摘要：城鄉(xiāng)土地屬于國(guó)家所有并受到用途管制，經(jīng)營(yíng)性用地制度應(yīng)區(qū)分城鄉(xiāng)用途尤其是區(qū)分農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)用途。因此，平等交換城鄉(xiāng)土地宜謹(jǐn)慎推進(jìn)。
探討平等交換城鄉(xiāng)土地之前有必要追問：農(nóng)村土地到底歸誰(shuí)所有？區(qū)分城鄉(xiāng)土地的必要性？推進(jìn)城鄉(xiāng)土地平等交換需要注意哪些事項(xiàng)？正確認(rèn)識(shí)這些問題，關(guān)系到農(nóng)村土地制度改革深化、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化推進(jìn)。
一、城鄉(xiāng)土地屬于國(guó)家所有并受到用途管制
（一）城鄉(xiāng)土地屬于國(guó)家所有
實(shí)行土地公有制的我國(guó)，不僅城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村土地也屬于國(guó)家所有。盡管農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，但農(nóng)村集體土地既非集體經(jīng)濟(jì)組織所有，也非集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有。這是因?yàn)椋海?）對(duì)于前者，集體經(jīng)濟(jì)組織不能自主決定集體土地歸屬，并不向集體經(jīng)濟(jì)組織成員收取土地使用費(fèi)，不能將土地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織以外任何組織或個(gè)人，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法無(wú)償占有的集體土地幾近沒有處分權(quán)。其實(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織是法治之下的自治單元，實(shí)行民主制而非公司制，不納稅，不繳費(fèi)，不能破產(chǎn)；要成立法人，其財(cái)產(chǎn)應(yīng)在遵守農(nóng)村土地集體所有制為主的“三農(nóng)”基本制度、尊重集體經(jīng)濟(jì)組織成員意愿基礎(chǔ)上，從適宜市場(chǎng)化的集體資源資產(chǎn)中獨(dú)立出來(lái)。（2）對(duì)于后者，集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體土地并不具有所有權(quán)，農(nóng)村集體土地實(shí)際只是被大部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員和部分非集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法占有，全面取消農(nóng)業(yè)稅后他們可以依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加屑w土地。鑒于土地屬公有、征地有安置或競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)公平，農(nóng)村集體土地本可以被依法地?zé)o償?shù)卣魇諡閲?guó)有土地，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)依法繳納相關(guān)土地使用稅費(fèi)。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織并非經(jīng)濟(jì)實(shí)體，也非實(shí)體組織，在集體土地產(chǎn)權(quán)上只具有地理邊界功能；農(nóng)村土地集體所有制的本質(zhì)是土地公有制，同時(shí)又是非典型的土地公有制。
（二）城鄉(xiāng)土地受到用途管制
1．對(duì)土地實(shí)行用途管制是世界通行做法。土地是稀缺資源，是人類居住生活、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要載體。土地利用會(huì)產(chǎn)生非常強(qiáng)的外部性，既會(huì)影響每個(gè)人的切身利益，也會(huì)影響一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，甚至?xí)绊懸粋€(gè)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；土地利用制度既關(guān)系到公共利益與個(gè)人利益的建構(gòu)與平衡，也關(guān)系到生產(chǎn)力的發(fā)展與生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)適。因此，任一國(guó)家對(duì)土地利用，包括農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地、城鎮(zhèn)用地等都實(shí)行用途管制。即使是實(shí)行土地私有制的國(guó)家，也對(duì)土地所有者的土地利用加以必要的管制。因此，我國(guó)的農(nóng)村土地集體所有制、有償使用國(guó)有經(jīng)營(yíng)性土地等均是用途管制之下的重要土地制度。
2．我國(guó)更有必要加強(qiáng)土地用途管制。人多地少、人均耕地更少的基本國(guó)情決定了我國(guó)必須實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度、最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，也決定了我國(guó)必須堅(jiān)守18億畝耕地紅線、把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中。如果不加強(qiáng)土地用途管制，就會(huì)導(dǎo)致土地利用的無(wú)序、土地結(jié)構(gòu)的改變、土地市場(chǎng)的混亂，影響國(guó)家宏觀調(diào)控，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。因此，加強(qiáng)土地用途管制既是實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的關(guān)鍵舉措，也是堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境這一基本國(guó)策的必然要求；既是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是中華民族生生不息、實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的重要基礎(chǔ)。
