實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為發(fā)揮龍頭企業(yè)作用提供了新的契機。基于對國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)（以下簡稱“龍頭企業(yè)”）支持政策演變的梳理，可以揭示出當前龍頭企業(yè)政策面臨的主要問題，龍頭企業(yè)的行業(yè)屬性容易增大其融資困難和吸引優(yōu)質(zhì)要素的難度，對引導龍頭企業(yè)的激勵和約束不足往往導致其風險防范和約束機制薄弱。順應新時代新要求，在推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化支持政策轉(zhuǎn)型升級方面應有新突破。應適度提高龍頭企業(yè)的政策地位，加強對龍頭企業(yè)轉(zhuǎn)型升級重點環(huán)節(jié)、關(guān)鍵領(lǐng)域和聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)的支持，加強對龍頭企業(yè)引領(lǐng)帶動高質(zhì)量發(fā)展的激勵、約束和風險防范機制建設，開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化國家領(lǐng)軍龍頭企業(yè)培育認定工作，出臺短期應急金融幫扶措施支持龍頭企業(yè)對沖疫情影響，加強對龍頭企業(yè)發(fā)展先進經(jīng)驗的研究、集成和推廣工作。
長期以來，龍頭企業(yè)一直是推進農(nóng)業(yè)延伸產(chǎn)業(yè)鏈、打造供應鏈、提升價值鏈的中堅力量，也是踐行新發(fā)展理念、推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的開路先鋒。多數(shù)龍頭企業(yè)通過創(chuàng)新完善利益聯(lián)結(jié)機制，對促進農(nóng)民就業(yè)增收和脫貧攻堅，增強廣大農(nóng)民群眾的獲得感、幸福感、安全感做出了卓越貢獻。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為發(fā)揮龍頭企業(yè)作用提供了新的契機。但是，龍頭企業(yè)自身發(fā)展也面臨一系列困難和問題，尤其是當前“面對國內(nèi)外風險挑戰(zhàn)明顯上升的復雜局面”，經(jīng)濟下行壓力加大導致許多龍頭企業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的難度和困擾明顯增加。在此背景下創(chuàng)新龍頭企業(yè)支持政策，推進其轉(zhuǎn)型升級日趨緊迫。
一、我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化支持政策的演變
在20世紀90年代“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”概念提出之前，許多地方已在積極探索農(nóng)工商綜合經(jīng)營、貿(mào)工農(nóng)一體化和產(chǎn)加銷一條龍、公司+農(nóng)戶、批發(fā)市場帶主導產(chǎn)業(yè)等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營形式。1993年5月25日，在總結(jié)完善濰坊市內(nèi)各縣市推進商品經(jīng)濟大合唱、貿(mào)工農(nóng)一體化等做法的基礎上，《中共濰坊市委、濰坊市人民政府關(guān)于按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化要求進一步加強對農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟領(lǐng)導的意見》正式印發(fā)，濰坊市成為在全國率先提出并組織實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化戰(zhàn)略的地級市。該文件明確提出推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的基本思路是，以市場為導向，以效益為中心，以科技為支撐，圍繞主導產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化組合各種生產(chǎn)要素，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟實行區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)、一體化經(jīng)營、社會化服務，形成市場牽龍頭、龍頭帶基地、基地連農(nóng)戶，集種養(yǎng)加、產(chǎn)供銷、內(nèi)外貿(mào)、農(nóng)科教于一體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體制和運行機制。
同年，《農(nóng)民日報》以《濰坊：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)源地》為題，對濰坊推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的做法進行了宣傳報道。1995年12月11日《人民日報》發(fā)表社論《論農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化》，并以超常規(guī)方式介紹了山東省發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)驗。此后，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟、促進農(nóng)民增收的政策選擇迅速獲得中央決策層的重視。1997年9月時任中共中央總書記江澤民在黨的十五大報告中明確要求，“積極發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，形成生產(chǎn)、加工、銷售有機結(jié)合和相互促進的機制，推進農(nóng)業(yè)向商品化、專業(yè)化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變”。此后，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化由農(nóng)民和地方政府的自發(fā)探索，迅速上升為中央政府的重要政策導向，由以東部沿海地區(qū)和蔬菜、畜禽等少數(shù)產(chǎn)品為主的自主選擇，逐步拓展為全國范圍、農(nóng)業(yè)多數(shù)行業(yè)的自覺行為。
