如何處理工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，在一定程度上決定著中國(guó)式現(xiàn)代化的成敗。黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求，明確將城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為處理工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系的目標(biāo)。這與許多國(guó)家在現(xiàn)代化過(guò)程中將工業(yè)化、城市化作為發(fā)展目標(biāo)有顯著的差別，是中國(guó)式現(xiàn)代化的關(guān)鍵內(nèi)容。
當(dāng)前，我國(guó)在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化過(guò)程中正面臨如何統(tǒng)籌工農(nóng)和城鄉(xiāng)關(guān)系的問(wèn)題。經(jīng)歷了三十多年的快速發(fā)展，2023年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了66.16%，進(jìn)入了城鎮(zhèn)化的后半程。但是，常住人口城鎮(zhèn)化率比戶籍人口城鎮(zhèn)化率高出近20個(gè)百分點(diǎn)，粗略估算，仍然有近3億人口沒(méi)有在常住地落戶，而是處于流動(dòng)的狀態(tài)之中，我們稱之為流動(dòng)務(wù)工群體或農(nóng)民工。這個(gè)規(guī)模巨大的流動(dòng)群體并非暫時(shí)的現(xiàn)象，而是自20世紀(jì)90年代中期就形成規(guī)模并經(jīng)歷了不斷的增長(zhǎng)。他們離開(kāi)中西部地區(qū)的農(nóng)村，到東部地區(qū)的城市務(wù)工，構(gòu)成了中國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的主體，是“世界工廠”的主力。他們的子女和老人一般都留在中西部地區(qū)的農(nóng)村或城鎮(zhèn)，大部分務(wù)工人員都保留有農(nóng)村的承包地和住房。外出務(wù)工而不落戶，是這個(gè)群體規(guī)模不斷增長(zhǎng)的主要原因，形成了中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中最為獨(dú)特的人口現(xiàn)象，也帶來(lái)了巨大的區(qū)域差異。一方面，東部地區(qū)的城市“人滿為患”，在一些工業(yè)發(fā)達(dá)的城市地區(qū)，外來(lái)人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于本地戶籍人口。這些外來(lái)人口由于無(wú)戶籍、無(wú)住房、流動(dòng)性強(qiáng)，給當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)和社會(huì)治理帶來(lái)了較大的困難。另一方面，中西部的許多縣域卻面對(duì)人口大量外流所造成的“空心化”趨勢(shì)。由于常住人口顯著少于戶籍人口且以老人和未成年人為主，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級(jí)缺乏勞動(dòng)力和人才，商業(yè)、服務(wù)業(yè)缺乏人氣，城鎮(zhèn)發(fā)展也面臨日益嚴(yán)重的困境。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，這種流動(dòng)的趨勢(shì)和模式都很穩(wěn)定，并無(wú)明確的改變跡象。這對(duì)于改變我國(guó)“東重西輕”的發(fā)展格局和縮小區(qū)域差異都帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。
從發(fā)展的歷程來(lái)看，片面依靠大城市發(fā)展、提高東部地區(qū)城市容納能力和推動(dòng)流動(dòng)人口落地落戶的做法并不足以解決當(dāng)前的問(wèn)題。這背后根本性的困難在于，流動(dòng)務(wù)工群體如果在東部地區(qū)落地落戶，就需要將中西部地區(qū)的子女甚至老人都遷移過(guò)來(lái)，不但超出了這個(gè)群體的遷移能力，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了東部地區(qū)城市的容納和承載能力。根據(jù)相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)估計(jì)，跨省的農(nóng)民工群體總規(guī)模至少在6000萬(wàn)左右，如果加上老人子女，則總規(guī)模將近2億。如果他們都在東部務(wù)工地區(qū)落地落戶，則難以避免出現(xiàn)低收入人群聚集區(qū)甚至貧民窟，而且也不利于實(shí)現(xiàn)西部大開(kāi)發(fā)和中部崛起的全國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)。《決定》強(qiáng)調(diào)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的“必然要求”。正是針對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的這個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題而言，該要求統(tǒng)籌了新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，兼顧了工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系和區(qū)域關(guān)系，是高瞻遠(yuǎn)矚的發(fā)展戰(zhàn)略。
