近幾年，城鄉公共服務均等化是我國農村社會建設的一項主題，在推進公共服務建設中，許多地方面臨著政府能力薄弱、農民參與不足、缺乏維護管理等問題,在此背景下，一些地方通過基層治理方式與機制的創新來推動社會建設。在廣東省云浮市，行政村規模非常大，而政府的能力有限，不能保證公共設施在每個村莊落地，這就需要村民有很強的自我組織、社會參與的能力。然而，實際上村民不僅缺乏參與能力，而且還由于公共意識的缺失，一些公共設施沒有得到很好的利用與管理，損失嚴重。云浮市為了動員村民參與到公共建設和管理中，就以自然村為單位，成立村民理事會，村民理事會的成員包括村中的宗族長老、鄉賢能人以及其他有社會名望的人，通過這些人首先將自家人發動起來，然后再動員其他村民，從而達成有效的集體行動，推動公共事業的發展。通過此做法，云浮市取得一定的成效，并且還以傳統力量激發了村民自治的內在活力。
筆者本人在湖北省恩施州做田野調查時也發現了類似做法。2015年7月，筆者作為華中師范大學中國農村研究院“基層法治與社會治理創新”課題組的成員前往恩施州調研20天，期間，筆者深度調查了恩施州利川市L村。L村位于利川市郊，屬于城市建設的規劃區，將近80%的耕地被征用，絕大多數青壯年外出務工或經營小生意。城鎮化建設及其帶來的社會流動，使得L村的社會關系和公共建設出現了問題。村民之間、鄰里之間由于征地而頻頻發生糾紛，據村支書介紹，他一年就要處理近30起的糾紛，大部分發生在鄰里之間。另外，村里計劃用征地補償來建設道路、公共設施，但是由于村民缺乏一致意見而無法落實。為此，L村利用當地的尊老傳統，將老人協會納入治理體系中，將涉及人情的糾紛交由老人協會處理，并通過老人協會來發動建設。這樣，作為休閑娛樂的老年人組織成了社會治理組織。事實證明，該做法很有效果，L村的矛盾糾紛不僅得到解決，而且公共建設也順利推行。社會組織作為正式的村民自治組織的補充，促進了L村的和諧穩定。
這些地區對村民自治的探索都是在社會建設的背景下進行的，目的是要解決公共性難題，實現公共服務的落地和社會和諧，其具體做法都是將傳統因素引入到了村民自治體系中，探索了新的自治單元和自治形式。這些地方創新讓我們不得不思考這樣一個問題，為什么以“四個民主”為基本原則的村民自治沒能有效推行社會建設，而以傳統因素為依據的村民自治達到了這個目標呢？筆者看來，這主要是因為過去我們在對待村民自治時脫離了“自治”的本質，將規范性、絕對化的民主作為了自治的內涵，并且混淆了程序與實質、組織原則與自治目的。在程序上，村民自治是一套自我管理、自我服務的機制，這就需要地方根據自身傳統與特征來確立符合實際情況的村民自治機制，當然，特殊性的機制要符合普遍性的民主。在目的上，村民自治絕不能只是一套規范的程序，必須要實現公共利益，即村民的福祉，包括公共服務、社會秩序、社會保障、權利等。可以看出，以上地區的實踐在一定程度上達到了程序與實質的統一。這種統一，正是自治的內涵。因此，對于政策制定者以及研究者來說，必須要用自治的眼光來看待村民自治。那么具體該如何做呢？
首先，要協調自治與民主之間的關系。村民自治的屬性是自治，而非民主。在《布萊克維爾政治思想百科全書》中，自治的含義是“實行自我管理的國家，或者國家內部享有很大程度的獨立和主動性的機構”，而民主主要是指“民治政府”、“法治政府”。自治與民主之間有著本質的區別，自治體現的是獨立性，自治組織擁有獨立于國家權力之外的組織體系和治理機制，而民主反映的是公民與國家權力（政府）之間的系統性互動、制度化聯系。在以往的研究中，學界常常以民主的眼光來審視村民自治的規范性與合法性，使村民自治承擔著宏大的民主責任。但是，地方的實踐以及自治的內涵告訴我們，作為一套自我管理機制，村民自治應該探索適合地方文化和社會情況的、能夠有效合理運行的一項組織原則和程序，它不必按照標準化模式來運行。云浮市的村民理事會、利川市的老人協會以及湖北秭歸的“一長八員”制，都是地方探索的具有地方特色的自我管理機制，有效地促進了村民的社會參與以及公共事業建設。但是，村民自治不能排斥民主，在組織原則上，村民自治程序應以個人權利為基礎，尊重民意、體現民主原則。
其次，村民自治程序要以社會參與為基礎。不管是廣東云浮，還是利川市L村，它們在公共建設時，都面臨著公共性不足的問題，即民眾參與不足、缺乏公共精神，最終它們都通過包含著傳統因素的組織形式推動了公共建設。而傳統因素之所以能夠發揮重要的作用，是因為它是人們所認同的秩序與權威，能夠動員民眾的參與。地方經驗表明，發動社會參與，是實現村莊公共利益的前提，而這正是自治的目的。因此，要真正的實現村民自治，就應該將社會參與包含在自治程序中。但要注意的是，這種程序應建立在地方文化傳統的基礎上，而不是依賴國家權力建立同質化的規范。如，廣東云浮利用宗族傳統、利川市L村利用尊老傳統來動員社會參與，它們都建立在傳統規范之上。否則，自治程序將難以反映自治屬性，而且有可能重蹈行政化、形式化的覆轍。
最后，村民自治要能體現公共性。一方面，作為自我服務的機制，村民自治要能夠有效實現公共福祉。當今，我國正大力推進農村公共服務、基礎設施建設，而公共服務、公共建設最終要依托于村莊內在的治理機制，因此村民自治的新形式須與這一實際相適應，能夠推動公共事業建設，最終實現村民的福祉。另一方面，村民自治要能夠培育村民的公共意識。村民自治作為常態化的管理機制，不僅要體現在選舉、開會、監督等大事件上，還要反映在村民的日常生活中，鼓勵村民參與到社會治理中，通過公共活動、公共空間以及社會組織來塑造村民的公共精神。
作者簡介：彭飛，華中師范大學中國農村研究院，政治學理論專業，碩士研究生。
(掃一掃，更多精彩內容！)
