近期，黨的十九屆五中全會公報(bào)提出了“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要目標(biāo)。當(dāng)前中國城市的發(fā)展到了一個(gè)前所未有的高度。下一步怎么走？全會提出，“優(yōu)化國土空間布局，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化。”在“十四五”這個(gè)關(guān)鍵階段，無論是城鄉(xiāng)關(guān)系還是人地關(guān)系，都將發(fā)生一些實(shí)質(zhì)性的改變——我們的城市將越來越回歸本質(zhì)，而我們的鄉(xiāng)村則將擁有其本該擁有的東西——體面。
一、城：“十四五”期間中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力還是在城市
在當(dāng)前大的國際形勢下，中國經(jīng)濟(jì)要找出路和機(jī)會。“十四五”期間，原來高速度的城市化模式支撐發(fā)展的動能、解決發(fā)展中的問題的背景已經(jīng)發(fā)生了變化。城市化速度一定會放緩，原來靠土地融資來推進(jìn)城市化的模式也行不通了。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律顯示，鄉(xiāng)村創(chuàng)造的GDP在整體財(cái)富創(chuàng)造的份額是下降的，接下來對經(jīng)濟(jì)增長做貢獻(xiàn)的主要還是在城市。那么，我們應(yīng)該如何看待和理解城市在“十四五”期間，作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力的問題呢？
第一，要考慮往里面裝什么樣的經(jīng)濟(jì)。上一輪城市的物質(zhì)形態(tài)，是整體經(jīng)濟(jì)的主要來源，例如房地產(chǎn)。但城市接下來應(yīng)該回歸它的本質(zhì)——城市是一個(gè)人流、知識、思想、創(chuàng)新集聚的地方。重要的是在這里發(fā)展創(chuàng)新活動，提高創(chuàng)新密度，然后把這些創(chuàng)新知識所轉(zhuǎn)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來，比如科研等創(chuàng)新密集的產(chǎn)業(yè)，以升級城市產(chǎn)業(yè)。就從這一點(diǎn)來講，下一步中國的城市會急劇分化，有創(chuàng)新科研能力的和產(chǎn)業(yè)升級能力強(qiáng)的城市，就會在競爭中勝出。反之，就會面臨很大的麻煩。也就是說，“十四五”期間中國城市的“生死線”可能就會劃出來，有一些城市能活得很好，有一些城市可能就會很“難受”，有的城市甚至?xí)八赖簟薄！?/span>
照這個(gè)邏輯，“十四五”期間城市的行政邊界也會改變。我們現(xiàn)在的城市是行政級別主導(dǎo)的，行政級別高的城市，資源支配能力就更強(qiáng)，比如規(guī)劃權(quán)力、賣地權(quán)力以及對人的管轄權(quán)力等。但如果接下來城市本質(zhì)發(fā)生了變化，“十四五”期間人的流向會打破原來的以行政配置資源或行政主導(dǎo)的城市發(fā)展模式，包括行政邊界、城市的整合都會變化。人們會不斷地根據(jù)自己對城市的評價(jià)及其在城市中可尋求的機(jī)會來選擇去留。人一旦開始動起來，對整個(gè)城市的配套、規(guī)劃、治理、產(chǎn)業(yè)，都會帶來非常大的改變，這些可能是“十四五”期間最大的變數(shù)。但現(xiàn)在我們整體上應(yīng)對這些問題和挑戰(zhàn)的理論準(zhǔn)備是不足的，甚至連意識都不足。
第二，不是所有的城市產(chǎn)業(yè)都適應(yīng)未來新的變化，或者都能應(yīng)對未來的變化。現(xiàn)在很多城市的產(chǎn)業(yè)都非常傳統(tǒng)，如果不能升級，城市就和新一代人的需求對不上了。原來在城市里的人，沒有那么多對工作、對平等的要求。新進(jìn)入的人群卻不一樣，他們對城市的要求都非常高。老一代人能容忍的，新一代人容忍不了。所以我們整個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)，有的地方就能升級成功，有的地方可能就會“死掉”。
第三，城市能夠提供什么樣的便利措施、生活成本和公共服務(wù)。城市要提供基本的公共服務(wù)，我們現(xiàn)在的基本公共服務(wù)主要是提供給本地人的。未來的情況是人口高度流動，人選擇城市的去向。如果城市的基本公共服務(wù)不能作為有效供給，尤其是不能對那些原來沒有覆蓋的人形成有效供給的話，這些人也會選擇，要么離開，要么就不會進(jìn)入。所以下一步城市的服務(wù)對未來發(fā)展轉(zhuǎn)型也有很大影響。
二、城—鄉(xiāng)：核心應(yīng)是城市城市的延伸帶和鄉(xiāng)村之間的關(guān)系
“十四五”期間另一個(gè)重大變化，就是城鄉(xiāng)循環(huán)的問題。“十四五”期間討論城鄉(xiāng)關(guān)系，核心應(yīng)該是城市、城市的延伸帶和鄉(xiāng)村這三者之間的關(guān)系。城市和鄉(xiāng)村如果完全對立發(fā)展，這個(gè)模式是有問題的。我們的城市化率才50％—60％，鄉(xiāng)村就衰敗了。
全球基本規(guī)律是城市化到50％以后開始出現(xiàn)郊區(qū)化，郊區(qū)化的原因、推動力量是城市的高房價(jià)、快節(jié)奏、焦慮的空氣，最后帶來的是大家重新思考和選擇。從世界經(jīng)驗(yàn)看，最初的人是從鄉(xiāng)村流向城市，產(chǎn)業(yè)也聚集在這里，但過一段時(shí)間后，城市的人可能要往鄉(xiāng)村跑，產(chǎn)業(yè)就往鄉(xiāng)村去分散，所謂的郊區(qū)化就是城鄉(xiāng)融合。