二、經(jīng)營(yíng)性用地制度應(yīng)區(qū)分城鄉(xiāng)用途尤其是區(qū)分農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)用途
不同事物具有不同特征，具有不同發(fā)展規(guī)律，其制度安排應(yīng)體現(xiàn)其特征，遵循其發(fā)展規(guī)律。農(nóng)村承包土地、國(guó)有經(jīng)營(yíng)性土地、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)存在重要區(qū)別，因而也需要遵循各自特殊發(fā)展規(guī)律，作出不同的用地制度安排。
（一）農(nóng)村承包土地實(shí)行集體所有制
農(nóng)村承包土地上主要從事的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。由于農(nóng)業(yè)是生命再生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)作物的農(nóng)時(shí)性與自然性、農(nóng)產(chǎn)品的生命性與市場(chǎng)化、農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性與民生性，既決定了農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)之基、民生之本、可持續(xù)發(fā)展之源，也決定了農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)監(jiān)管成本過高、生產(chǎn)效率不高、比較效益低、自然風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大。因此，農(nóng)業(yè)既需要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也需要遵循生物生長(zhǎng)規(guī)律，還需要遵循宏觀調(diào)控規(guī)律，甚至在工業(yè)化初期需要滿足工業(yè)優(yōu)先等發(fā)展戰(zhàn)略、進(jìn)入工業(yè)化中期后需要政府加大扶持力度。加上農(nóng)村人口分布不密集、土地資金勞動(dòng)力人才科技等生產(chǎn)要素集聚度不高競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、交通水利能源通信等公共基礎(chǔ)設(shè)施以及教育文化衛(wèi)生醫(yī)療等基本公共服務(wù)人均配置成本較高或人均利用率較低等，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平往往低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)。因此，進(jìn)入工業(yè)化中期，為了促進(jìn)工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以依法地?zé)o償?shù)厥褂贸邪恋亍⒄亍⒐嬗玫氐燃w土地，而不宜有土地成本：既不能將土地所有權(quán)私有化，也不能將土地承包權(quán)市場(chǎng)化；在遵從土地用途管制、遵守農(nóng)村土地集體所有制、尊重集體經(jīng)濟(jì)組織成員意愿前提下，可在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地的決定性作用。這既遵循了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律甚至城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律，也符合中國(guó)國(guó)情與農(nóng)情，堅(jiān)持了土地公有制。農(nóng)村土地集體所有制是一項(xiàng)已被歷史長(zhǎng)河與長(zhǎng)期實(shí)踐所證明、能促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展、具有強(qiáng)大生命力而十分精致的社會(huì)機(jī)制。它既創(chuàng)新了社會(huì)主義土地公有制理論和實(shí)踐，也對(duì)世界土地所有制史作出了重要貢獻(xiàn)；既是人類社會(huì)進(jìn)步的一項(xiàng)重要制度，也是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)之一。
（二）國(guó)有經(jīng)營(yíng)性土地實(shí)行有償使用制度
