摘要：在村莊權力運作中，非體制精英難以制衡富人村干部的權力，普通村民難以參與村莊政治中，形成了村莊政治排斥和“寡頭”政治，富人村干部行為越來越不能受到約束，導致了村莊政治的非民主化。因此，私人治理在維持表面的秩序的同時蘊藏著深刻的治理危機和政治危機。近年來富人治村已經成為鄉村治理中的典型模式，本文主要考察富人治村的運作邏輯及其性質。研究發現，當前國家資源下鄉增加了富人當選村干部的積極性，而富人的諸多優勢使得富人治村成為一種普遍村治實踐。通過對富人治村的動機及權力運作的考察發現，富人治村的主要動機是追求個人經濟利益，富人治村的權力運作模式形成了“權力的利益網絡”。富人治村的治理資源、治理主體以及治理機制具有私人性，實質上是與公共治理相違背的“私人治理”。
一、問題的提出
隨著農村經濟社會分化，以及中央“雙帶”方針的推行，大量富人當選村干部，“富人治村”成為一種重要的村莊治理模式，學界主要從功能角度對富人治村進行了豐富研究。一是富人治村的效能，這類研究主要從農村經濟與社會發展績效的角度論述富人治村的功能。富人在村莊經濟發展與村級事務決策中發揮了主要作用;[1]他們參政在市場中介、鄉村治理結構、村莊合作文化的轉型等方面具有特殊意義;[2]在鄉村經濟和一般物質性的公共品供給或提升方面取得的績效比較明顯，[3]并且富人群體是先進生產力的代表，他們治理村莊可以減輕村民負擔，實現村民增收，還可以帶動農村經濟的飛速發展。[4]二是富人治村的民主功能，即把農村社會分層與先富富人的參政作為嵌入村民自治的重要變量，探討富人治村與基層民主的關系。多數學者認為，富人治村將會增進基層民主的發展。在富人治理下的社區有可能比其他社區更快地實現向法治型治理模式的轉換;[5]富人爭當村官，對村級權力結構合法性程度的提高和農村基層民主政治建設的發展具有積極效應;[6]富人治村是一種“能賢治村”，村莊治理表現為選舉階段的群眾民主參與和后選舉階段的精英主導治理的結合，構建了一種精英主導和群眾自治形式，是村民自治的拓展形態。[7]
既有研究從功能角度展示了富人治村表面的治理績效，缺乏對富人治村治理模式內在運作邏輯的考察，無法辨明其利弊背后的本質性邏輯。從局部和短期來看，富人治村能夠有效的治理邊緣人，維持村莊的基本秩序，也能夠使用富人村干部的私人資源給村民提供公共品和公共服務，為村莊申請大量的項目資源，甚至還能夠促進村莊發展和建設。但是從整體來看，富人治村只不過是搶先占用了其它村莊的資源，并且其為村莊提供公共品以隱形的公共利益被犧牲為代價。[8]從長期來看，富人治村是“私人治理”邏輯，[9]即富人村干部使用私人資源進行村莊治理，不是為了提供公共利益，而是為了獲取個人利益，這將導致村莊治理公共性的萎縮。換言之，從長期和整體來看，富人治村的性質決定了其并沒有促進村莊民主和公共治理效果，這需要我們繼續考察富人治村的深層次邏輯。
“富人治村”是對村莊治理主體特質的描述，這一概念本身并沒有刻畫出鄉村治理的性質與運作邏輯。只有深入考察富人治村的性質和運作邏輯，才能對富人治村的績效有更加準確的判斷。調查發現，富人治村呈現出與公共治理相違背的去公共性特性，筆者將富人治村的性質定義為“私人治理”。本文試圖通過闡釋稅費改革之后基層治理轉型、資源下鄉以及鄉村社會變遷背景下，富人如何走向村莊政治舞臺，以及考察富人治村的目標及權力運作方式，從中揭示富人治村的“私人治理”性質。
二、資源下鄉與富人治村的興起