1998年12月召開的中央農(nóng)村工作會議做出了“我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟正在發(fā)生著新的階段性變化”的重大判斷，要求“抓住這個機遇，把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展切實轉(zhuǎn)到以提高質(zhì)量和效益為中心的軌道上來”。《中共中央國務院關(guān)于做好2000年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》提出，“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新階段，實際上就是對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行戰(zhàn)略性調(diào)整的階段”，“以公司帶農(nóng)戶為主要形式的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，是促進加工轉(zhuǎn)化增值的有效途徑。各級政府和有關(guān)部門要認真總結(jié)經(jīng)驗，采取得力措施，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化健康發(fā)展”。《中共中央國務院關(guān)于做好2001年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》進一步提出，“各級政府和有關(guān)部門要認真總結(jié)經(jīng)驗，加強對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的扶持和引導”。這部文件還就支持龍頭企業(yè)及其方向做出了工作部署，分別提出“國務院有關(guān)部門要在全國選擇一批有基礎、有優(yōu)勢、有特色、有前景的龍頭企業(yè)作為國家支持的重點，在基地建設、原料采購、設備引進和產(chǎn)品出口等方面給予具體的幫助和扶持”，“龍頭企業(yè)要與農(nóng)民建立穩(wěn)定的購銷關(guān)系和合理的利益聯(lián)結(jié)機制，更好地帶動農(nóng)民致富和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展”，“要重點扶持有條件的龍頭企業(yè)建設農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、出口基地，引進、開發(fā)和推廣新品種、新技術(shù)，增強市場競爭力和對農(nóng)民的帶動力。”龍頭企業(yè)，“只要有市場、有效益，能夠增加農(nóng)民收入，都要一視同仁，給予扶持。要引導龍頭企業(yè)與農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的分工協(xié)作中互利互惠，共同發(fā)展。有關(guān)部門要抓緊制定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展規(guī)劃”，“發(fā)展小城鎮(zhèn)關(guān)鍵是發(fā)展經(jīng)濟……特別要與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化……結(jié)合起來”，農(nóng)業(yè)銀行“要重點支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。
2001年11月召開的中央經(jīng)濟工作會議提出“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，是促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要途徑，要作為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟工作中一件大事來抓”，并作出了“扶持產(chǎn)業(yè)化就是扶持農(nóng)業(yè)，扶持龍頭企業(yè)就是扶持農(nóng)民”的重要論斷。以此為標志，一個開放包容的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化支持政策體系基本成型。此后農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化支持政策進入逐步完善階段。如2006年中央一號文件明確提出“要著力培育一批競爭力、帶動力強的龍頭企業(yè)和企業(yè)集群示范基地，推廣龍頭企業(yè)、合作組織與農(nóng)戶有機結(jié)合的組織形式，讓農(nóng)民從產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中得到更多實惠”，明確了支持“龍頭企業(yè)資助農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險”，“通過創(chuàng)新信貸擔保手段和擔保辦法，切實解決龍頭企業(yè)收購農(nóng)產(chǎn)品資金不足的問題”。2008年中央一號文件強調(diào)“繼續(xù)實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提升行動，培育壯大一批成長性好、帶動力強的龍頭企業(yè)，支持龍頭企業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營，促進優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展”“探索采取建立擔保基金、擔保公司等方式，解決龍頭企業(yè)融資難問題”“允許符合條件的龍頭企業(yè)向社會發(fā)行企業(yè)債券”“龍頭企業(yè)要增強社會責任”“健全國家和省級重點龍頭企業(yè)動態(tài)管理機制”。
