的天然價(jià)格優(yōu)勢(shì), 這為農(nóng)民“隱形流轉(zhuǎn)”帶來(lái)誘惑性。作為購(gòu)買(mǎi)方而言, 其支付較低價(jià)格便可以購(gòu)買(mǎi)到農(nóng)民宅基地房屋, 因而在存在購(gòu)買(mǎi)風(fēng)險(xiǎn)的情況下也必然“躍躍欲試”。當(dāng)前, 在利益驅(qū)使下, 農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”情形隨處可見(jiàn)。且在城市郊區(qū)、集鎮(zhèn)、道路交通便利地域, 農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”比較集中。筆者戶籍地畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)燕子口鎮(zhèn)中溝村, 出現(xiàn)城鎮(zhèn)居民在畢節(jié)市郊區(qū)購(gòu)買(mǎi)宅基地建房, 以及多家同鎮(zhèn)非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民宅基地在公路周邊建房的情況。
第二, 司法實(shí)踐中農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”案件復(fù)雜多樣, 案件執(zhí)行較為困難。
由于農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”不合法, 無(wú)法取得村集體同意, 也不能獲得轉(zhuǎn)讓登記, 這種違背了法律強(qiáng)制性規(guī)定的房屋買(mǎi)賣(mài)合同行為, 法律定性為無(wú)效民事行為無(wú)疑。但在司法實(shí)踐中, 法官基于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性、買(mǎi)賣(mài)雙方合同的履行情況、合同雙方的個(gè)體實(shí)際等的考量, 案件審判出現(xiàn)同案不同判的結(jié)果。根據(jù)合同法知識(shí), 合同無(wú)效的結(jié)果須恢復(fù)原狀、返還原物, 但實(shí)際情形則是, 某些房屋買(mǎi)賣(mài)合同簽定時(shí)間早, 合同標(biāo)的物時(shí)過(guò)境遷已經(jīng)發(fā)生重大變化, 如買(mǎi)賣(mài)的房屋已經(jīng)翻修或重建, 導(dǎo)致“返還不能”。如通過(guò)折價(jià)變賣(mài)方式進(jìn)行返還, 但如果買(mǎi)受人實(shí)際居住已久, 且該房屋是其居家的唯一住所, 雙方房屋買(mǎi)賣(mài)行為已經(jīng)稱(chēng)為一種“歷史行為”的話, 從秩序價(jià)值考量, 則宜穩(wěn)定此交易秩序?yàn)槊?因而實(shí)踐中法官判決往往綜合考量各種因素, 這也造成了司法實(shí)踐中案例解決方式上的“變異”, 且各法院判決“因人因事而異”, 不易于司法權(quán)威性的彰顯。
第三, 為數(shù)不少無(wú)產(chǎn)權(quán)證明的房屋的出現(xiàn), 增加了房地產(chǎn)統(tǒng)一管理難度。
為數(shù)不少“隱形流轉(zhuǎn)”房屋由于不能獲得法律支持, 其身份“不倫不類(lèi)”, 既無(wú)農(nóng)村宅基地合法產(chǎn)權(quán)房的名份, 也不可以成為在市場(chǎng)上自由流轉(zhuǎn)的商品房。目前較為切實(shí)的辦法是受讓人把其戶口遷至流轉(zhuǎn)房屋所在地村集體, 但在實(shí)踐中, 存在為數(shù)不少的受讓人并未把戶口遷轉(zhuǎn), 或戶口遷轉(zhuǎn)存在諸多實(shí)際障礙的情況, 導(dǎo)致大量存在非本集體組織成員受讓并實(shí)際居住使用本集體宅基地房屋的情形。正由于為數(shù)不少的“隱形流轉(zhuǎn)”房屋未能“正名”, 其在法律保護(hù)上處于“流離”狀態(tài), 這不但損害的房屋“所有人”的利益, 也給房地產(chǎn)管理造成混亂。
第四, 農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”集中反映了農(nóng)民的土地權(quán)益訴求。
當(dāng)前立法與政策并未一味禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn), 而只是對(duì)流轉(zhuǎn)的主體進(jìn)行限定, 同時(shí)規(guī)定農(nóng)民出賣(mài)宅基地后將不能再申請(qǐng)宅基地, 實(shí)際上是采取限制性的流轉(zhuǎn)模式。立法允許集體組織成員之間“內(nèi)部流轉(zhuǎn)”對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村土地政策及土地承包經(jīng)營(yíng)制度, 保持農(nóng)村社會(huì)秩序的相對(duì)穩(wěn)定起到重要作用。