20世紀80年代初期以來，隨著民營經濟在沿海發達地區的勃興，經濟富人當選村干部成為當地農村地區一種普遍現象。盧福營認為在農村社會分化的背景下，個體私營企業主政村莊治理可能是一種區域性選擇，它適應于個私經濟發達地區，對于其他農村地區并非具有普適性意義。但是2006年農業稅費取消之后，國家向農村輸入大量財政資源，基層治理從汲取型轉變為輸入型，在中西部農村地區，富人當選村干部也越來越成為一種普遍趨勢。根據筆者所在研究單位在全國其他省市的農村調查情況來看，富人治村成為全國趨勢。[10]這就表明，富人治村不僅流行于沿海發達地區，而且在中西部農村地區也普遍存在。它的普遍興起是多種因素交織的結果，根據調查發現，主要有以下幾個方面的因素。
一是后稅費時期基層治理轉型減輕了村干部的治理任務。稅費時期基層治理的主要任務是執行計劃生育政策和收取農業稅費等一些硬性工作目標，當時流行的“催糧派款、刮宮引產”要求村干部具備強有力的治理能力。在這種形勢下，村干部個人擁有雄厚的資金并不一定能解決問題，并且村干部深陷繁重的汲取農村資源的任務中，難以從村莊治理中獲得好處，往往還需要墊付無法收取上來的稅費，當選村干部對經濟富人沒有吸引力。稅費取消以后，國家不再從農村中汲取資源，村干部從收取農業稅費的繁重工作中解脫出來，并且隨著農民生育觀念的改變，計劃生育工作的壓力也大大減輕了。當村干部相較而言比較輕松，村干部有充足的時間從事第二職業。
二是國家資源下鄉增加了村級權力支配資源的空間，增加了富人參與選舉和治村的積極性。隨著國家財政實力的不斷增強，在新農村建設、城鄉公共服務均等化等目標下，中央和各級政府向農村輸入了大量的財政資源提高農村現代化水平。國家每年輸入到農村的財政資金達萬億以上，在基層公共工程建設和大量非正規經濟領域，國家資源的大量輸入意味著掌握村級權力的村干部能夠獲得諸多正當利益或者灰色利益。[11]富人有了當村干部的積極性，他們積極的參與到當前的村莊選舉中。
三是富人當選村干部的優勢。富人當選村干部的優勢是多個層面的：其一，隨著農村經濟與市場經濟的不斷發展，農村出現了階層分化，財富已經成為村莊社會中衡量個人價值的基本尺度。以經濟實力為表征的個人能力構成了參與村莊政治的最基本條件，這就意味著富人的經濟地位能夠轉換為社會地位和政治地位，普通村民缺乏當選村干部的經濟實力;其二，政府提倡“帶頭致富，帶領致富”的“雙帶”方針成為全國性的農村基層組織工作的主導方針，富人紛紛入黨獲得政治地位，這為“富人治村”提供了有利的合法性來源;[12]其三，資源下鄉使得農民對村干部的評價標準和期待也發生了變化，村民期望村干部能為村莊爭取到更多的項目資金，至于個人作風、品質上的瑕疵就變得無關緊要，而恰好富人因為有較廣人脈關系、有跑項目的豐富經驗和經濟實力，具有當選村干部的優勢。
正是稅費改革帶來的基層治理轉型減輕了村干部的治理任務，隨之而來的資源下鄉增加了富人治村的積極性，富人在符合村民期望和國家政策要求以及在村莊中的社會地位等方面具有優勢，使其當選村干部成為可能。實際上富人當選村干部的優勢一直存在，但是在農業稅費時期，他們并沒有當選村干部的積極性，資源下鄉所帶來的獲利空間激發了富人當村干部的積極性，才使得富人當選村干部從可能變為現實。如果說發達地區農村的富人治村是經濟發展和社會分化的產物，那么后稅費時期普遍的國家資源下鄉使得富人治村從局部現象變成普遍現象。
在中西部農村地區調查發現，2008年左右村干部出現了更新換代的高潮，一大批經濟富人代替稅費時代的老干部成為新式村干部。并且一個普遍的趨勢是，隨著資源下鄉越來越普遍、越來越多，富人治村也將越來越普遍。甚至于那些已經離開村莊且已經與村莊沒有關聯的富人也回到了村莊中成為“不在村干部”。富人治村將演變為當前農村最為普遍的治理模式，探討富人治村的邏輯及性質具有重大理論意義和現實意義。
三、私人治理：富人治村的性質