2012年3月，《國務院關(guān)于支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的意見》發(fā)布，明確提出“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制的創(chuàng)新，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向”，要“堅持為農(nóng)民服務的方向，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，以科技進步為先導，以市場需求為坐標，加強標準化生產(chǎn)基地建設，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工，創(chuàng)新流通方式，不斷拓展產(chǎn)業(yè)鏈條，推動龍頭企業(yè)集群集聚，完善扶持政策，強化指導服務，增強龍頭企業(yè)輻射帶動能力，全面提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平”，為此出臺了21條支持龍頭企業(yè)發(fā)展的政策措施。《國務院關(guān)于支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的意見》還要求“大力發(fā)展龍頭企業(yè)聯(lián)結(jié)農(nóng)民專業(yè)合作社、帶動農(nóng)戶的組織模式，與農(nóng)戶建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機制”。2017年中央一號文件要求“以規(guī)模化種養(yǎng)基地為基礎，依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)帶動，聚集現(xiàn)代生產(chǎn)要素，建設‘生產(chǎn)+加工+科技’的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，發(fā)揮技術(shù)集成、產(chǎn)業(yè)融合、創(chuàng)業(yè)平臺、核心輻射等功能作用”。
黨的十九大作出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策，為發(fā)揮龍頭企業(yè)在加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系中的作用提供了新的契機。2018年發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》強調(diào)“加快培育農(nóng)商產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體等新型產(chǎn)業(yè)鏈主體，打造一批產(chǎn)加銷一體的全產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)集群”“鼓勵農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)通過設立風險資金、為農(nóng)戶提供信貸擔保、領(lǐng)辦或參辦農(nóng)民合作組織等多種形式，與農(nóng)民建立穩(wěn)定的訂單和契約關(guān)系”“強化龍頭企業(yè)、合作組織聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)激勵機制”等。2019年中央一號文件進一步強調(diào)“培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和聯(lián)合體”。
2019年中央一號文件進一步強調(diào)了要“培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和聯(lián)合體”。
2001年經(jīng)國務院同意成立了由農(nóng)業(yè)部牽頭，發(fā)改委、財政部等相關(guān)8部委參加的全國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)席會議，形成了多部門協(xié)作配合共同推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的工作機制。到2011年國家已認定了五批國家重點龍頭企業(yè)。各地也開展了省級、市級重點龍頭企業(yè)的認定工作。全國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)席會議還制定了《農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化國家重點龍頭企業(yè)認定和運行監(jiān)測管理辦法》，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化國家重點龍頭企業(yè)實行動態(tài)管理，建立競爭淘汰機制，做到有出有進、等額遞補，每兩年對企業(yè)進行一次監(jiān)測評估。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的統(tǒng)計，到2018年底，全國縣級以上龍頭企業(yè)已達8.7萬家，其中國家重點龍頭企業(yè)1243家，各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織輻射帶動農(nóng)戶1.27億戶，戶均年增收3000元以上。2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等8部委又認定第六批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化國家重點龍頭企業(yè)299家。近年來，各地鼓勵龍頭企業(yè)創(chuàng)新聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)模式，健全利益聯(lián)結(jié)機制，扶持由龍頭企業(yè)帶動、農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場跟進、小農(nóng)戶參與的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，到2018年底已形成省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范聯(lián)合體近1000個，探索形成了契約型、分紅型、股權(quán)型等利益聯(lián)結(jié)方式。為促進龍頭企業(yè)集群發(fā)展，2011年農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)席會議認定了第一批76家國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地。2015年10月，又有59個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集聚區(qū)被認定為第三批國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地。
