鄉(xiāng)鎮(zhèn)是中國(guó)最低層級(jí)的政權(quán)組織，自然也是離農(nóng)民最近的一級(jí)政府。在中西部地區(qū)，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革徹底改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生存狀態(tài)。稅改之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依賴農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的收入，日子還比較好過。稅改之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入幾乎完全依賴上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能勉強(qiáng)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系也日漸疏遠(yuǎn)。近年來，隨著國(guó)家對(duì)三農(nóng)問題的日益重視，越來越多的財(cái)政資源涌入鄉(xiāng)村。藉此，國(guó)家也要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重整旗鼓，推動(dòng)鄉(xiāng)村的發(fā)展與振興。然而，對(duì)于中西部普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一把手來說，國(guó)家的重視和資源的下沉并沒有減少他們的煩惱，如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的良性發(fā)展和有效治理，始終是一道難解的題。
1 吃飯財(cái)政
多年以后，當(dāng)書記坐在曾經(jīng)的博士同學(xué)身邊，觥籌交錯(cuò)之間也許會(huì)感慨，如果再給一次選擇，自己是否還會(huì)跟當(dāng)初一樣，下定決心到基層從政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作顯然沒有多少詩情畫意，困難和煩惱呢，也沒有像頭頂?shù)陌l(fā)絲一樣，慢慢變少。
在花縣，花鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平算是可以的，其人均收入曾經(jīng)排在全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（除城區(qū)外）的第一名。然而，收入是農(nóng)民的，跟鎮(zhèn)政府沒有什么關(guān)系。稅費(fèi)改革之后，曾經(jīng)輝煌一時(shí)的花鎮(zhèn)也只能依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付度日，幾乎沒有什么本級(jí)收入。
這就是所謂的“吃飯財(cái)政”吧，依舊年輕的書記有些無奈地說到。這也是沒辦法的事，整個(gè)中西部大概都是這樣吧。
對(duì)于花鎮(zhèn)來說，除了上級(jí)轉(zhuǎn)移支之外，唯一的收入來源只有土地增減掛鉤項(xiàng)目所帶來的補(bǔ)貼。這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)愿意在建設(shè)用地上折騰的重要原因。這幾年，花鎮(zhèn)花了大力氣搞增減掛鉤，將村莊能夠整理出來的建設(shè)用地都拿出來，交給縣里統(tǒng)一出售土地開發(fā)指標(biāo)。簡(jiǎn)單地說，就是花鎮(zhèn)將自己土地開發(fā)的權(quán)利賣給其他更有需要的城市，比如省會(huì)城市。2020年是增減掛鉤項(xiàng)目的最后一年，花鎮(zhèn)把剩下能騰出來的6000畝土地都整理好了，就等著賣出去。按照當(dāng)?shù)氐男星椋慨€地上級(jí)政府給花鎮(zhèn)2萬元，其中1萬元給到村里。也就是說，如果這6000畝土地指標(biāo)都能夠賣出去，花鎮(zhèn)就可以賺到6000萬元。可是很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在搞增減掛鉤，就算是省會(huì)城市也消化不了這么多的指標(biāo)。因此，能不能拿到這筆錢，書記心里也沒有底。
如果僥幸所有指標(biāo)都賣出去了，那花鎮(zhèn)未來的發(fā)展前景何在呢？不搞工商業(yè)開發(fā)，純粹靠農(nóng)業(yè)，要有大發(fā)展恐怕也是有點(diǎn)困難吧。
2 西瓜，企業(yè)和旅游
