——TIS（交通·產(chǎn)業(yè)·空間）
在北京市規(guī)劃院建院30年學(xué)術(shù)報(bào)告會(huì)上，國家發(fā)改委城市中心交通規(guī)劃院院長(zhǎng)張國華從新環(huán)境下的城市發(fā)展及新視野下的規(guī)劃理念入手，提出了交通、產(chǎn)業(yè)、空間三要素統(tǒng)籌協(xié)同的規(guī)劃創(chuàng)新思路，并結(jié)合城市群層面和城市層面實(shí)踐案例探討了交通規(guī)劃與城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)相融合的規(guī)劃方法，呼吁以規(guī)劃創(chuàng)新?lián)肀С鞘邪l(fā)展的不確定性。
一、新型城鎮(zhèn)化下協(xié)同發(fā)展的新視野
規(guī)劃創(chuàng)新的起點(diǎn)是理念的創(chuàng)新，而理念創(chuàng)新需要透視新環(huán)境，解讀新需求，打開新視野。
當(dāng)前城市規(guī)劃面臨著諸多新視野，一是要關(guān)注從確定性到不確定性的轉(zhuǎn)變。剛剛召開的中央城市工作會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)了要認(rèn)識(shí)、尊重和順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律。什么是城市發(fā)展規(guī)律？我的解讀是，城市是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，而不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物；是工業(yè)文明發(fā)展的結(jié)果，而不是農(nóng)業(yè)文明發(fā)展的結(jié)果；是自由、平等、開放的，而不是權(quán)力等級(jí)封閉的。可見，城市發(fā)展的高度不確定性，是城市的本質(zhì)特征。這種高度的不確定性與規(guī)劃又是什么關(guān)系呢？柏拉圖告訴我們：每個(gè)人到世界上都面臨著此岸的不完美、短暫和不和諧！所以每個(gè)人、每個(gè)組織、每個(gè)地區(qū)總想追求完美的、永恒的、不變的、理想的彼岸世界，這就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的規(guī)劃哲學(xué)——追求高度的確定性。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以不確定性為特征，意味著更多的可能性和更大的探索空間，未來的規(guī)劃應(yīng)該關(guān)注不確定性，支持市場(chǎng)和企業(yè)擁抱不確定性才是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的規(guī)劃哲學(xué)。
二是要關(guān)注從土地的城鎮(zhèn)化向人的城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)變。過去30年。中國憑借低成本的勞動(dòng)力、低成本的環(huán)境、低成本的工業(yè)用地實(shí)現(xiàn)了持續(xù)的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和城市快速擴(kuò)張，但是大量進(jìn)入城市的人口不得不以低收入面對(duì)高房?jī)r(jià)，現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)證明低成本競(jìng)爭(zhēng)只能解決土地的城鎮(zhèn)化，解決不了人的城鎮(zhèn)化。就業(yè)和住所才是人口城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，只有通過投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，才能帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和收入提高，同時(shí)通過工業(yè)用地的高效利用和降低居住用地的價(jià)格，扭轉(zhuǎn)“低收入-高房?jī)r(jià)”的困境。而這一轉(zhuǎn)變的過程面臨著“三低”成本向“三高”成本的轉(zhuǎn)變，低勞動(dòng)力成本、低環(huán)境成本、低用地成本是過去30年快速城鎮(zhèn)化的法寶，而下一階段的新型城鎮(zhèn)化將面對(duì)高物流成本、高市場(chǎng)交易成本、高服務(wù)業(yè)成本，這對(duì)規(guī)劃提出了更大的挑戰(zhàn)。
三是要關(guān)注產(chǎn)城的融合。回到交通規(guī)劃本身，交通學(xué)科從它誕生的第一天起就強(qiáng)調(diào)交通與城市規(guī)劃的結(jié)合，從交通土地一體化，到交通引導(dǎo)開發(fā)（TOD），再到現(xiàn)在推廣的公交都市。但是，正像“牧童呼喊狼來了一樣，喊三遍就沒有人相信了；”但是我們今天之所以還在呼吁，恰恰說明過去60年來二者的結(jié)合仍有不盡如人意之處。問題根源何在？事實(shí)上，產(chǎn)業(yè)才是城鎮(zhèn)化的源泉，交通問題、土地問題是社會(huì)經(jīng)濟(jì)集聚在城鎮(zhèn)空間上的反映和投影。未來我們需要回答的是，基于不同的經(jīng)濟(jì)條件和交通運(yùn)輸條件的變化，人口如何在空間上遷移，產(chǎn)業(yè)如何在空間上變遷，這才是重塑城鎮(zhèn)化的兩個(gè)關(guān)鍵力量。
二、TIS(交通·產(chǎn)業(yè)·空間)協(xié)同發(fā)展的理論