國(guó)有經(jīng)營(yíng)性土地上主要從事的是工商業(yè)活動(dòng)。由于工商業(yè)以生產(chǎn)提供無(wú)生命之類產(chǎn)品或服務(wù)為主，因此，相對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其產(chǎn)業(yè)組織化水平更高、組織運(yùn)行機(jī)制更靈活、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率更高風(fēng)險(xiǎn)更低效益更佳。因而，一方面，在遵從用途管制、有關(guān)法律前提下，通過有償使用國(guó)有經(jīng)營(yíng)性土地，能充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地的決定性作用，促進(jìn)市場(chǎng)主體發(fā)揮主觀能動(dòng)性，提高生產(chǎn)效率，增強(qiáng)服務(wù)能力，更好推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。另一方面，通過依法征收土地使用方面的稅費(fèi)并將之用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共社會(huì)事業(yè)發(fā)展、社會(huì)公共秩序維護(hù)、弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)與貧困居民幫扶等來(lái)體現(xiàn)土地的全民共有或國(guó)家所有本質(zhì)屬性。因此，有償使用國(guó)有經(jīng)營(yíng)性土地是符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)要求的，這既遵循了工商業(yè)發(fā)展規(guī)律，又堅(jiān)持了土地公有制。盡管與集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以依法地?zé)o償?shù)厝〉貌⑹褂贸邪恋叵喾矗珒烧叨紙?jiān)持了土地公有制，遵從了土地用途管制；無(wú)償與有償之別是緣于農(nóng)業(yè)與工商業(yè)發(fā)展規(guī)律不同而需要作出產(chǎn)業(yè)有別的土地制度安排。假如取消無(wú)償與有償之別，不但不利于農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，也不利于第二三產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。因此，從這個(gè)角度而言，農(nóng)村土地集體所有制不僅讓農(nóng)村居民受益，也讓城鎮(zhèn)居民受益，有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。
（三）農(nóng)村土地依法用于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)時(shí)也應(yīng)實(shí)行有償使用制度
在實(shí)行土地公有制的我國(guó)，如果農(nóng)村土地依法轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，那么它就與國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地并無(wú)本質(zhì)區(qū)別——土地都屬于國(guó)家所有，都用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。因而，就應(yīng)同樣遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，同樣遵守市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，同等繳納土地使用方面的稅費(fèi)——此類土地稅費(fèi)主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，尤其是縮小農(nóng)村區(qū)域之間的發(fā)展差距。否則，就容易形成有別于無(wú)償使用農(nóng)村承包土地、有償使用國(guó)有經(jīng)營(yíng)性土地的無(wú)償使用農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)土地第三種土地制度。這既不利于公平競(jìng)爭(zhēng)，也不利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，甚至不利于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。而且，能將農(nóng)村土地依法轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，往往限于城郊，只惠及少數(shù)農(nóng)民，而不能讓廣大農(nóng)村、更多農(nóng)民共享改革發(fā)展成果。它既不能統(tǒng)籌農(nóng)村區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，也不能兼顧當(dāng)前與未來(lái)發(fā)展，不利于構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制、經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展體制機(jī)制，容易擴(kuò)大區(qū)域差距、貧富差距。因此，有必要研究制定相應(yīng)稅收制度，以建立健全統(tǒng)籌農(nóng)村區(qū)域尤其是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地利益分配機(jī)制。
三、謹(jǐn)慎推進(jìn)城鄉(xiāng)土地平等交換
（一）平等交換城鄉(xiāng)土地容易偏離土地公有制
如同國(guó)有經(jīng)營(yíng)性土地一級(jí)市場(chǎng)，作為國(guó)家所有的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地要入市，其交易中的土地產(chǎn)權(quán)出讓方只能是代表國(guó)家或代表全民的政府，而不是集體經(jīng)濟(jì)組織或其成員，更不是村委會(huì)；交易中的土地收益、交易后的土地增值收益也不宜由集體經(jīng)濟(jì)組織或其成員單獨(dú)分享。否則，不但不利于公平競(jìng)爭(zhēng)，而且會(huì)偏離農(nóng)村土地集體所有制“農(nóng)地農(nóng)用、成員共用、無(wú)償使用”政策初衷，容易讓集體土地變相成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，容易形成土地食利階層，違背土地公有制。因此，與其探索同等入市、同權(quán)同價(jià)改革，不如在嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制的前提下，要么依法征收農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有關(guān)稅費(fèi)；要么將城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入征地范圍，征收為國(guó)有土地，進(jìn)而實(shí)行國(guó)有土地制度。當(dāng)然，現(xiàn)行征收農(nóng)民土地制度有待深化改革，宜與征收國(guó)有土地一樣沒有土地補(bǔ)償費(fèi)，可用安置過渡費(fèi)代替土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)，其標(biāo)準(zhǔn)擬為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民人均年消費(fèi)支出金額的五倍左右。