這些年來，中央一直在講農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，支持和鼓勵(lì)地方引進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)民發(fā)家致富。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手，書記自然也要積極響應(yīng)上面的號(hào)召，想方設(shè)法搞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。實(shí)際上，書記和他的同事也同意，現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)幾乎都是無政府狀態(tài)，組織程度低，應(yīng)該引入高端的公司來組織農(nóng)戶，或者由村里組織合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。
但是效果怎么樣呢？其實(shí)經(jīng)過這么幾年對(duì)農(nóng)村的觀察，書記和他的同事們心里都清楚得很，把企業(yè)引入農(nóng)村基本上沒有幾個(gè)能成功的，不是常年虧損，就是盯著政府的補(bǔ)貼，或者是企業(yè)老板為了拿地配合地方政府搞點(diǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，本來就是做做樣子，也不期待靠這個(gè)賺錢。
在90年代的時(shí)候，花鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)確實(shí)成功地引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民大范圍種植西瓜，也成功地把花鎮(zhèn)西瓜的品牌打響了。當(dāng)年的西瓜種植之所以能夠大范圍推廣，是因?yàn)檎畮ьI(lǐng)村組干部到全國(guó)各地做宣傳、跑市場(chǎng)，而且大力優(yōu)化花鎮(zhèn)的營(yíng)商環(huán)境，給外地的瓜商很好的禮遇，包吃包住，嚴(yán)厲打擊本地人欺壓外地瓜商的行為。所以，西瓜的外部市場(chǎng)打開了，農(nóng)民種瓜不怕賣不出去，而且價(jià)格也還不錯(cuò)，自然就愿意跟著種瓜。
但是隨著西瓜種植在全國(guó)各地普遍開展，花鎮(zhèn)西瓜在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力逐漸下降。書記也經(jīng)常聽農(nóng)業(yè)口的同事說，因?yàn)槌Ｄ攴N西瓜，使用的薄膜很難回收很難降解，都進(jìn)入到土壤里面，破壞了土質(zhì)，對(duì)西瓜的產(chǎn)量和品質(zhì)都造成了不好的影響。最高峰的時(shí)候，花鎮(zhèn)種植西瓜的面積超過十萬畝，現(xiàn)在則逐漸被其他果樹所替代，比如桃子、李子等。
西瓜產(chǎn)業(yè)下一步的棋如何走，是想辦法提質(zhì)升級(jí)，還是任其自生自滅，這是擺在書記面前的一道難題。任其自生自滅，實(shí)在有點(diǎn)可惜，前輩們留下的遺產(chǎn)，就這樣丟掉似乎也不太好；提質(zhì)升級(jí)呢，難度也很大。書記和他的同事也嘗試引入農(nóng)業(yè)企業(yè)，專門種禮品瓜，可以賣個(gè)好價(jià)錢，但是市場(chǎng)也不容易打開。多數(shù)普通人還是愿意消費(fèi)普通的瓜。另外呢，就是對(duì)接西瓜加工產(chǎn)業(yè)，比如提取西瓜素。但是這個(gè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)似乎也不太成熟。西瓜這東西，也就是新鮮的時(shí)候吃的爽；但是不便于保存，深加工的空間也不大。
另外一個(gè)產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)村旅游，這也是目前各地比較火的項(xiàng)目。花鎮(zhèn)也想要在這一輪的鄉(xiāng)村振興中打造出幾個(gè)鄉(xiāng)村旅游明星點(diǎn)，讓農(nóng)民更多地分享鄉(xiāng)村旅游的紅利。通過努力，花鎮(zhèn)成功地將花村打造成花縣的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范村。最早的時(shí)候，花鎮(zhèn)對(duì)花村的定位是作為增減掛鉤項(xiàng)目的拆舊區(qū)，因?yàn)檫@個(gè)村位置比較偏僻。后來花縣的領(lǐng)導(dǎo)到現(xiàn)場(chǎng)考察，發(fā)現(xiàn)花村的舊房保存的比較好，稍微打造一下，應(yīng)該可以成為鄉(xiāng)村旅游的一張名片。
為了支持花村的開發(fā)建設(shè)，地方政府將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的項(xiàng)目?jī)?yōu)先落在花村，總共投入2800多萬進(jìn)行全村的改造。其中，花了800多萬用于支持農(nóng)業(yè)企業(yè)修建大棚，還為農(nóng)業(yè)企業(yè)的項(xiàng)目點(diǎn)配套渠道、道路等基礎(chǔ)設(shè)施。另外，花鎮(zhèn)自己也投入了100多萬用于農(nóng)房改造，支持農(nóng)民搞農(nóng)家樂。