二、當前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)支持政策面臨的主要問題
龍頭企業(yè)作為推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的“壓艙石”，不僅是發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的“領(lǐng)頭雁”、推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的“排頭兵”，還是加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“發(fā)動機”、聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)促進農(nóng)民就業(yè)增收提能的“火車頭”。新時代推進鄉(xiāng)村振興，對發(fā)揮龍頭企業(yè)的作用不斷提出新要求。但當前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化支持政策轉(zhuǎn)型滯后，已嚴重制約龍頭企業(yè)作用發(fā)揮。
最近一兩年來，部分地區(qū)龍頭企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難增加，開工不足、停產(chǎn)限產(chǎn)甚至資金鏈斷裂現(xiàn)象有蔓延或加重趨勢，遭遇虧損、“摘牌”、違約失信、破產(chǎn)清算或“暴雷”的龍頭企業(yè)明顯增多。有的地區(qū)甚至出現(xiàn)歷史罕見的“龍頭斬”。這種現(xiàn)象的形成，有宏觀環(huán)境方面的一般原因，即面對“國內(nèi)外風險挑戰(zhàn)明顯上升的復雜局面”，企業(yè)運行環(huán)境的不穩(wěn)定性不確定性明顯增加，經(jīng)濟下行壓力加大對產(chǎn)業(yè)需求增長和資金循環(huán)的負面影響持續(xù)擴大，增加了龍頭企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營困難和運行風險的可能性，容易激發(fā)企業(yè)隱性風險顯性化。近年來隨著經(jīng)濟下行壓力的加大，居民收入增長放緩的問題有所加重，導致龍頭企業(yè)開拓市場的難度明顯加大。況且，經(jīng)濟下行壓力加大對不同類型地區(qū)的影響往往不是平均分布的，有些地區(qū)可能異常突出，由此形成的對產(chǎn)業(yè)需求擴張和資金循環(huán)的負面影響通常有放大、加重趨勢。加之，隨著經(jīng)濟下行壓力加大和企業(yè)運行風險的增加，銀行對企業(yè)限貸、惜貸、加速回收舊貸，導致本來運行正常的企業(yè)也容易遭遇資金鏈斷裂的困擾。但是，由于龍頭企業(yè)自身及其行業(yè)屬性方面的原因，對于形成上述現(xiàn)象的影響更加值得重視。宏觀環(huán)境方面的風險隱患，甚至中美貿(mào)易戰(zhàn)的影響，只是催生、激發(fā)、放大了龍頭企業(yè)自身和行業(yè)屬性方面的風險隱患。現(xiàn)行龍頭企業(yè)支持政策轉(zhuǎn)型滯后，在很大程度上與對以下兩方面考慮不足有關(guān)。
（一）龍頭企業(yè)的行業(yè)屬性容易增大其融資困難和吸引人才等優(yōu)質(zhì)要素的難度，加大其運行風險
通常，龍頭企業(yè)資金需求量大，甚至對季節(jié)性大額資金的需求急，如農(nóng)產(chǎn)品原料收購資金等。但多數(shù)企業(yè)規(guī)模小、成長慢、利潤薄、風險高、資金回收周期長，對金融支持和社會資本吸引力不足，加劇了龍頭企業(yè)“融資難”和出現(xiàn)違約失信、資金鏈斷裂的可能性。許多龍頭企業(yè)對地方財政貢獻小，新增用地難以獲得保障，在與工業(yè)、服務業(yè)企業(yè)的用地競爭中往往處于劣勢，容易導致其錯失投資和發(fā)展機會。多數(shù)龍頭企業(yè)自有廠房、設施、土地不足，甚至使用的土地多是租來的，難以像工業(yè)企業(yè)那樣通過土地等資產(chǎn)升值增強抗風險能力。加之，部分龍頭企業(yè)資產(chǎn)專用性強，其價值難以得到有效評估和處置。因此，有效抵押物不足，往往加劇了龍頭企業(yè)的融資困境。此外，多數(shù)龍頭企業(yè)用地難，為節(jié)省用地、用水、用電成本和獲取原料便利，選擇在鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展，甚至為降低用電成本利用峰谷電價政策主要在夜間開工，加大了吸引人才等優(yōu)質(zhì)要素的難度，影響產(chǎn)業(yè)升級和企業(yè)質(zhì)量、效益、競爭力的提升，增加出現(xiàn)運行風險的可能性。
在現(xiàn)行體制下，龍頭企業(yè)直接融資渠道狹窄，融資需求主要通過銀行貸款等間接融資渠道解決。而且銀行貸款以短期貸款占絕大多數(shù)，長期貸款稀少，民營龍頭企業(yè)更是如此。因此，龍頭企業(yè)對流動資金的需求往往難以得到長期穩(wěn)定保障，對固定資產(chǎn)投資等長期資金的需求更難被滿足，被迫將“短債長用”普遍化。隨著龍頭企業(yè)轉(zhuǎn)型升級和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的推進，龍頭企業(yè)對流動資金特別是長期資金的需求規(guī)模明顯擴張，對長期穩(wěn)定保障流動資金供給的需求也明顯提高。在此背景下，龍頭企業(yè)“短債長用”普遍化，不僅容易加大其出現(xiàn)資金鏈斷裂和違約失信的風險，還容易迫使其經(jīng)常通過較高利率的民間借貸和過橋資金償還短期貸款利息和到期貸款余額，增加資金使用成本和出現(xiàn)經(jīng)營虧損的可能性。當前經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大、企業(yè)經(jīng)營風險不斷蓄積，銀行為規(guī)避風險，往往加嚴貸款風險責任追究制度、壓縮信貸規(guī)模，對龍頭企業(yè)惜貸、抽貸、限貸、斷貸現(xiàn)象加重，加劇龍頭企業(yè)出現(xiàn)流動性危機和資金鏈斷裂的風險。
當前經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大，銀行為規(guī)避風險，對龍頭企業(yè)惜貸、抽貸、限貸、斷貸現(xiàn)象加重，龍頭企業(yè)面臨著資金鏈斷裂的風險。