但由于放開(kāi)了可以買(mǎi)賣(mài)農(nóng)村宅地地的“口子”, 實(shí)踐中農(nóng)民是否“賣(mài)地”的動(dòng)機(jī)主要取決于市場(chǎng)利益。特別是隨著城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化的日益向前推進(jìn), 農(nóng)民出賣(mài)宅基地呈現(xiàn)常態(tài)化態(tài)勢(shì)。但由于立法對(duì)農(nóng)村宅基地的條件限制, 使得農(nóng)村土地市場(chǎng)的定價(jià)權(quán)被操持在政府手中, 政府可以通過(guò)農(nóng)村土地國(guó)有化如征收的方式侵蝕農(nóng)民土地權(quán)益而獲取市場(chǎng)利益, 最后的結(jié)果是農(nóng)村土地的一級(jí)市場(chǎng)壟斷權(quán)歸于政府, 農(nóng)民利益遭致?lián)p害。
三、對(duì)當(dāng)前農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”的應(yīng)對(duì)策略
針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)狀和系列特點(diǎn), 筆者認(rèn)為, 可以從以下方面作出策略應(yīng)對(duì)。
第一, 進(jìn)行農(nóng)村宅基地不動(dòng)產(chǎn)確權(quán), 理順農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)關(guān)系。
進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)確權(quán), 施行產(chǎn)權(quán)登記制度, 是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。當(dāng)前農(nóng)村宅基地及其房屋作為農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn), 進(jìn)行確權(quán)對(duì)提升其經(jīng)濟(jì)價(jià)值, 保護(hù)農(nóng)民利益, 規(guī)范市場(chǎng)交易環(huán)境具有重要意義。根據(jù)當(dāng)前土地立法及政策, 農(nóng)村宅基地及房屋從性質(zhì)上可分為合法與非法兩種類(lèi)型, 對(duì)不同類(lèi)型的處理應(yīng)該區(qū)別對(duì)待, 及時(shí)理順?lè)申P(guān)系, 對(duì)符合立法及政策的宅基地及房屋應(yīng)該進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記, 對(duì)不不符合立法政策的及時(shí)消解。
第二, 建立完善并細(xì)化各層級(jí)的土地立法及政策, 為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)提供明確具體的指引。
當(dāng)前立法及政策對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)定散見(jiàn)在《物權(quán)法》、《土地管理法》等立法及政策文件中, 比較籠統(tǒng)和粗略, 采取了限制性的流轉(zhuǎn)模式, 這實(shí)際上不能杜絕農(nóng)村宅基地的“隱形流轉(zhuǎn)”行為, 因而造成了實(shí)踐中大量非法流轉(zhuǎn)宅基地及房屋的存在。細(xì)化農(nóng)村宅基地立法, 制定農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的專(zhuān)門(mén)性法律, 能規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)秩序, 這將極大抑制杜絕各種非法轉(zhuǎn)讓行為。同時(shí), 根據(jù)各地實(shí)際, 可以制定較之法律層級(jí)較低的配套的法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件, 規(guī)范地方宅基地流轉(zhuǎn)秩序。
另外, 在妥善解決農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”“歷史遺留問(wèn)題”過(guò)程中。不但要考慮到作為農(nóng)村宅基地所有者即村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益, 同時(shí)更應(yīng)該重視維護(hù)農(nóng)民利益。農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)人, 理應(yīng)獲得宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：法制博覽2018年34期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