建設(shè)了幾年之后，書記和他的同事發(fā)現(xiàn)效果似乎不太理想。雖然引入了農(nóng)業(yè)企業(yè)，但是仍然缺乏深度開發(fā)，很多旅游項(xiàng)目也沒有特別的新意，跟周邊一些村的做法沒有太大的區(qū)別。因此，游客也不太多，而且主要是本地人，消費(fèi)少，很難帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。
3 農(nóng)村，就像散了架一樣
在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，書記也面臨不少的煩惱。比如說在農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣方面可謂舉步維艱，全鎮(zhèn)30多萬畝的耕地，只有兩個(gè)農(nóng)技人員。而且前幾年對(duì)七站八所進(jìn)行改革，要求農(nóng)技中心采取以錢養(yǎng)事的模式，取消了工作人員的編制身份。在這種情況下，工作人員也沒有什么積極性開展農(nóng)技推廣工作。
水利是農(nóng)業(yè)的命脈，但是現(xiàn)在的水利條件并不樂觀。一方面水利設(shè)施老化，年久失修，滲漏嚴(yán)重；另一方面稅費(fèi)改革之后整個(gè)農(nóng)村就像散了架一樣，很難把農(nóng)民組織起來，而水利要運(yùn)行起來又離不開組織基礎(chǔ)。
農(nóng)村道路建設(shè)方面，書記和他的同事面臨的主要問題是項(xiàng)目要求地方配套資金，而花鎮(zhèn)根本沒辦法拿出錢進(jìn)行配套。2020年，花縣交通局給花鎮(zhèn)幾個(gè)貧困村十幾公里的道路建設(shè)指標(biāo)，每公里縣政府給10萬元，還需要鎮(zhèn)村兩級(jí)配套20萬。鎮(zhèn)村兩級(jí)哪里出得了這個(gè)錢，只能用縣里給的錢，能修幾公里就修幾公里。
能不能用一事一議的辦法，讓農(nóng)民自己籌錢來搞這些水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)呢？太難了，太難了，中央把農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼都發(fā)到每家每戶的手里，你想再要他拿出來搞建設(shè)，基本上是不可能的。書記輕輕嘆了一口氣。
現(xiàn)在村里的治理能力確實(shí)有待提升，即使是明擺著對(duì)大家都有利的事情，也不見得就一定能搞成。你比如說土地整治，有好幾個(gè)村都搞了，但是只有一個(gè)村實(shí)現(xiàn)了小田并大田，其他村只是簡(jiǎn)單進(jìn)行了平整，修修渠道，修修道路，而土地依然是細(xì)碎化的。你要是問農(nóng)民，小田并大田好不好，他們都會(huì)跟你說太好了。可是一旦真的要開始搞，就有人不情愿了。有的擔(dān)心分到水利條件較差、肥力不高的田，有的擔(dān)心重新分田可能分少了，有的因?yàn)閷?duì)村組干部有意見，就是不配合工作。這其中的麻煩事一大堆，村組干部也不愿意卷到里面去，因此大多草草了事。
有時(shí)候書記也很同情村里的干部，他們現(xiàn)在承擔(dān)的行政工作越來越多，整天忙個(gè)不停，在很大程度上都影響到他們自己務(wù)農(nóng)了。特別是上級(jí)政府以便民的名義，把大量的工作下沉到村里，但是村干部干的主要是填表格、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、完善檔案，然后就是各種開會(huì)，自己還要種田維生，哪有時(shí)間跟農(nóng)民談?wù)勑摹⒗页！８r(nóng)民接觸少了，感情自然就淡漠了，村里要搞建設(shè)，群眾不配合也很正常。
在這種情勢(shì)下，書記又面臨一個(gè)村干部隊(duì)伍建設(shè)的難題。工資不高，事情又多，責(zé)任又大，那些有本事的人都不愿意留在村里當(dāng)干部。因此，如何選出一個(gè)優(yōu)秀的村書記，變得非常困難。現(xiàn)在政府對(duì)村書記的要求很高，不僅僅是能讀懂政府的政策，能做群眾工作，還要有新穎的工作思路，能夠經(jīng)常搞出亮點(diǎn)。問題是，符合這些要求的農(nóng)民，大抵能夠找到一個(gè)比村官更好的工作。
在勝算不大的情況下，農(nóng)村到底還要不要搞產(chǎn)業(yè)化？在地方政府沒有錢的情況下，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)該如何搞？村干部到底要不要那么忙，以及該忙些什么？農(nóng)民到底該如何才能組織起來參與到新農(nóng)村的建設(shè)之中？
這些問題可能不僅僅是書記一個(gè)人的煩惱。
作者系華南理工大學(xué)公共政策研究院研究員、院長(zhǎng)助理
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：行業(yè)研習(xí)微信公眾號(hào)
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