此外，許多龍頭企業(yè)從事農(nóng)產(chǎn)品及其加工品的生產(chǎn)經(jīng)營，容易受到價格大起大落的困擾，導致成本激增、效益下降、風險擴大；相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品原料品質(zhì)和供給的穩(wěn)定性，也容易受到區(qū)域條件特別是自然災害和市場行情、流通渠道的影響，增加經(jīng)營風險。更為重要的是，多數(shù)龍頭企業(yè)的經(jīng)營領(lǐng)域與食品安全、環(huán)境影響、公共衛(wèi)生高度相關(guān)。隨著消費結(jié)構(gòu)升級，城鄉(xiāng)居民對食品安全、環(huán)境污染和公共衛(wèi)生的關(guān)注度迅速提高，國家加強食品安全和環(huán)境污染防治，重視涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的公共衛(wèi)生特別是疾病傳播問題。這不僅容易增加龍頭企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本，導致其為推進技術(shù)、設備升級而增加了融資需求，造成經(jīng)營困難。也容易導致發(fā)生食品安全、環(huán)境污染、動物疫情等突發(fā)事件，進而轉(zhuǎn)化為“引爆”龍頭企業(yè)重大危機的“導火索”，使本來運轉(zhuǎn)良好的企業(yè)陷入惡性循環(huán)，甚至因此“一蹶不振”。
（二）對引導龍頭企業(yè)提升發(fā)展質(zhì)量、增強示范和輻射帶動作用的激勵和約束不足，龍頭企業(yè)的風險防范和約束機制薄弱
當前，部分地區(qū)龍頭企業(yè)的企業(yè)家素質(zhì)亟待提升，進取心不足、創(chuàng)新能力不強問題突出。有些企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營墨守成規(guī)，缺乏推進轉(zhuǎn)型升級的主動性和緊迫感，與其他企業(yè)同質(zhì)競爭嚴重，難以形成核心競爭力和品牌影響力。有些龍頭企業(yè)習慣于之前宏觀經(jīng)濟高速增長階段靠鋪攤子、上規(guī)模取勝的發(fā)展模式，對社會消費需求升級和分化及其對龍頭企業(yè)發(fā)展的影響缺乏前瞻性把握和戰(zhàn)略性應對能力。這些企業(yè)難以順應經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)變和消費需求、消費結(jié)構(gòu)變化，適時推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化由數(shù)量型、速度型增長向提質(zhì)增效升級和增強創(chuàng)新能力轉(zhuǎn)型，由增量型調(diào)整向存量型調(diào)整、增量型調(diào)整并重轉(zhuǎn)型，導致產(chǎn)業(yè)大而不強、多而不優(yōu)、產(chǎn)業(yè)鏈短、精深加工度低和低端、無效供給過剩和中高端、有效供給不足并存問題突出，產(chǎn)業(yè)附加值低、競爭能力和抗風險能力弱，甚至資金回收難問題凸顯。究其原因，很大程度上與對龍頭企業(yè)推進高質(zhì)量發(fā)展的激勵、風險防范及約束機制薄弱有關(guān)。
由于風險防范和約束機制薄弱，近年來部分龍頭企業(yè)盲目追求較快擴張和多元化經(jīng)營，產(chǎn)業(yè)鏈拉得過長、經(jīng)營領(lǐng)域過寬，甚至通過大量股權(quán)質(zhì)押或參與民間高利貸快速融資，導致風險失控，甚至違約失信和資金鏈斷裂。有些龍頭企業(yè)通過資本市場或股權(quán)質(zhì)押、民間借貸等方式籌集資金造成短期融資規(guī)模過大，超越資金運用能力，也容易放大經(jīng)營風險。有的龍頭企業(yè)甚至脫離具有競爭優(yōu)勢的原主營業(yè)務，進入不具專長的房地產(chǎn)投資、基建和糧食代儲庫建設，或企圖通過股市套現(xiàn)迅速增收。部分龍頭企業(yè)因此陷入巨額債務糾紛，償債困難、信用風險和經(jīng)營虧損劇增，甚至因大量“半拉子工程”越陷越深。
對龍頭企業(yè)推進高質(zhì)量發(fā)展的激勵和風險防范及約束機制不足，在部分地區(qū)龍頭企業(yè)認證、監(jiān)測制度上也有所體現(xiàn)。迄今為止，國家已認定了六批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化國家重點龍頭企業(yè)，并按照“完善重點龍頭企業(yè)認定監(jiān)測制度，實行動態(tài)管理”要求，組織開展了8次國家重點龍頭企業(yè)監(jiān)測工作，每兩年進行一次監(jiān)測評估，“做到有進有出、等額遞補”。在龍頭企業(yè)的認定和監(jiān)測工作中，政府有關(guān)部門一直強調(diào)堅持基本標準，“保質(zhì)保量”做好相關(guān)工作，“引進競爭淘汰機制”，新認定企業(yè)“必須具備綜合實力較強、聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)作用突出、履行社會責任好等條件”，并遵照《農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化國家重點龍頭企業(yè)認定和運行監(jiān)測管理辦法》執(zhí)行。這對于提高龍頭企業(yè)發(fā)展質(zhì)量、效益、競爭力，引導龍頭企業(yè)更好發(fā)揮對推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的示范作用和輻射帶動效應，發(fā)揮了重要作用。但就總體而言，當前在龍頭企業(yè)的認定和監(jiān)測中，仍然或多或少地存在競爭淘汰機制偏弱的問題，容易導致“優(yōu)勝劣汰不足，退出標準偏低”的現(xiàn)象。部分地區(qū)支持龍頭企業(yè)發(fā)展存在“重數(shù)量、輕質(zhì)量”“重守成，輕創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”“重企業(yè)自身成長，輕企業(yè)社會責任和示范作用、輻射帶動能力”等傾向，與相關(guān)地區(qū)龍頭企業(yè)認定和監(jiān)測制度存在的問題有一定關(guān)系。這在很大程度上影響了龍頭企業(yè)發(fā)展質(zhì)量的提升，也不利于提升其對推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的示范作用和輻射帶動能力。如有的地區(qū)少數(shù)國家級或省級龍頭企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營難以為繼，甚至陷入嚴重的債務危機或失信風險。地方政府雖經(jīng)多方艱苦努力，仍然不能幫其擺脫困局。在此情況下，有些地區(qū)政府仍然不愿將其果斷淘汰出“重點龍頭企業(yè)”之列，而是千方百計幫助其保留國家或省級龍頭企業(yè)“名分”。