基層組織是村社成員共同需要的公共機構，提供的是公共服務，解決的是公共需要，處理的是公共事務，客觀上決定了基層治理的權力運作和治理目標的公共性特征，這就保證了基層治理的正當性。通過對富人治村的動機以及權力運作模式的考察發現，富人治村的目標是獲取個人的經濟利益，在“權力的文化網絡”、[13]“權力的組織網絡”[14]瓦解以及村莊公共治理資源喪失的情況下，富人村干部利用個人的經濟資源、關系網絡等私人資源進行村莊治理，建構了“權力的利益網絡”。[15]村莊治理從治理目標到權力運作均遵循“私”的邏輯，實質上是與公共治理相違背的“私人治理”。
(一)富人治村的動機
在中國鄉村治理史上，鄉村精英治村具有重要的地位。“在中國長期的歷史上，村級治理的基本制度體系沒有實質性變化，即主要依靠國家自上而下延伸的保甲制和鄉村內生權勢人物的影響共同治理鄉村。”[16]但是鄉村精英治理村莊的動機已經發生了變化。傳統社會時期鄉村精英的權威來源于公共事務中對地方利益整體關系的主動建構，將個人權威與公共利益一致化，突出顯示了鄉村精英的社會責任和治理能力。[17]這表明，在傳統時期權力的文化網絡的規制下，傳統鄉村精英獲取權威和當選村干部需要提供相應的公共利益為交換條件。與傳統社會的鄉村精英不同，當前社會轉型過程中崛起的鄉村富人之所以被稱為“富人”，主要在于其超凡的經濟才能和廣泛的人際關系網絡。富人當選村干部不是依靠積極參與村莊公共事務獲得村民的認同或者道德聲望，而是依靠自身的資源申請更多的項目資源，或者憑借他們積累來的經濟實力和特殊的個人素質。富人當選村干部與村莊治理能力、社會責任以及是否提供公共利益沒有關系。
當提供公共利益不再成為獲取個人權威和當選村干部的前提條件時，富人當選村干部的動機發生了變化。在一些“權力的文化網絡”仍發揮作用的地區，富人當選村干部的一個重要動機是獲得面子和榮譽，他們期待經濟優勢變為社會聲望，因此有動力為村集體創造公共收益空間，為村民提供公共品和公共服務。但是隨著農民流動的增加、就業的多樣化和社會經濟分化，村民對村莊共同體的依賴和認同感降低，村莊傳統道德秩序因社會變遷而迅速瓦解，村干部難以從村莊治理中獲得面子、榮譽等。在市場經濟條件下，富人出任村干部的優先動機是獲得豐厚的經濟收入。[18]由此我們看到，大部分富人村干部往往是“不在村干部”，在鎮上或縣城擁有住所，其行動的場域主要在鎮上或縣城，與鄉村社會的日常生活、生產聯系較少，村莊僅僅構成他們謀取權力以轉換為經濟收益的場所。
在資源下鄉的背景下，富人村干部從多個層面獲取經濟利益，可以分為直接性的和間接性的獲利機會。直接性的獲利機會指的是大量資源下鄉背景下，富人村干部可以在運作項目過程中以補貼、工作經費、獎勵或直接以老板身份承包項目工程的方式獲得利益，甚至還可以通過運作和經營項目獲得回扣利益。間接的獲利機會指的是項目從下往上的申請過程中，富人可以借助村干部職位這個公共平臺與上級政府建立更多的關系，從而為其企業發展積累人脈關系和獲取信息。在發達地區富人村干部往往是個私企業主，可以與鄉鎮政府及各種上級機構建立聯系。這十分有利于村干部個人、企業獲取更好的生存環境，其中最重要的是獲得貸款、減少監控、少繳稅費和獲得各種土地利用特權等。在中西部農村，村干部憑借與鄉鎮的關系來獲取信息乃至特權(如一些特殊行業的營業許可)，從而獲得經濟好處。[19]也就是說，富人村干部既處于國家與村莊社會的上下銜接之處，又處于權力場域與市場場域的交接點上，他們不僅在分配國家資源時具有特殊的微觀權力，能將規則界線之外的模糊利益運作到規則之內，同時也能夠憑借自己的經濟實力與政治地位參與國家政策性的資源再分配，將權力資本轉化為市場中的核心競爭力，進而博取更多的經濟資本。[20]