當(dāng)前，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工有3億左右，其中住在農(nóng)村的約1.2億，住在城鎮(zhèn)和外地的約1.8億。這個(gè)規(guī)模龐大的群體及其家人（子女和老人）的安頓是中國(guó)發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。安頓這個(gè)群體，并非簡(jiǎn)單地使這個(gè)群體盡快地落戶定居，而是使這個(gè)群體能夠在工農(nóng)、城鄉(xiāng)和區(qū)域之間自主選擇、自由轉(zhuǎn)換、進(jìn)退有據(jù)、流動(dòng)有序。過(guò)去的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，流動(dòng)務(wù)工群體是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的活力和彈性的重要來(lái)源，也是中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的重要保障。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心要義，就是要打通城鄉(xiāng)之間阻礙要素流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。
城鄉(xiāng)之間的要素，主要包括“人、地、錢(qián)”三類。這些要素流動(dòng)不暢，或者單向流動(dòng)、片面聚集，就會(huì)形成新的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。而要實(shí)現(xiàn)其順暢流動(dòng)，關(guān)鍵在于要對(duì)這三類要素的關(guān)系有正確的認(rèn)識(shí)。有些對(duì)城鄉(xiāng)融合的認(rèn)識(shí)和做法，將注意力集中在土地和資金上，認(rèn)為只要將土地和資金分配制度在城鄉(xiāng)間進(jìn)行統(tǒng)一并軌，就能實(shí)現(xiàn)要素的順暢流動(dòng)，就能實(shí)現(xiàn)“融合”。這種認(rèn)識(shí)片面地強(qiáng)調(diào)“地”和“錢(qián)”的流動(dòng)和分配，而忽略了“人”，企圖通過(guò)安排“地”和“錢(qián)”來(lái)安排“人”。基于這種認(rèn)識(shí)的“城鄉(xiāng)融合”，忽視了農(nóng)民工作為連接工農(nóng)、城鄉(xiāng)和區(qū)域的主體意愿，建設(shè)的城市既非人民的城市，振興的鄉(xiāng)村也非農(nóng)民的鄉(xiāng)村，最終也不會(huì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的共同繁榮發(fā)展。
以人為本、以農(nóng)民工為中心的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要處理好“人、地、錢(qián)”的關(guān)系，將“人”放在首位，就是將農(nóng)民工的意愿和權(quán)利放在首位。《決定》首先明確的就是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的“兩束”權(quán)利。在城市享有與遷入地戶籍人口同等的權(quán)利，包括“社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等”；在農(nóng)村，即使進(jìn)城落戶的農(nóng)民仍然享有“土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”，“探索建立自愿有償退出的辦法”。這“兩束”權(quán)利，一束在城，一束在鄉(xiāng)，農(nóng)民無(wú)論進(jìn)城落戶與否，都可以同時(shí)享有。《決定》對(duì)此“兩束”權(quán)利的明確，具有重要的歷史、現(xiàn)實(shí)和政策意義，是完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的關(guān)鍵。流動(dòng)的農(nóng)民，不但兼具工農(nóng)、城鄉(xiāng)等雙重身份特征，而且更為重要的是，他們是作為家庭成員在流動(dòng)，而不是作為單純、獨(dú)立的個(gè)體在流動(dòng)。農(nóng)民外出務(wù)工的動(dòng)力是掙錢(qián)，但首先是為家里人掙錢(qián)。現(xiàn)在的農(nóng)民工一般有兩個(gè)或三個(gè)“家”，在務(wù)工地有個(gè)臨時(shí)的“家”，在老家縣城有個(gè)新建的“家”，在老家農(nóng)村有個(gè)古老的“家”。以中生代農(nóng)民工為例，這些農(nóng)民工在東部務(wù)工地有個(gè)臨時(shí)住所，或是工廠宿舍，或是廉價(jià)出租房；他們?cè)谵r(nóng)村還有個(gè)家，其年長(zhǎng)的父母隔代看護(hù)、撫育和陪讀自己的未成年子女；我們可以稱之為“兩頭家”。大部分的農(nóng)民工雖然身在外地，但心在老家，老家才是他們的重心所在。他們一般不把孩子或父母接到務(wù)工城市，一是因?yàn)殡y以負(fù)擔(dān)生活費(fèi)用，二是子女上學(xué)也成問(wèn)題，因?yàn)樽约旱纳矸荻y以為子女爭(zhēng)取到平等待遇。“兩頭家”的務(wù)工群體，是中國(guó)社會(huì)最大的中低收入和弱勢(shì)群體，也是中國(guó)社會(huì)實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要群體。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要思路，就是要明確這個(gè)群體的“兩束”權(quán)利，保證城里的“家”享有城市待遇，農(nóng)村的“家”享有農(nóng)村待遇，農(nóng)村是農(nóng)民的農(nóng)村，城市也應(yīng)該是無(wú)條件接納農(nóng)民的城市。只有同時(shí)享有這兩種權(quán)利和待遇，這個(gè)群體才會(huì)心有所安，才會(huì)放心打拼，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的活力和穩(wěn)定均有賴于此。
