農(nóng)村宅基地制度承擔(dān)著讓農(nóng)村地區(qū)“居者有其屋”的重要使命,我們不能只看到資本的效率,還要看到其背后可能潛藏的風(fēng)險。
所謂宅基地資本化,是指把宅基地資源投入市場,轉(zhuǎn)化為資本,這樣經(jīng)營者就可以以出讓宅基地的方式謀取利益。但依據(jù)現(xiàn)有的宅基地制度,宅基地屬于村集體所有,村民無償使用,不能上市交易,這顯然限制了資本通過運營宅基地獲利的需求。為此,當(dāng)前一些資本借用“新農(nóng)村建設(shè)”“合村并居”“改善農(nóng)村環(huán)境”等機會,利用一些地方政府急于開發(fā)農(nóng)村卻又缺少資金的機遇,通過打破宅地基的無償性、公平性和身份性限制,使部分農(nóng)村宅基地實現(xiàn)了流通化和資本化。但這些行為,在看似給農(nóng)村建設(shè)帶來一些利好的同時,實質(zhì)上也給農(nóng)民、村集體和國家?guī)砹撕芏囡L(fēng)險。
首先,在我國,農(nóng)村宅基地制度是一項為保障農(nóng)民居住權(quán)而制定的帶有中國特色的社會福利和社會保障制度。在我國城鄉(xiāng)二元體制之下,根據(jù)我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地相關(guān)法律制度,農(nóng)村宅基地歸村集體所有,本村村民根據(jù)需要向村集體提出申請,由村集體劃撥給村民無償使用。而在一些地方政府引入外來資本,使其獲取宅基地的開發(fā)經(jīng)營權(quán)后,村集體分配宅基地的“無償性”就會與資本的“逐利性”發(fā)生沖突。在現(xiàn)行法律制度中,雖然宅基地歸村集體共有,但開發(fā)商建設(shè)的房屋卻歸屬開發(fā)商私有,在開發(fā)商享有一些地方政府授予的賣房權(quán)力背景下,依據(jù)“地隨房走”的原則,開發(fā)商通過賣房子的方式繞開了宅基地?zé)o償使用的制度安排。制度上看來,村民仍然是無償獲得村莊宅基地使用權(quán),但實質(zhì)上的宅基地?zé)o償使用權(quán)已經(jīng)被房子有償使用所架空。因為在宅基地上已被資本建滿房子的情況下,村民如果不先買房子,所謂享有宅基地使用權(quán)也就成了空談。這樣,房產(chǎn)商代表的資本就通過有償賣房的方式,變相打破了宅基地制度中村民無償使用宅基地的原則。而這也帶來了一些不良后果,即資本以宅基地資本化的方式打破宅基地的社會保障功能,導(dǎo)致農(nóng)民中的老弱病殘等弱勢群體,可能因沒錢購買房屋而失去獲得免費宅基地使用權(quán)的機會；沒有宅基地,他們自然難以在村莊中蓋房,也就難以在村莊中繼續(xù)立足。即便是對于很多一般家庭,因為房屋購買中不得不加入房產(chǎn)商的利潤,也會增加購房成本,從而使本來就不太富裕的村民,進一步加重負擔(dān),甚至可能“因房致貧”。
其次,在農(nóng)村宅基地分配中,為保證公平,主要有兩種分配模式:一種模式是根據(jù)宅基地面積分配,即村集體根據(jù)需求給每戶劃撥統(tǒng)一的宅基地面積；另一種是根據(jù)總土地面積分配,也稱為“宅地合一”,即村集體根據(jù)每家每戶的人口情況分配總的土地面積,然后由每戶自行決定宅基地面積,但宅基地面積與耕地面積的總和公平,也就是說,農(nóng)戶蓋房中宅基地占的多,耕地就剩下的少；宅基地占的少,耕地就剩下的多。這兩種模式下,第一種是所有家庭的宅基地面積都相等而帶來的公平；第二種是一種土地總量的公平。但無論采用哪一種,都是以農(nóng)民與生俱來的戶籍作為平等的分配標準,村民都能夠平等的分享村莊中的土地資源。但資本進入宅基地領(lǐng)域之后,其通過在宅基地上建房的方式,不再按照村民戶籍的原則平均分配宅基地,而是故意將宅基地模糊化,也就是將宅基地作為房子的一部分,按照村民對房子的購買力來重新分配宅基地使用權(quán):購買房子小,宅基地就小；購買房子大,宅基地就大。這種宅基地分配模式實質(zhì)上是以村民個體有差別的經(jīng)濟能力,取代了村民作為集體成員的無差別的平等權(quán)利,這就打破了宅基地分配中講求的平等性原則,造成了很多村民的相對不公平感。目前,一些村莊甚至出現(xiàn)了獨立別墅、聯(lián)排別墅、小高層、多層等不同形態(tài)的居住區(qū),這種情況蔓延開來,可能就會導(dǎo)致農(nóng)村中出現(xiàn)“富人”和“窮人”分開居住的情況,進而影響村民關(guān)系和村莊團結(jié)。
第三,土地是自然物,不會增長,在面積既定的情況下,使用的人越多,每人擁有的土地數(shù)量就越少,而在我國實行最嚴格的耕地保護制度背景下,作為建設(shè)用地的農(nóng)村的宅基地數(shù)量更是被嚴格管控。因此,為了保障農(nóng)民的宅基地使用權(quán)力和宅基地使用的可持續(xù)性,我國在農(nóng)村宅基地制度中設(shè)立了身份限制,即只有“本村村民”這一身份才能在村莊中獲取宅基地使用權(quán)。資本進入宅基地領(lǐng)域后,如果房屋只賣給本村人,那么市場太有限；為了能夠在短時間內(nèi)收回成本和賺取盡可能多的利潤,房產(chǎn)商往往會通過種種方式繞開村民身份限制,向村外人員售房,或者是通過長期出租的方式“以租代售”——這就產(chǎn)生了大量的“小產(chǎn)權(quán)房”問題。