當富人治村的動機是私人性的經濟利益時，富人村干部按照是否能夠給自己帶來經濟效益決定是否要提供公共品和公共服務。即使短期內富人村干部利用個人資源申請項目為村莊帶來了公共利益，實際上也不過是其獲取更多個人利益的手段，富人村干部在提供公共利益時，表面的個人利益損失最終較為隱秘地由公共利益來補償。
綜上而言，當前富人治村的主要目的是獲取個人的經濟利益，與傳統鄉村精英出于提高社會地位、威望、榮耀并向大眾負責考慮的動機并不相同。[21]村莊治理因為個人利益和需求發生偏離，并且以個人經濟利益為治村目標勢必會影響各項村莊決策和權力運作方式。以下我們具體探討富人治村的權力運作模式。
(二)權力的利益網絡：富人治村的權力運作模式
不管是從項目運作中獲得利益還是與上級政府建立關系，都需要富人村干部獲得上級政府的認可。這就要求富人村干部必須能夠維持村莊的基本秩序，從而順利地執行自上而下的行政任務，包括項目工程建設。在村莊治理過程中，大部分村民是“無政治階層”，在村莊政治中參與不足，[22]不會出頭反對村干部的行為。隨著村莊資源的增多，在村莊中擁有地位優勢的是非體制精英和村莊的邊緣群體如混混、釘子戶等，[23]為了獲得利益會挑戰富人村干部的權力。從這個層面來講，富人村干部要想保證治理目標的實現，首先要得到村莊非體制精英的支持或者默許，其次，要有擺平邊緣群體、協調村莊利益訴求的能力。在資源下鄉的背景下，如何得到非體制精英的支持和化解邊緣群體的反對，成為富人村干部治理村莊的主要障礙。
富人村干部選擇什么樣的方式或資源來完成治理目標，與宏觀的鄉村治理機制和社會變遷有關。一方面，農民流動和市場化的不斷深入，鄉村社會共同體不斷瓦解和親密社群陌生化，村民交往逐漸擺脫血親情誼和人情面子的束縛，傳統鄉村社會的公共規則和輿論等越來越難以約束個體行為，新的公共規則及核心價值沒有建立起來，權力的文化網絡喪失。另一方面，分田到戶以后人民公社體制瓦解，開始推行村民自治制度，國家公共權力在鄉村社會不斷退出和弱化，人民公社時期的組織體系瓦解。另外，農村稅費取消以后，鄉鎮政府財政資源匱乏的困局加劇，兩工制度及村提留的取消意味著村級組織進行公共治理的人力和物力資源喪失，后續的林權制度、土地制度的改革則使村集體經濟被掏空。鄉村體制改革帶來合村并組、人員分流、取消小組長的浪潮以及村干部審批宅基地、調整土地的權力均被廢棄，村級治理必需的公共資源喪失。盡管國家向農村輸入了大量資源，但是由于采取直接治理機制，一直以來依托村干部的間接治理方式也遭到否定，基層組織并沒有重建村級組織調配公共資源的能力。
地方性公共規范的瓦解、村莊組織體系的瓦解、國家公共權力不斷弱化以及公共治理資源的喪失等都使得之前的公共治理模式難以繼續維系。這就使得當前村莊權力的運作既缺乏傳統時期的文化資源，也缺乏集體化時期的組織資源，還缺乏國家強力支持(法律的或行政的)以及人力、財力等公共治理資源。富人村干部具有豐富的私人性經濟資源和關系網絡，可以使用私人性資源俘獲精英，從而得到非體制精英的支持和解決邊緣群體的反對問題。由此形成了“權力的利益網絡”，即村莊權力的運作依賴于私人利益之間的交換。
在富人治村的背景下，“權力的利益網絡”的運作方式主要包括以下兩個方面。一是富人村干部通過多種途徑拓展自己的私人利益網絡。較為常見的途徑是，富人村干部出于村莊社會穩定及制約邊緣人的考慮，對于不給他面子、不與其站在一隊的非體制精英，不會做出過多排擠或打壓的舉措，而是使用利益來俘獲村莊精英。如在村務中顧及其訴求，在資源分配中照顧其利益，有時甚至讓渡私人利益來感化他們。并且富人村干部在日常生活中主動擴展私人關系，并將公共關系轉變為私人間的人情關系，以此將多數村莊精英納入自己的私人關系網絡。另外，村干部通過制度吸納、組織吸納等方式將非體制精英和反對者吸納到村莊組織中。二是富人村干部利用自己的關系和資源籠絡社會勢力。[③]社會勢力的一個主要特征是私人暴力的使用處于法律的灰色地帶，他們通過“踩線不越線”的方式逃避法律責任，國家機關難以使用法律對其進行制裁。富人村干部籠絡社會勢力，既可以利用社會勢力的威懾力，甚至使用社會勢力的私人暴力壓制反對者，又能夠防止地方勢力依據其暴力優勢成為村莊治理的阻礙力量。
