眾所周知，中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來自土地財(cái)政。總體來講，當(dāng)前中國地方政府的財(cái)政能力十分有限，城市政府依靠稅收的財(cái)政收入大多只能保運(yùn)轉(zhuǎn)，而很少會(huì)有多余財(cái)政收入用于耗資巨大的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。幾乎沒有例外，全國大中城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大都來自土地財(cái)政，即所謂賣地收入。而當(dāng)前土地財(cái)政又廣受詬病。下面我們來討論土地財(cái)政。
土地財(cái)政可以從本義和引申兩個(gè)層面來指稱。土地財(cái)政的本義是指地方政府所獲得的土地出讓收入，引申的含義則還包括地方政府現(xiàn)金融資平臺(tái)，依靠土地抵押進(jìn)行的各類融資活動(dòng)，即“土地金融”。
2001-2010年，地方政府土地出讓金收入從1296億元增加到2.9萬億元，占地方財(cái)政收入的比例也從16.6%上升到76.6%。年度之間雖然存在明顯波動(dòng)，但多數(shù)年份所占比例在40%-50%。2008年上半年至2012年底，地方政府融資平臺(tái)貸款余額從1.7萬億元增加到9.2萬億元，占我國銀行貸款余額的比例也從約7.6%升至13.8%。
按國家對(duì)土地出讓金使用的規(guī)定，土地出讓金主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如此巨大的土地出讓金收入和以土地作抵押獲得的融資投入到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，城市基礎(chǔ)設(shè)施在短期內(nèi)發(fā)生巨大改善，城市因此建設(shè)得象歐洲，這就不奇怪了。
問題是土地財(cái)政是否合理，能否持續(xù)？
《土地管理法》第43條規(guī)定：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地。依法申請(qǐng)使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。
第47條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原有用途給予補(bǔ)償。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。
《土地管理法》的以上兩條規(guī)定可以稱為中國土地制度的憲法秩序。所謂憲法秩序，就是說，新中國經(jīng)過新民主主義革命和社會(huì)主義革命，已經(jīng)消滅了土地私有制，也已經(jīng)消滅了土地食利者階層。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展、城市擴(kuò)張所帶來的農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益應(yīng)該“漲價(jià)歸公”，而不能由正好具有耕地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶占有所有土地非農(nóng)使用的增值收益。中國土地制度安排上的這種憲法秩序消滅了不勞而獲，保證了經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的全民共享，具有極其重要的意義，也是中國社會(huì)主義革命所取得的偉大成果。
中國土地制度的以上憲法秩序，可以通俗地表述為政府“低價(jià)征地、高價(jià)賣地”，按土地農(nóng)業(yè)用途的價(jià)值征地，而按土地非農(nóng)使用的價(jià)值賣地，賣地收入減去征地成本，就構(gòu)成了地方政府的土地財(cái)政收。因?yàn)橘u地是通過招拍掛形式進(jìn)行的，招拍掛的土地價(jià)格又稱為土地出讓金，因此，土地財(cái)政收入就等于土地出讓金收入減去征地成本。
不過，以上“低價(jià)征地、高價(jià)賣地”的說法要小心，因?yàn)檎嬲信膾煊糜谏藤Q(mào)和住宅建設(shè)的只是一部分土地。征收的農(nóng)民土地主要用于三個(gè)方面，一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，二是工業(yè)用地，三是商服用地。
以2012年為例，2012年實(shí)際供給的建設(shè)用地總量達(dá)到1000萬畝，其中40%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，真正用在城市建設(shè)的大約占65%，大概有650萬畝，真正的商貿(mào)和住宅用地，也就是可以賣錢的部分大概占35%。也就是說，全年供給的1000萬畝建設(shè)用地中，可以賣地用于商服的只有大約230萬畝，不到全部供地的四分之一。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市擴(kuò)張必然要占用土地。城市化不僅是人口的城市化，而且也是土地的城市化。將之前農(nóng)業(yè)用途的土地用于城市建設(shè)，土地會(huì)形成增值收益。土地增值收益與兩個(gè)因素有關(guān)，一是土地用途管制，二是特定區(qū)位土地的價(jià)值。特定區(qū)位與規(guī)劃有關(guān)，前提則是城市擴(kuò)張需要增加建設(shè)用地。農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地所產(chǎn)生的增值收益與承包經(jīng)營農(nóng)地農(nóng)戶的努力沒有關(guān)系，而中國是消滅了土地私有制的國家，因此，按土地農(nóng)業(yè)價(jià)值給農(nóng)民征地補(bǔ)償是合法的，也是合理的。將土地非農(nóng)使用增值收益用于全民共享的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更是實(shí)現(xiàn)了孫中山先生所主張的“地利共享”、“漲價(jià)歸公”的理想。