回顧交通、產(chǎn)業(yè)、城市發(fā)展的歷史脈絡(luò)（圖1），從18世紀(jì)的“碼頭城市”到21世紀(jì)的“交通樞紐都市”，歷史發(fā)展的軌跡證明產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城市演進(jìn)與交通系統(tǒng)相伴而生、相伴而行，一個(gè)地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力關(guān)鍵在于該地區(qū)的全要素生產(chǎn)率，其關(guān)鍵就體現(xiàn)于產(chǎn)業(yè)和空間的組織效率。
圖1 交通、產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)發(fā)展的歷史透視分析
經(jīng)典的農(nóng)業(yè)區(qū)位論、工業(yè)區(qū)位論和中心地理論講述的是產(chǎn)業(yè)空間布局與交通有著緊密的關(guān)系。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者克魯格曼在新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)中對(duì)傳統(tǒng)理論進(jìn)行了反思，主流經(jīng)濟(jì)學(xué)忽略了產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的空間區(qū)位，原因是缺乏分析工具來嚴(yán)謹(jǐn)?shù)厮伎紙?bào)酬遞增和壟斷性競(jìng)爭(zhēng)。現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)在空間上高度集聚，一個(gè)城市的規(guī)模擴(kuò)大一倍，人均生產(chǎn)效率提高15-30%，人均基礎(chǔ)設(shè)施消耗成本降低15%，一反一正相差30-45%，意味著五百萬人口的城市和一千萬人口的城市是沒法競(jìng)爭(zhēng)的。集聚帶來的規(guī)模效應(yīng)，也就是經(jīng)濟(jì)學(xué)所講的壟斷性競(jìng)爭(zhēng)空間，在此階段經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不再是線性增長(zhǎng)，而是非線性的。因此規(guī)劃會(huì)面臨需求預(yù)測(cè)的難題，對(duì)于傳統(tǒng)城市規(guī)劃的一系列指標(biāo)，可以肯定地說我們的預(yù)測(cè)是不準(zhǔn)確的，所以未來的需求預(yù)測(cè)應(yīng)該轉(zhuǎn)到對(duì)于真實(shí)的判別，而不再是對(duì)于定量的準(zhǔn)確判斷。
傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)地理學(xué)告訴我們，不同類型的產(chǎn)業(yè)和交通空間具有不同的相關(guān)性，新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)重點(diǎn)在于研究產(chǎn)業(yè)集聚、報(bào)酬遞增和運(yùn)輸成本之間的定量關(guān)系。，在這里我把交通與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系進(jìn)行定性描述。把運(yùn)輸成本分為三種類型：第一類是運(yùn)輸成本對(duì)應(yīng)資源型產(chǎn)業(yè)。這類產(chǎn)業(yè)的運(yùn)輸成本通常占其生產(chǎn)成本的30%以上，以鋼鐵、化工為代表，多采取低成本的水運(yùn)、鐵路等方式，通常沿海、沿港、靠近鐵路樞紐布局。第二類運(yùn)輸成本對(duì)應(yīng)資本經(jīng)濟(jì)型產(chǎn)業(yè)。看重以產(chǎn)品為代表的資本快速流通，希望實(shí)現(xiàn)門到門的運(yùn)輸，多采取汽車和公路，所以經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)基本沿高速公路沿線布局。第三類運(yùn)輸成本對(duì)應(yīng)信息密集產(chǎn)業(yè)。包括高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、高端消費(fèi)性服務(wù)業(yè)、以IT為代表的高端制造業(yè)，不僅要求信息快速流通，交換過程中更需重視面對(duì)面交流，這需要人和信息的快速運(yùn)輸，對(duì)應(yīng)的交通方式是高鐵和航空。這三種類型的產(chǎn)業(yè)布局與不同交通設(shè)施的協(xié)同在幾乎每個(gè)城市中都有跡可循。
三、TIS(交通·產(chǎn)業(yè)·空間)協(xié)同創(chuàng)新規(guī)劃與實(shí)踐探索
國務(wù)院發(fā)展研究中心和世界銀行在《高效、包容、可持續(xù)的中國城鎮(zhèn)化》研究報(bào)告中提到，目前很多城市規(guī)劃基本都沒能很好地考慮城市功能及不斷變化的城市經(jīng)濟(jì)，也忽視了市場(chǎng)的力量及公共機(jī)構(gòu)的重大投資計(jì)劃。城市規(guī)劃要改變，就需要從大學(xué)的規(guī)劃專業(yè)、規(guī)劃行業(yè)及相關(guān)的關(guān)鍵部委發(fā)起。另外，目前的注冊(cè)規(guī)劃師制度更多關(guān)注規(guī)劃技術(shù)的培訓(xùn)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、公共政策的關(guān)注嚴(yán)重缺乏。因此在新型城鎮(zhèn)化背景下，城市規(guī)劃人才建設(shè)和體系建設(shè)迫切需要進(jìn)行創(chuàng)新與變革。