以上分析可以看出，在權力運作的過程中，富人村干部只能給予村莊精英以及社會勢力等諸多的利益才能維持村莊的秩序。在市場經濟不斷深化、農民理性化和村莊共同體瓦解的背景下，村民不再關心村莊公共利益，富人村干部給予私人利益才能獲得村民的認同和支持。本文中的“權力的利益網絡”中的“利益”主要是私人利益而不是公共利益。
(三)小結：富人治村的“私人治理”性質
富人治村的主體是富人，個人而非公共組織成為村莊治理主體。當前村莊治理的具體環境給富人治村提供了獲利的空間、合法性和可能性。具體地，資源下鄉給富人治村提供了獲利空間。富人治村的動機缺乏相應的村莊文化網絡的規范，并且法制建設不健全，富人治村的私利性無法得到有效的約束，這給富人治村提供了獲利的可能性。村莊治理依賴富人的私人資源，在投資-收益的市場原則下，在村民看來富人通過治理村莊獲利也有其合法性。
在村莊權力運作過程中，富人村干部通過權力的利益網絡展開村莊治理。富人村干部利用個人的私人資源俘獲反對者和非體制精英，再輔以暴力威懾。不僅如此，富人村干部還用公共資源和公共職務拉近關系、收買人心，通過“以公化私”將公共資源用來擴展私人利益網絡。從治理資源的使用來看，富人治村使用的資源包括個人的經濟資源、人脈關系以及私人暴力等私人資源，并且將公共資源轉換為私人資源，呈現出來的是治理資源的私人化。進一步地，從富人村干部使用治理資源的方式來看，不管是私人利益俘獲還是私人暴力威懾，富人治村所表現出來的是治理手段的私人化特征。
綜上而言，富人村干部利用私人資源，或者將集體資金、體制性身份等公共資源轉化為私人資源，通過利益俘獲、體制吸納以及威逼利誘等私人化的治理策略來處理鄉村公共事務，[24-25]以達到獲取私人利益的目標。由此，富人治村的治理目標、治理資源、治理手段、治理主體和治理體制都呈現出私人性的特征，富人治村實質上是與公共治理相對的“私人治理”。這就使本應具有公共性的治理組織從內到外，從主體到體制，都變成私人性極強的利益組織。
如果單看治理技術，對私人資源的使用是“正式權力的非正式運用”，實則不然，正是村干部做工作背后所憑借的公共性的物質性、權威性資源以及公共治理目標，才使得“連帶式制衡”發揮效用，即村干部利用各種正式、非正式的資源統籌配置、捆綁連帶，通過利益、情感等方式規制村民，從而完成公共治理目標。[26]當前富人運用自身較強的經濟實力收買村莊中的反對者，運用個人的關系網籠絡村民，用暴力和優勢資源壓服不服氣者，無論哪種手段，都是私人性權力的使用，并且實現的是富人村干部的私人目標。這意味著富人治村的過程中富人的私人資源代替了公共規則和權威，村莊治理中的私人權力取代村莊公共權力，村莊治理體制變成“私”對“私”的禮尚往來，與村莊公共治理背道而馳。