龍頭企業(yè)風險防范和約束機制薄弱，不僅容易加劇其自身的運行風險，還容易帶來區(qū)域性、群體性的龍頭企業(yè)“塌方效應”。有的龍頭企業(yè)自身生產(chǎn)經(jīng)營較好，但因為其他企業(yè)提供擔保而背上沉重負擔，導致后續(xù)經(jīng)營陷入困境或形成失信風險。有的龍頭企業(yè)長期疏于風險防范和約束機制，參與多個企業(yè)之間的連環(huán)擔保甚至多重連環(huán)擔保，導致償債困難和失信風險急劇放大，容易形成“一損俱損”“抱團毀滅”困境。在當前經(jīng)濟下行壓力加大、經(jīng)濟運行風險增加的背景下，這種企業(yè)連環(huán)擔保或多重連環(huán)擔保，很容易導致區(qū)域誠信環(huán)境、營商環(huán)境和區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、農(nóng)民增收形勢出現(xiàn)大面積“滑坡”，成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和帶動小農(nóng)戶發(fā)展的連片“塌陷區(qū)”。如我們調(diào)研的個別地區(qū)，多數(shù)市級以上糧食加工龍頭企業(yè)成為失信企業(yè)，經(jīng)營者及其家人被列入失信被執(zhí)行人黑名單，影響其外出拓展市場。
三、順應新時代推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化支持政策轉(zhuǎn)型升級應有新突破
近年來，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村組織創(chuàng)新日趨活躍，為發(fā)揮龍頭企業(yè)對延伸產(chǎn)業(yè)鏈、打造供應鏈、提升價值鏈的特殊作用，增強龍頭企業(yè)示范引領(lǐng)和輻射帶動能力創(chuàng)造了條件。促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接政策地位的提升，對龍頭企業(yè)增強創(chuàng)新驅(qū)動能力、完善聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)利益聯(lián)結(jié)機制提出了迫切要求。為順應新時代新要求，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化支持政策的轉(zhuǎn)型升級，建議注意以下方面：
（一）適度提高龍頭企業(yè)的政策地位，加強對龍頭企業(yè)轉(zhuǎn)型升級重點環(huán)節(jié)、關(guān)鍵領(lǐng)域和聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)的支持
改革開放以來，龍頭企業(yè)不僅通過自身發(fā)展，為促進經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展做出了重要貢獻，還通過對農(nóng)民就業(yè)增收提能、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎設施建設，甚至區(qū)域發(fā)展的外溢效應，有效增進了“農(nóng)業(yè)強、農(nóng)民富、農(nóng)村美”。龍頭企業(yè)的實際作用，往往明顯超出其在GDP和吸納就業(yè)中的比重。新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求龍頭企業(yè)繼續(xù)發(fā)揮中堅作用，成為發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的骨干、提升農(nóng)業(yè)基礎能力和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平的“引擎”、推動脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機結(jié)合相互促進的“紐帶”。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不僅要求龍頭企業(yè)成為推進鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展的“先鋒”，還對龍頭企業(yè)聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)促進農(nóng)民就業(yè)增收提能提出了新的更高要求。龍頭企業(yè)不僅是社會主義市場經(jīng)濟的重要參與者，還是堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的重要實踐者。只要引導得當，龍頭企業(yè)的主要惠及對象將是在某些方面程度不同地具有競爭弱勢的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，包括貧困農(nóng)戶。支持龍頭企業(yè)更好地惠及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，具有較強的外部性，也是堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的基本要求。但從前文分析可見，龍頭企業(yè)的行業(yè)屬性容易增大其融資困難和吸引優(yōu)質(zhì)要素的難度，增加其運行風險。因此，在堅持公平競爭的大原則下，考慮龍頭企業(yè)的行業(yè)屬性及其影響，應該借鑒國內(nèi)外支持小微企業(yè)的思路，同等優(yōu)先地適度加強對龍頭企業(yè)發(fā)展的特殊支持，硬化、實化、精準化對龍頭企業(yè)的支持政策，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化支持政策更好地“落地生根”。
圖為某龍頭企業(yè)員工正在分揀小番茄。龍頭企業(yè)的實際作用，已超出其在GDP和吸納就業(yè)中的比重。主要惠及對象是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，包括貧困農(nóng)戶。
