無資格權(quán)之宅基地占用人繳納“有償使用費”的必要性
目前，農(nóng)村宅基地資源浪費嚴(yán)重。造成這種現(xiàn)象的主要原因首先在于宅基地的無償使用。包括超占、多占和非資格權(quán)人占地都不需要繳納任何費用。其次，由于人口變動導(dǎo)致的一戶多宅現(xiàn)象也比較普遍。再次，現(xiàn)實中宅基地非法轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象普遍。非本集體成員占有宅基地，一方面剝奪了村內(nèi)其他尚未分到宅基地的資格權(quán)人實現(xiàn)權(quán)利的機會，另一方面，又給集體的公共治安、衛(wèi)生等管理和公共設(shè)施帶來新的成本，卻不負(fù)擔(dān)任何費用。
現(xiàn)實中，由于集體缺乏經(jīng)濟能力對地上物進行補償，強制收回宅基地的寥寥無幾。在這種背景下，最可行的方法就是通過經(jīng)濟手段增大其宅基地占有成本。為此，很多地方試行了宅基地有償使用制度，對于不具備宅基地資格權(quán)卻占用宅基地的情形，要求其繳納“有償使用費”。
收取宅基地有償使用費的理論困境
首先是合同的相對性問題。如果按照土地所有權(quán)邏輯，有償使用費實質(zhì)是所有權(quán)人向用益物權(quán)人收取的租金或者權(quán)利金，那么這一租金或權(quán)利金的數(shù)額確定，就只能建立在私人契約的相對性上，此時集體土地所有權(quán)具有了“私權(quán)力”性質(zhì)。當(dāng)使用權(quán)人再次為第三人設(shè)定次級用益物權(quán)如轉(zhuǎn)讓宅基地或出租宅基地時，形成的只是使用權(quán)人和第三人之間的合同關(guān)系，這種關(guān)系下，“第三人”并沒有向集體繳納“宅基地使用費”的義務(wù)。但是，從實踐角度來說，由于集體承擔(dān)著管理和提供公共服務(wù)的職能，新的第三人雖然是自使用權(quán)人手里取得宅基地使用權(quán)，但是卻實實在在地增加了集體的管理成本和提供更多公共服務(wù)，例如供水、供電、垃圾處理、治安保障等負(fù)擔(dān)。如果不允許集體收取一定費用，顯然不利于集體的發(fā)展和其管理職能的發(fā)揮。
其次，有償使用費的金額標(biāo)準(zhǔn)也存在不確定性。有償使用費不同于采取競價機制收取的土地使用權(quán)出讓金，失去了競價機制的有償使用費，只能依賴于人為主觀規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，如果頻繁調(diào)整收費標(biāo)準(zhǔn)，村集體將不得不和宅基地使用的“第三人”不斷地協(xié)商、締約，管理成本將非常高昂，甚至?xí)せ堋?/p>
再次，如果是村集體在行使作為私權(quán)的土地所有權(quán)，其有償使用費的多少，就應(yīng)該完全是集體內(nèi)部的事情，上級政府就不能越俎代庖直接為集體制定收費標(biāo)準(zhǔn)或政策。但在現(xiàn)實中，土地有償使用費的收取標(biāo)準(zhǔn)，至少是縣級以上政府的名義制定并公布的。這在法理上也是一個悖論。
土地有償使用費應(yīng)被規(guī)范為土地地價稅
將“宅基地有償使用費”規(guī)范為土地地價稅，更加符合土地所有權(quán)和村集體的本質(zhì)。首先，村集體土地所有權(quán)性質(zhì)上是公權(quán)力，我國1982年憲法即明確規(guī)定土地所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、抵押，更不得為個人擁有。因此，為更好地保護相對人的權(quán)益，在出讓土地使用權(quán)時，應(yīng)從公共利益出發(fā)，公平地配置土地資源，而不是簡單地追求出讓金的利益最大化。在這個意義上，應(yīng)將“宅基地有償使用費”納入稅收監(jiān)管。
將有償使用費轉(zhuǎn)型規(guī)范為土地稅具有較大制度優(yōu)勢。第一，有利于加強對資金征收和使用的監(jiān)管。第二，有利于強化征收的權(quán)威性，減少征收阻力。第三，有利于降低行政成本。第四，將“宅基地有償使用費”規(guī)范為土地價格稅，可以擴大繳納主體的范圍，擺脫對合同的依賴。只要是超占或非資格權(quán)人占有宅基地而又無法收回的，無論其是否簽訂合同，均應(yīng)依法納稅。第五，有利于實現(xiàn)農(nóng)村集體土地和國有土地市場的并軌，妥善地解決村民宅基地使用權(quán)的分配問題。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國自然資源報社 頭條號
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