（二）平等交換城鄉(xiāng)土地沒有體現(xiàn)分類指導(dǎo)原則
平等交換城鄉(xiāng)土地的初衷，是縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成是緣于長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)不平等的體制機(jī)制，因此，要消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就應(yīng)從建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制這個(gè)根本入手。之所以依法無(wú)償使用農(nóng)村承包土地而有償使用國(guó)有經(jīng)營(yíng)性土地，是由于農(nóng)業(yè)相對(duì)第二三產(chǎn)業(yè)效益差、農(nóng)村相對(duì)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)落后而作出不同的用地制度安排。這是實(shí)事求是，體現(xiàn)分類指導(dǎo)原則的，是遵從城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的。假若在用地體制機(jī)制上不體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)有別、城鄉(xiāng)有別，就是不尊重產(chǎn)業(yè)有別、城鄉(xiāng)有別客觀實(shí)際，不遵循事物各自發(fā)展規(guī)律。因此，建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制并不排斥城鄉(xiāng)有別的體制機(jī)制，排斥的只是城鄉(xiāng)不平等的體制機(jī)制。那么，遵循城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律、堅(jiān)持土地公有制、實(shí)行用途管制的城鄉(xiāng)有別的土地制度就應(yīng)長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。目前應(yīng)著力于通過深化改革逐漸消除城鄉(xiāng)不平等發(fā)展體制機(jī)制，比如提供城鄉(xiāng)平等的適合農(nóng)村農(nóng)業(yè)的基本公共服務(wù)，加大向農(nóng)村傾斜的導(dǎo)向性精準(zhǔn)性強(qiáng)的公共財(cái)政投入。
（三）平等交換城鄉(xiāng)土地容易沖擊土地用途管制
即使實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地的平等交換，也由于農(nóng)村土地相對(duì)城鎮(zhèn)土地地上附著物補(bǔ)償較少、土地存在級(jí)差而使征地拆遷成本低，進(jìn)而在“政績(jī)”趨動(dòng)下，突破土地利用總體規(guī)劃，將城郊土地征收，變?yōu)槌擎?zhèn)或工業(yè)用地；或者由于農(nóng)業(yè)比較效益低、城鎮(zhèn)土地成本過高，而在利益趨動(dòng)下非法將農(nóng)業(yè)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。因此，如果不加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用地管制，就容易沖破耕地紅線、危及糧食安全、削弱農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位甚至影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。如果不加強(qiáng)建設(shè)用地管制，就不但不符合全國(guó)土地利用總體規(guī)劃，而且往往違背農(nóng)村土地集體所有制；不但擾亂土地市場(chǎng)秩序，也影響政府及法律威信。其實(shí)，新中國(guó)成立以來(lái)尤其是改革開放以來(lái)，工業(yè)發(fā)展用地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地以及農(nóng)村建設(shè)用地存量已足夠多。今后應(yīng)著力于節(jié)約集約利用現(xiàn)有建設(shè)用地，嚴(yán)格控制建設(shè)用地新增，并以此倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)資源節(jié)約集約利用，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
由上，可將農(nóng)村土地集體所有制的概念概括為：歸國(guó)家所有、受用途管制的農(nóng)村土地，以集體經(jīng)濟(jì)組織為地理邊界，在全面取消農(nóng)業(yè)稅后，由集體經(jīng)濟(jì)組織成員及其家庭成員依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加小Ｆ渲小凹w”宜作一定地理邊界內(nèi)的共同解釋，“所有”宜作占有而不宜作所有權(quán)解釋。
（作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)）
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