具體地說，可強化實施機制，或通過鼓勵地方財政設立龍頭企業(yè)農(nóng)產(chǎn)品季節(jié)性收購資金風險補償金等方式，督促和鼓勵金融機構(gòu)在維護商業(yè)可持續(xù)性、穩(wěn)定風險控制能力的前提下，按照一定比例或規(guī)模要求設立專項資金，加強對龍頭企業(yè)農(nóng)產(chǎn)品季節(jié)性收購資金的信貸支持。建議借鑒國家創(chuàng)新小微企業(yè)支持政策的思路，督促和鼓勵金融機構(gòu)在信貸投放中拿出更大比例并有總體底限要求，對龍頭企業(yè)加強技術(shù)改造和創(chuàng)新能力建設、夯實產(chǎn)業(yè)鏈（價值鏈）關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)、推進產(chǎn)業(yè)融合和增強聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)能力等，提供專項中長期資金支持。可結(jié)合強化金融差別化監(jiān)管措施，鼓勵和督促國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進一步加強對龍頭企業(yè)的中長期信貸支持，也是必要的。在當前經(jīng)濟下行壓力加大、金融風險和企業(yè)運行風險有所增加的背景下，應引導金融機構(gòu)適度擴大對不良貸款的容忍度，根據(jù)龍頭企業(yè)資金需求特點，創(chuàng)新推廣“一次授信、余額控制、隨借隨還、循環(huán)利用”的信貸產(chǎn)品。鼓勵地方政府或地方政府與社會資本合作，建立龍頭企業(yè)紓困資金或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化周轉(zhuǎn)金，通過股權(quán)融資、債權(quán)融資、過橋資金或提供增信服務等方式，幫助轉(zhuǎn)型升級勢頭好、發(fā)展有潛力但當前融資有困難的企業(yè)渡過難關(guān)。在財稅金融支持實體經(jīng)濟發(fā)展的政策措施中，適度降低對龍頭企業(yè)作為支持對象的門檻要求，切實提高龍頭企業(yè)對財稅金融支持的可得性。要鼓勵地方政府在新增用地，特別是村莊整治等項目中拿出底限比例專項支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展。
此外，對龍頭企業(yè)的支持還應加快推進從關(guān)注企業(yè)發(fā)展，轉(zhuǎn)向更多關(guān)注對區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的影響和輻射帶動作用上。具體地說，對在區(qū)域?qū)用娲蛟炀哂袘?zhàn)略性、全局性的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，并輻射帶動農(nóng)戶達到一定標準的龍頭企業(yè)，以及帶動家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社特別是小農(nóng)戶共同發(fā)展或創(chuàng)立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的龍頭企業(yè)，完善政府采購優(yōu)先支持、降低用電價格、提供用地便利等實質(zhì)性支持政策，并通過以獎代補、完善擔保資金優(yōu)先支持制度等方式，鼓勵其推進營銷渠道升級和開展節(jié)慶、品牌創(chuàng)建等活動，支持其增強對“三農(nóng)”發(fā)展的輻射帶動作用。
（二）加強對龍頭企業(yè)引領(lǐng)帶動高質(zhì)量發(fā)展的激勵、約束和風險防范機制建設，鼓勵龍頭企業(yè)成為增強社會責任意識的表率
目前國家重點龍頭企業(yè)認定和監(jiān)測中“有進有出”規(guī)模偏小，標準仍然偏低。從長期趨勢看，建議適度提高對國家重點龍頭企業(yè)的認定和監(jiān)測標準，并加大競爭、淘汰力度，將少數(shù)發(fā)生了主業(yè)變革、將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化當副業(yè)或推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化效果較差的國家重點龍頭企業(yè)淘汰出局，并將更多的優(yōu)秀省級龍頭企業(yè)及時遞補進來。為激發(fā)省級政府推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型升級的積極性，建議將現(xiàn)行省級層面“退一補一”等做法，轉(zhuǎn)變?yōu)樵谑〖墝用妗巴艘谎a二”（或其他稍高比例），并在專家評審基礎上探索實行全國層面競爭遞補、等額遞補（退一補一），通過強化龍頭企業(yè)的進入競爭促進“優(yōu)勝劣汰”。這也有利于強化對龍頭企業(yè)的風險防控和約束機制。入選國家重點龍頭企業(yè)待達到一定年限后，為督促其克服“吃老本”心理，對其要求也應“階段性提高”，使其更加重視推動轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈提升，更加重視加強企業(yè)家培訓和企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力建設，更加重視加強面向家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社甚至龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的服務體系建設，更加重視引領(lǐng)帶動中小龍頭企業(yè)和家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、小農(nóng)戶發(fā)展。要鼓勵龍頭企業(yè)在社會信用體系建設中發(fā)揮表率作用，結(jié)合加強社會信用環(huán)境特別是失信懲戒機制建設，引導龍頭企業(yè)增強誠信意識和風險防控能力。建議結(jié)合優(yōu)化龍頭企業(yè)認定和監(jiān)測標準，設立龍頭企業(yè)社會信用紅線，對于新增違約失信達到一定程度或進入社會信用黑名單的企業(yè)，讓其自動淘汰出局。對于已經(jīng)形成的龍頭企業(yè)違約失信問題，鼓勵金融機構(gòu)同地方政府、龍頭企業(yè)合作，探討分類施策的化解之道。考慮到當前經(jīng)濟下行壓力加大容易放大龍頭企業(yè)運行風險，為減緩龍頭企業(yè)退出對農(nóng)民就業(yè)增收和區(qū)域發(fā)展的波及影響，對于淘汰已經(jīng)違約失信的龍頭企業(yè)，鼓勵金融機構(gòu)通過貸款展期、設置過渡期、適度擴大對龍頭企業(yè)不良貸款的容忍度等方式適度從緩。也要鼓勵省、市、縣級地方政府針對農(nóng)業(yè)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的特點和支持龍頭企業(yè)等外部性，在不妨礙堅持公平競爭原則前提下，適度考慮社會公共利益、對小農(nóng)戶和就業(yè)困難群體的社會保障目的，建立規(guī)范化、制度化的貸款損失補償機制。