正如黃艷副部長(zhǎng)講到的，規(guī)劃師不能再用單純的工程思維看待城市復(fù)雜性的問題，不能再只滿足于畫圖，而更多的應(yīng)該考慮如何用公共政策管理制度來解決城市的問題。城鎮(zhèn)化的未來如何做到知行合一，關(guān)鍵要構(gòu)建新的空間經(jīng)濟(jì)理論和制度經(jīng)濟(jì)理論，建設(shè)一支真正能把公共政策的制定和城市規(guī)劃建設(shè)融為一體的政府機(jī)構(gòu)、智庫以及企業(yè)網(wǎng)絡(luò)。
未來的規(guī)劃體系亟待重構(gòu)。目前以城市總體規(guī)劃為核心的規(guī)劃體系對(duì)交通設(shè)施和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)缺乏研究，城市規(guī)劃的內(nèi)容缺乏與相應(yīng)決策部門的對(duì)接，所以未來規(guī)劃體系應(yīng)該調(diào)整為兩個(gè)層面（圖2）：城市群層面要以對(duì)外交通基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局及城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)作為頂層設(shè)計(jì)并重點(diǎn)關(guān)注；城市層面應(yīng)以城市功能結(jié)構(gòu)、空間形態(tài)和交通網(wǎng)絡(luò)相互協(xié)同為重點(diǎn)。
圖2 未來規(guī)劃體系重構(gòu)設(shè)想
進(jìn)一步看城市群層面，我們要梳理好哪些產(chǎn)業(yè)是資源集聚型的產(chǎn)業(yè)、哪些是資本密集型的產(chǎn)業(yè)、哪些是信息密集型的產(chǎn)業(yè)、哪些是面向國家的、哪些是面向國際的，配置以相應(yīng)的交通基礎(chǔ)設(shè)施布局及高效物流體系服務(wù)；城市空間的價(jià)值如何在這種全球視野、區(qū)域視野、地區(qū)視野下實(shí)現(xiàn)，等等，這些都是我們需要在規(guī)劃上解決好的問題。
圖3 城市群層面的規(guī)劃技術(shù)流程
同樣的在城市層面上，客運(yùn)樞紐體系應(yīng)該和城市的生產(chǎn)性、生活性和公共服務(wù)業(yè)三大中心體系結(jié)合，物流樞紐體系高效支撐城市的產(chǎn)業(yè)布局；未來的大城市平面坐標(biāo)應(yīng)該由快速路網(wǎng)決定，縱坐標(biāo)應(yīng)該由軌道決定，城市重大的開發(fā)都應(yīng)該集中在軌道沿線和站點(diǎn)周邊，這樣的城市才是高效的。
圖4 城市層面的規(guī)劃技術(shù)流程
以長(zhǎng)沙為例子來看，在長(zhǎng)沙的規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)中，西北角以食品加工業(yè)為主，另外兩塊大的產(chǎn)業(yè)分別是西邊的高新區(qū)和東邊的開發(fā)區(qū)，長(zhǎng)沙未來的產(chǎn)業(yè)布局和交通的關(guān)系應(yīng)該如圖5所示：北部是圍繞貨運(yùn)港口做食品倉儲(chǔ)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，東西兩個(gè)裝備制造業(yè)組團(tuán)要與城市實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合，東部的裝備制造業(yè)還要和臨空產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)結(jié)合。
圖5 長(zhǎng)沙市要素空間拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)重構(gòu)
再舉一個(gè)武漢的例子，這是一個(gè)天然的多中心城市，480公里的軌道網(wǎng)是城市最重要的一套交通支撐系統(tǒng)，然而這套支撐系統(tǒng)和城市的中心體系卻并不怎么協(xié)調(diào)（圖6），主中心之間的軌道聯(lián)系不足、規(guī)劃的城市中心軌道網(wǎng)密度低、軌道網(wǎng)密集處卻未規(guī)劃城市中心……這樣的軌道網(wǎng)很難支持武漢成為國家中心城市。但其實(shí)把武漢的名字拿下來，放到全國看任何一個(gè)其他的城市，也同樣很難處理好這類問題，所以未來不能再就交通論交通，必須統(tǒng)籌考慮綜合交通與城市功能和空間布局的關(guān)系。
圖6 武漢市軌道網(wǎng)與城市中心體系圖
四、呵護(hù)“黑天鵝”，擁抱城市發(fā)展的不確定性
人們?cè)?jīng)都認(rèn)為天鵝是白的，但是自從在澳大利亞發(fā)現(xiàn)黑天鵝，我們才知道世界上有黑白兩種天鵝。黑天鵝告訴我們什么？告訴我們的是你不知道的比知道的更有意義。顯然我們今天的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)規(guī)劃都面臨巨大的轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型過程中可能激發(fā)的創(chuàng)新與變革就那只黑天鵝。城市規(guī)劃也許需要更多地研究確定性，但更重要是為不確定性留下空間，讓看不到的不確定性進(jìn)入我們的視野。
按照我們現(xiàn)在正在做的國家中心城市研究，現(xiàn)在世界上最好的兩個(gè)城市是倫敦和紐約，而將來世界上最好的下一個(gè)城市很可能會(huì)是北京，所以在此祝福作為大國首都規(guī)劃智庫的北規(guī)院，擁抱和呵護(hù)好這只黑天鵝，在未來30年中走出一條創(chuàng)新發(fā)展的新道路！
（作者：國家發(fā)改委城市中心交通規(guī)劃院院長(zhǎng)，博士、教授、高級(jí)規(guī)劃師）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號(hào) cityif
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