農(nóng)地非農(nóng)使用會(huì)形成增值收益，這并非土地本身具有什么特殊魔力，而是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展、城市擴(kuò)張以及國家對(duì)土地用途管制所帶來的土地非農(nóng)使用的增值收益。陳錫文說：“美國西雅圖最好的土地，如果按照農(nóng)地來算，只有5000美元/英畝，但是如果農(nóng)地規(guī)劃為建設(shè)用地，就可以達(dá)到20萬美元/畝，二者相差39倍”。
當(dāng)前學(xué)界和政策部門都有一種強(qiáng)烈的主張給農(nóng)民更大土地權(quán)利的論證，比如所謂建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同權(quán)同等同地”，“還權(quán)賦權(quán)”，等等，所有這些說法背后，都是要改變當(dāng)前中國土地制度的憲法秩序，要讓農(nóng)民作為主體參與到建設(shè)用地供給從而打破目前國家壟斷建設(shè)用地一組市場(chǎng)放開土地二級(jí)市場(chǎng)的利益分配格局，簡單地說，要讓農(nóng)民自由自主地出讓土地為建設(shè)用地，從而讓農(nóng)民獲取農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益。
這種說法的一個(gè)最欺騙性的方面在于向農(nóng)民讓利，讓農(nóng)民獲得本來屬于他們的土地利益。實(shí)際情況則是，按中國土地制度的憲法秩序，城郊農(nóng)民只有農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)，他們并無獲得農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的合法性。
假定允許城郊農(nóng)民作為交易主體出讓承包土地，城郊農(nóng)民事實(shí)上也就成為了土地食利階層，他們可以獲得極大數(shù)量的土地利益，但是，這部分可以出讓土地的農(nóng)民僅僅只可能是城郊的很少一部分人，而不可能所有農(nóng)民都有出讓土地從而獲取土地非農(nóng)使用增值收益的機(jī)會(huì)。因此，這種說法其實(shí)不是站在農(nóng)民市場(chǎng)上而是站在食利者立場(chǎng)上。問題是，新中國已經(jīng)消滅了食利者，我們還有必要再重建食利階層？！
還有一種意見是，對(duì)城郊農(nóng)民自主出讓土地所獲增值收益征稅。但這也有問題，因?yàn)槿绻r(nóng)民作為土地所有者主體，可以自由出讓土地，則農(nóng)民必要求以商住用地的市場(chǎng)價(jià)格來出讓土地。即使政府要建城市基礎(chǔ)設(shè)施，可以強(qiáng)征農(nóng)民土地，也必須要按市場(chǎng)價(jià)格給農(nóng)民補(bǔ)償。按前面陳錫文講，全國建設(shè)用地只有大約1/4用于商住，40%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，則國家對(duì)農(nóng)民土地所獲收益征收50%的高稅，政府所征收土地稅也不夠用于征收城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的支出，更不用說征收廉價(jià)的工業(yè)用地，及建設(shè)良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施了。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果之一是城市化，城市化既是人口的城市化又是土地的城市化。土地城市化即城郊農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地。農(nóng)地非農(nóng)使用會(huì)產(chǎn)生巨大的增值收益，在土地私有制國家，這部分增值收益主要?dú)w城郊土地所有者占用，從而在城郊形成一個(gè)龐大的寄生而腐朽的土地食利者階層。
中國土地制度安排已經(jīng)消滅了土地食利階層，農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益主要以土地財(cái)政的形式掌握到地方政府手中，主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而做到了“漲價(jià)歸公”、“地利共享”，這是中國雖然是發(fā)展中國家，卻具有與發(fā)達(dá)國家媲美城市基礎(chǔ)設(shè)施的原因。
中國土地食利階層已被消滅，當(dāng)然就沒有必要再生產(chǎn)一個(gè)出來。
作者簡介：賀雪峰，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任、教授,長期致力于村治研究,其學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)被學(xué)界稱為“華中鄉(xiāng)土派”,著有《新鄉(xiāng)土中國》等。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《城市化的中國道路》，東方出版社，2014年7月
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