所以“十四五”期間另一個(gè)非常重要的變化，就是城市會向鄉(xiāng)村延伸，形成城市延伸帶。我們從人口流向來看，同樣是這個(gè)情況。有人說城市化和鄉(xiāng)村振興是兩個(gè)引擎，但仔細(xì)去想，從城到村的整個(gè)鏈條里，經(jīng)濟(jì)機(jī)會還是在城市，人往城市走還是“十四五”的主流。農(nóng)村的人想著城市有機(jī)會，又想在不太遠(yuǎn)的地方改善他的狀態(tài)，基于對經(jīng)濟(jì)機(jī)會和生活的選擇，就會往城市延伸帶走。
城市延伸帶將是“十四五”期間整個(gè)城鄉(xiāng)融合的主要區(qū)域和主戰(zhàn)場，產(chǎn)業(yè)延伸的主要區(qū)域，也是人口居住和生活延伸的主要區(qū)域，也可能是未來鄉(xiāng)村的人進(jìn)入城市后，能夠選擇落腳的主要區(qū)域。
首先，我們要改變上一輪城市高速發(fā)展把鄉(xiāng)村甩開距離的狀況。這也是我理解的“十四五”期間鄉(xiāng)村振興的核心——讓大多數(shù)村莊體面，有基本的公共服務(wù)、基本的保障和適宜的居住環(huán)境，再就是養(yǎng)老，這些是鄉(xiāng)村的重點(diǎn)，一定要找對路。未來的情況可能是大多數(shù)鄉(xiāng)村是體面的，少數(shù)鄉(xiāng)村是活化的，保持它的活態(tài)，這部分估計(jì)占10％左右。
其次，鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)應(yīng)該有一些重大的革命性的變化。一個(gè)是城市延伸帶來的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，另外一個(gè)就是鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)應(yīng)該是復(fù)興的。無論是體面的村莊還是活態(tài)的村莊，如果產(chǎn)業(yè)不能有革命性的變化，誰來都會跑。一些活態(tài)的村莊則要恢復(fù)其傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土工業(yè)，但不需要搞大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。我們現(xiàn)在講的一、二、三產(chǎn)業(yè)融合不是所有的村莊都能做到的。很多地方曾經(jīng)搞旅游現(xiàn)在不行了，因?yàn)闆]有支撐。旅游的村子要有特殊的人文歷史，有奇特的自然風(fēng)光，不是人造出來的。
再次，要理解鄉(xiāng)村的演化是個(gè)長期工程。就從現(xiàn)在村莊本身來看，大多數(shù)農(nóng)民是要離開的，所以整個(gè)鄉(xiāng)村的演化需要幾代人的過渡。這一代、二代、三代基本上就決定了整個(gè)中國村莊演化的新進(jìn)程：只要農(nóng)一代在，村莊就還在；農(nóng)二代屬于兩邊拉，城市的拉力更強(qiáng)一點(diǎn)，但如果我們的政策導(dǎo)向最后讓他們回到村子，他們也會回的，因?yàn)樵诔鞘新洳幌聛恚蠊钦麄€(gè)中國的城鄉(xiāng)關(guān)系就不可能有大的調(diào)整；而農(nóng)三代基本上就不會回去了。整個(gè)村莊的演變歷程就是這三代人的事，這期間就決定了中國村莊的格局，城市應(yīng)該把人向城市拉，很多政策就不能再有歧視性。對農(nóng)一代是要讓他體面，對農(nóng)三代的政策就應(yīng)該是跟城市人平權(quán)。
三、鄉(xiāng)：中國農(nóng)民未來怎么辦
第三個(gè)問題更重要，中國未來農(nóng)民怎么辦？這可能是“十四五”期間必須要考慮的一件事：中國農(nóng)民的未來。長期以來我們在農(nóng)民問題上，一直沒有一個(gè)讓農(nóng)民成為城里人的制度設(shè)計(jì)。我們的政策設(shè)計(jì)基本上一直想著農(nóng)民還會回去、應(yīng)該回去。如果一個(gè)國家的農(nóng)民一直是這樣，這個(gè)國家的現(xiàn)代化就難以實(shí)現(xiàn)。
怎么解決農(nóng)民進(jìn)城后的問題，讓他們在城市里落下來，突破口在哪里？
最起碼要按代際來做分解。首先就是農(nóng)三代——出生在城市里，生活方式完全城市化，覺得自己跟城里人沒有什么不一樣，可是制度上不一樣。這些孩子會長大，政策要去彌補(bǔ)這個(gè)國家未來巨大的裂痕。
農(nóng)三代的平權(quán)應(yīng)該從教育平權(quán)開始。教育問題不解決，農(nóng)民是不可能在城里落腳的。農(nóng)二代落腳城市最需要解決的是居住的平權(quán)。中國現(xiàn)在有工作機(jī)會，他們也有一定的購買力，只要適當(dāng)?shù)淖》抗舱吒希@些人就能夠在城市落腳。有了教育權(quán)和居住權(quán)，農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間可以自主選擇回鄉(xiāng)還是留城，這就是農(nóng)民的選擇權(quán)了，把選擇權(quán)交給農(nóng)民。
所以農(nóng)民的去向，取決于我們對待農(nóng)民的基本理念，“十四五”期間是農(nóng)民現(xiàn)代化的一個(gè)重要窗口，取決于對農(nóng)民進(jìn)城還是回村的政策選擇，這些政策選擇決定了整個(gè)中國現(xiàn)代化在這個(gè)關(guān)口到底向何處去。
（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部原副部長，現(xiàn)任中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院黨委書記兼院長。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會科學(xué)報(bào)》第1743期第3版）
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