農(nóng)民的意愿和權(quán)利得到保障是城鄉(xiāng)融合的前提，但僅有此前提是不夠的。城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展，關(guān)鍵是要打好“宜業(yè)”“宜居”這兩張牌。以人為本的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，意味著宜業(yè)宜居的主體是農(nóng)民，宜業(yè)首先是農(nóng)民的宜業(yè)，宜居首先是農(nóng)民的宜居，或者說(shuō)是以農(nóng)民為主體、覆蓋全體人民的宜業(yè)宜居，這是城鄉(xiāng)融合與一般意義上的城鎮(zhèn)化的根本區(qū)別。
以農(nóng)民為主體，就要區(qū)分城鄉(xiāng)融合在區(qū)域間的差異。中西部地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)要集聚人氣。集聚人氣的關(guān)鍵，不在于用制度或政策手段阻止勞動(dòng)力外流，也不在于吸引其他地區(qū)的人口流入，而在于讓準(zhǔn)備外出的勞動(dòng)力晚些出去，讓有回鄉(xiāng)打算的勞動(dòng)力早些回來(lái)。這一早一晚，其中大有文章可做。縣城的高端產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)是留住年輕人的關(guān)鍵，而縣域的涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)、富民產(chǎn)業(yè)是吸引老年人返鄉(xiāng)的關(guān)鍵。返鄉(xiāng)人員的主體是五十歲以上的農(nóng)民工，他們?cè)谕獾貏趧?dòng)力市場(chǎng)上找工作會(huì)遇到很大的困難，而他們的孫輩往往剛剛出生，需要有人看護(hù)、撫育和陪讀。在這個(gè)年齡段，他們的父母已經(jīng)七八十歲，在世的話也需要有人照料。他們返鄉(xiāng)后仍然要從事勞動(dòng)，無(wú)論是在縣城還是農(nóng)村，構(gòu)成了中西部地區(qū)縣域勞動(dòng)力的主體。以人為本的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是要通過(guò)壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，使農(nóng)民能夠在縣城、鄉(xiāng)村和村莊的三級(jí)體系內(nèi)亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)地自由流動(dòng)和自主轉(zhuǎn)換，打通農(nóng)民的返鄉(xiāng)“通道”，為返鄉(xiāng)農(nóng)民打造一個(gè)穩(wěn)定的“家”。相比之下，東部地區(qū)的縣域是產(chǎn)業(yè)基地和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地帶，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是要為產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城鎮(zhèn)發(fā)展提供良性的體制機(jī)制，關(guān)鍵在于吸引少部分有能力、有意愿的農(nóng)民工落地落戶。落戶意愿和落戶能力較強(qiáng)的人群是外來(lái)人口中的佼佼者，他們的不斷落地，能夠?yàn)楫a(chǎn)業(yè)升級(jí)和城鎮(zhèn)發(fā)展提供源源不絕的動(dòng)力。《決定》明確了以此為目的的體制機(jī)制。一是城鄉(xiāng)“兩束”權(quán)利的同時(shí)享有是落地的前提保障；二是根據(jù)東部地區(qū)的實(shí)際，“深化賦予特大鎮(zhèn)同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)改革”，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，這對(duì)于江蘇、浙江、廣東等城鎮(zhèn)發(fā)達(dá)的區(qū)域有重要的意義；三是“建立新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機(jī)制”，給予地方政府動(dòng)力，使得新落戶人口能夠融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。這些體制機(jī)制的完善都是圍繞以人為本的城鄉(xiāng)融合發(fā)展展開(kāi)的。
打造宜業(yè)宜居的城鄉(xiāng)融合地帶，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)升級(jí)、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展的良性互動(dòng)機(jī)制，全國(guó)東中西部的縣域都有共同的使命。一個(gè)使命是要持續(xù)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的一體化和公共服務(wù)的均等化，將縣域建設(shè)成為一個(gè)產(chǎn)業(yè)繁榮、通勤便利、服務(wù)完備、生態(tài)宜居的生產(chǎn)生活圈；另一個(gè)更為重要的使命是要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，將村莊建設(shè)成為農(nóng)民的宜居“家園”和城市人休閑康養(yǎng)的“樂(lè)園”。在這個(gè)意義上，鄉(xiāng)村振興可以說(shuō)是城鄉(xiāng)融合的基礎(chǔ)工程。
本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論與實(shí)踐研究”（22&ZD189）階段性成果
作者系北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系系主任、教授；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2024年8月22日
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