（三）開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化國家領(lǐng)軍龍頭企業(yè)培育認定工作，聚焦支持龍頭企業(yè)發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用
我們對基層的調(diào)研顯示，近年來，國家對龍頭企業(yè)等政策支持在總體上未見明顯強化，許多龍頭企業(yè)反映支持政策存在“雷聲大、雨點小，口號多、實惠少”“支持機會少，力度小”。隨著各層級龍頭企業(yè)隊伍的發(fā)展壯大，龍頭企業(yè)支持政策被稀釋的問題日趨突出起來。從當前和中長期趨勢看，為強化龍頭企業(yè)引領(lǐng)帶動高質(zhì)量發(fā)展的激勵、約束和風險防范機制，鼓勵龍頭企業(yè)在推進高質(zhì)量發(fā)展、增強社會責任意識等方面更好地發(fā)揮帶頭作用，建議開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化國家級領(lǐng)軍龍頭企業(yè)評選工作。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化國家領(lǐng)軍龍頭企業(yè)首先應該作為國家重點龍頭企業(yè)達到一定年限以上，其認定標準應明顯高于國家重點龍頭企業(yè)的認定標準，并從關(guān)注企業(yè)發(fā)展更多地轉(zhuǎn)向關(guān)注對區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的影響、輻射帶動作用，向鼓勵龍頭企業(yè)增強社會責任意識進一步聚焦。如更加重視領(lǐng)軍龍頭企業(yè)帶動農(nóng)業(yè)延伸產(chǎn)業(yè)鏈、打造供應鏈、提升價值鏈，面向各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)網(wǎng)絡加強相關(guān)服務體系建設。更加重視對中小龍頭企業(yè)和家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、小農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的引領(lǐng)帶動作用。對龍頭企業(yè)加強風險防控和約束機制建設、提升創(chuàng)新能力和企業(yè)家素質(zhì)也應有更高要求。在此基礎上，引導農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化支持政策逐步向領(lǐng)軍龍頭企業(yè)聚焦。這也有利于規(guī)避因龍頭企業(yè)過多，導致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化支持政策被“過度稀釋”的問題，增強農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化支持政策“四兩撥千斤”的作用。
（四）出臺短期應急金融幫扶措施支持龍頭企業(yè)對沖疫情影響
新冠肺炎疫情已導致許多龍頭企業(yè)遭遇重創(chuàng)，疫情在全球蔓延還可能導致全球經(jīng)濟衰退，進一步放大、拉長疫情的沖擊效應。當前支持龍頭企業(yè)應對疫情沖擊，最好的辦法是加快恢復正常的社會經(jīng)濟秩序，減少因疫情防控采取的臨時措施對龍頭企業(yè)農(nóng)資供應、農(nóng)產(chǎn)品銷售和用工等負面影響。此外，建議爭取相關(guān)部委支持，對一般地區(qū)龍頭企業(yè)到期貸款展期半年，對因疫情展期或未到期貸款停息掛賬半年。對湖北等疫情重災區(qū)未到期貸款停息掛賬或貸款展期一年。對市場前景好、恢復發(fā)展有望但確因疫情面臨暫時困難的龍頭企業(yè)等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)組織，督促金融機構(gòu)在開始全面恢復正常生產(chǎn)生活秩序后一個季度內(nèi)，一律不得抽貸、斷貸、壓貸，以免導致其資金鏈斷裂或產(chǎn)能破壞。結(jié)合實施普惠金融定向降準等措施，鼓勵金融機構(gòu)加大對龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)小微企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社的信貸支持。
（五）加強對龍頭企業(yè)發(fā)展先進經(jīng)驗的研究、集成和推廣工作
客觀地說，龍頭企業(yè)發(fā)展中仍然存在一些問題，比如在健全利益聯(lián)結(jié)機制和加強食品安全、環(huán)境治理、動植物疫病防控方面仍有不同程度的提升空間。解決這些問題要有緊迫性，但是這些問題多屬發(fā)展中的問題，需要在發(fā)展過程中循序漸進地解決。這些問題不是龍頭企業(yè)發(fā)展中的主流，更不是否定龍頭企業(yè)的理由。況且，相對于家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社甚至農(nóng)村加工、服務企業(yè)，許多龍頭企業(yè)因為規(guī)模大、實力強，在互聯(lián)網(wǎng)時代容易產(chǎn)生“明星效應”，導致發(fā)展中的問題和風險被指數(shù)級放大。要鼓勵新聞媒體加強對龍頭企業(yè)發(fā)展的正面引導，注意總結(jié)推廣龍頭企業(yè)發(fā)展及其同家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、涉農(nóng)加工和服務企業(yè)等分工協(xié)作、優(yōu)勢互補，輻射帶動小農(nóng)戶的好經(jīng)驗好做法。
（作者系國家發(fā)展和改革委員會產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所副所長、研究員，中國國外農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究會副會長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學術(shù)界》2020年第5期）
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