第四,宅基地并不僅僅是一塊地,宅基地的供給、分配、使用實質(zhì)上代表著一種權(quán)力。宅基地的村集體所有,實質(zhì)上代表著村集體與村民的一種權(quán)力關(guān)系。當(dāng)資本通過掌握房屋所有權(quán)而掌握村莊宅基地使用權(quán)之后,實際上代表資本的房產(chǎn)商就掌握了村民“住”的權(quán)力。而此時,原本村民通過尋找村委會來獲取宅基地使用權(quán)的途徑被掐斷,變成了村民通過尋找房產(chǎn)商購買房子的方式來獲取宅基地,這實際上就是以新的“國家——資本——村民”結(jié)構(gòu)代替原有的“國家——村集體——村民”結(jié)構(gòu),從而實際上架空了村委會這個村民自治組織的權(quán)力,降低了其在村民生活中的重要程度,也就是降低了村民自己當(dāng)家作主的權(quán)利。而實際上,村委會在村莊中通常充當(dāng)著國家角色,而無償為村民提供宅基地實際上也是一個為村民服務(wù)的措施。當(dāng)資本架空村委會,村委會的作用就可能出現(xiàn)被邊緣化的情況,進而可能降低國家對村民的影響。
最后,對農(nóng)民而言,宅基地的重要性體現(xiàn)在它上面的房屋,而房屋質(zhì)量歷來是農(nóng)民最關(guān)注的大事之一。房屋作為村民賴以生存的基礎(chǔ),在村民自主建房的情況下,往往會投入巨資建房,為的是提高房屋質(zhì)量,增加居住的舒適性和長久性。但在資本介入宅基地領(lǐng)域后,往往會出于獲利最大化的目的,而在房屋質(zhì)量上偷工減料。筆者調(diào)研過的幾個村莊,在資本進入之后,無論地方政府、村集體和村民如何監(jiān)督,作為具體建造者的資本,仍然會想盡辦法在建造房子過程中偷工減料,導(dǎo)致房子在很短時間內(nèi)就暴露出質(zhì)量問題。而此時,資本往往已經(jīng)獲利并撤離農(nóng)村,轉(zhuǎn)戰(zhàn)下一地,剩下的爛攤子基本都是由地方政府承擔(dān),而村民也會因為房子質(zhì)量不好,需要不斷投入資金修理,而將不滿同時發(fā)泄到地方政府頭上。
因此,我們必須正視這些宅基地資本化之后可能產(chǎn)生的問題和弊端。資本進入農(nóng)村宅基地領(lǐng)域,憑借其強大的資金支持,可以提高新農(nóng)村建設(shè)速度,在建造效率、統(tǒng)一性、美觀度等方面具有村民自建所不具有的優(yōu)勢,有利于在短時間內(nèi)快速改善農(nóng)村居住環(huán)境,但同樣也可能產(chǎn)生巨大風(fēng)險。資本本質(zhì)是追逐利潤,資本進入宅基地領(lǐng)域,其實是改變了傳統(tǒng)的宅基地分配秩序。尤其是農(nóng)村里面的貧弱階層,可能會因為買不起村里的房子,而被迫失去宅基地的使用資格,從而產(chǎn)生嚴重的社會矛盾。
享有適當(dāng)住房的權(quán)利,是《世界人權(quán)宣言》和《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)力國際公約》中規(guī)定的基本人權(quán),而“安居樂業(yè)”也是中國的俗語。將安定的居所看成是從事社會工作的基礎(chǔ),可以看出安穩(wěn)的居住在人們生活中的重要地位。當(dāng)前農(nóng)村的宅基地制度等同于農(nóng)村中的保障房制度,其保障了農(nóng)民的住房安全,實現(xiàn)了“居者有其屋”的社會主義理念,是農(nóng)民生活和國家穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。因此,在當(dāng)前城市無法提供足夠條件讓農(nóng)民進城,國家社會保障無法滿足所有人需求,相關(guān)宅基地法律仍然不夠完善的情況下,不能僅看到“資本下鄉(xiāng)”的效率,也要看到其背后的風(fēng)險。我國農(nóng)民人數(shù)眾多,且長期處于弱勢地位,保障農(nóng)民的居住安全是國家穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。因此,在農(nóng)村建設(shè)過程中,應(yīng)當(dāng)堅持當(dāng)下的農(nóng)村宅基地制度,堅持村集體和農(nóng)民在村莊建設(shè)中的主導(dǎo)地位,謹慎對待“資本下鄉(xiāng)”,讓農(nóng)村繼續(xù)承擔(dān)國家發(fā)展的穩(wěn)定器和蓄水池功能。
作者簡介：劉升，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：大眾日報2016年3月23日
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