依照傳統鄉紳在參與鄉村事務、在政府和民間社會之間發揮媒介作用，不少學者將當前的富人治村當做現代“新鄉紳”治理模式[27]或者“能賢治村”。[28]仔細考察發現，傳統時期士紳通過維持村莊的公共秩序和提供公共利益獲得聲望和權威，其所使用的資源來源于農民籌資所形成的公共資源或者村社組織的公產，并且依托鄉土社會的宗族組織，依照鄉村地方公共規則等“權力的文化網絡”維持村莊秩序。也就是說，士紳利用地方性公共規則和公共資源達成公共秩序和提供公共利益，傳統精英治村是一種公共治理。[29]當前富人村干部的私人性治理已經與傳統社會的精英治理有本質上的不同。這才是富人治村沒有發揮類似于傳統鄉紳治村的治理效能的根本性原因，而不是治理體制差異性的表現。[30]因此，富人村干部并不是既有經濟能力又有良好人格的鄉村“能賢”人士，其治村目標不是為村民提供公共服務及維護鄉村社會秩序，而是圍繞著富人的個人利益和資源來建構私人性的權力的利益網絡。
四、結語
本文討論了稅費改革后，國家不斷向農村輸入資源背景下，富人村干部獲得大量直接或間接的獲利機會，這促使富人紛紛登上村莊政治舞臺，富人治村成為一種普遍現象。富人當選村干部的主要動機是獲取個人的經濟利益，富人村干部按照自己的意圖積極地利用個人優勢資源和關系網擺平村莊內部矛盾，構建了村莊的“權力利益網絡”，處理公共事務變成治理主體“私”對“私”的擺平化解術。從而使得治理資源、治理主體、治理體制和治理目標都具有私人化的特征，公共治理蛻變為私人治理，村莊治理喪失公共性。
基于對富人治村性質的考察，我們需要反思富人治村這一村治模式的治理績效和民主功能。表面上富人村干部在農村經濟社會發展中充分體現了其決策迅速、社會動員能力強、效率高等獨特優勢，從而引起學術界、輿論好評和國人的想象，為各級政府所倡導和支持。深入考察富人治村的動力與權力運作方式發現，富人治村本質上是與公共治理相對立的“私人治理”。在這種治理機制下公共資源轉化為個人利益，沒有轉化為公共利益，資源下鄉并沒有提高基層公共治理能力。雖然富人治村在短期內取得了一定的治理績效和維持了村莊秩序，但是以公共資源和治理合法性喪失為代價，從長期來看，富人治村的績效不盡人意。并且在村莊權力運作中，非體制精英難以制衡富人村干部的權力，普通村民難以參與村莊政治中，形成了村莊政治排斥和“寡頭”政治，富人村干部行為越來越不能受到約束，導致了村莊政治的非民主化。因此，私人治理在維持表面的秩序的同時蘊藏著深刻的治理危機和政治危機。
基于這一分析，我們應該丟掉對富人治村的幻想，扎扎實實地做好在發揚民主基礎上的基層組織建設工作，重建基層治理的公共性。在國家資源下鄉為農村提供越來越多公共品和公共服務的背景下，農村基層組織建設的核心是通過自下而上的民主制度建設，讓普通村民表達公共品需求偏好，從而可以將國家資源用到村民服務的公益事業上去。通過加強基層組織建設，將下鄉資源轉變為基層組織的公共治理資源，改革現行富人治村模式，真正落實基層民主基礎上的公共治理。
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基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“完善基層社會治理機制研究”(14JID030)。
[③]本文中的“社會勢力”根據賀雪峰的定義，泛指帶有一定黑社會背景，使用或威脅使用暴力的社會力量之所以使用“社會勢力”而不用“黑社會勢力”，是因為影響當前鄉村治理的帶有暴力威脅的力量，并未都發展到了黑社會那樣高度組織化的程度。也就是說，本文所指“社會勢力”包括但不惟黑社會勢力。黑道、地痞、流氓、混混等都可以算作本文所指“社會勢力”的一部分。參見賀雪峰：《論利益密集型農村地區的治理》，《政治學研究》，2011年第6期。
（作者系華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士研究生）
中國鄉村發現網轉自：《地方治理研究》2016年第1輯
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