2015年12月28日上午，即全國人大常委會通過決議，在試點地區(qū)允許耕地使用權(quán)、宅基地抵押的第二天，試點之一的浙江義烏市，便產(chǎn)生了農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款第一單。
北苑街道黃楊梅村村民季建中，以自家房屋和宅基地作抵押，從義烏農(nóng)村商業(yè)銀行獲得30萬元貸款，用以解決自家小型吸塑包裝企業(yè)運轉(zhuǎn)資金的燃眉之急。
同一天，江蘇武進區(qū)嘉澤鎮(zhèn)滿墩村農(nóng)民呂偉斌，也用自家300平方米農(nóng)房(含宅基地)作抵押，獲得江南農(nóng)村商業(yè)銀行50萬元貸款，用于花卉苗木種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。
在十八屆三中全會從政策層面放行兩年之后，農(nóng)地、農(nóng)房抵押試點終于進入實施階段。試點范圍不小，232個試點縣（市、區(qū)）將試點農(nóng)民承包地的經(jīng)營權(quán)抵押；農(nóng)房試點則更為謹(jǐn)慎，59個縣（市、區(qū)）獲批試點農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押。
雖然此前很多地方都已有實踐，但這是農(nóng)民首次有機會合法抵押自己的房屋、土地財產(chǎn)。2015年12月27日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會通過決議，授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國擔(dān)保法》關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定；在天津市薊縣等59個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國擔(dān)保法》關(guān)于集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。
改革似乎風(fēng)風(fēng)火火。不過，“學(xué)界很多人并不看好‘兩權(quán)’抵押（即承包地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押——編者注），專業(yè)銀行也信心不足，不大愿意接收。”曾參與“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見相關(guān)研討的中國人民大學(xué)法學(xué)院教授高圣平告訴財新記者。
“這是畫地為牢的改革。”浙江大學(xué)暨浙江省公共政策研究院研究員楊遴杰如此形容這輪試點。
抵押物處置難，成為制約農(nóng)地、農(nóng)房抵押貸款的關(guān)鍵因素。比如農(nóng)房，因涉及宅基地流轉(zhuǎn)，按照國務(wù)院相關(guān)指導(dǎo)意見，抵押物原則上只能在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部處置。義烏即將處置范圍限定在村。
“限定在村，銀行積極性會不會不太高？”財新記者就此詢問義烏市國土局一位人士。這位人士笑而不語。他隨后表示，“我們只能按中央的指導(dǎo)意見辦。”
“如將抵押物處置范圍僅限于本集體經(jīng)濟組織，那就無法‘盤活’了，也就沒有必要‘探索’了。”高圣平表示。
戴著鐐銬起舞
當(dāng)前，農(nóng)民貸款難仍是農(nóng)村“老大難”問題。由于金融管制下本土金融機構(gòu)發(fā)育不足以及缺乏抵押物，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)經(jīng)營者難以從商業(yè)銀行獲取貸款。
與此同時，農(nóng)村高利貸盛行。財新記者在河南調(diào)研時了解到，有的養(yǎng)殖戶為獲取購買生產(chǎn)資料的二三十萬元資金，以三分高利向私人借款。
中國人民銀行義烏市支行開展的問卷調(diào)查顯示，有八成農(nóng)民希望農(nóng)房能夠用于抵押貸款，有三成農(nóng)戶有把農(nóng)房用來抵押的現(xiàn)實需求。前述義烏國土局人士告訴財新記者，義烏是一所農(nóng)民城，農(nóng)民把自己的住房、宅基地抵押出去貸款的需求很大。
農(nóng)地、農(nóng)房抵押曾被寄予厚望。十八屆三中全會提出“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，以及“選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”時，年逾八十的農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司原司長郭書田非常振奮。
“我和一些同志20世紀(jì)80年代后期就開始為此努力奮斗，但都失敗了。”郭書田感嘆。他同時也表示，農(nóng)民住房的轉(zhuǎn)讓范圍，以及抵押的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房如果需要拍賣，應(yīng)在何種范圍進行等問題，仍需要細(xì)則明確。
不過，從兩年實踐來看，十八屆三中全會之后的農(nóng)村改革是“戴著鐐銬”的改革。在楊遴杰看來，農(nóng)村土地改革更多選擇了“技術(shù)性”修補，沒有按照市場經(jīng)濟原則做全面的制度性改革。此次“兩權(quán)”抵押試點也是在中央對承包地、宅基地改革厘定的基本框架下進行的。
承包地方面，出于兼顧適應(yīng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需求，以及杜絕農(nóng)民失地、不動現(xiàn)行集體所有制框架的考慮，在集體所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”之后，中央對承包地又劃定了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。所有權(quán)屬于集體，承包權(quán)屬于農(nóng)戶不可流轉(zhuǎn)，放活的僅限于經(jīng)營權(quán)。2015年8月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》）明確指出，可抵押的是承包地經(jīng)營權(quán)，“抵押僅限于流轉(zhuǎn)期內(nèi)的收益。”
“這樣設(shè)置以后，經(jīng)營權(quán)擔(dān)保抵押權(quán)到底有多大價值，值得懷疑。由于價值無法認(rèn)同，銀行在操作中風(fēng)險也很高。”國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會副秘書長劉守英曾在“2015中國農(nóng)村發(fā)展高層論壇”上表示。
農(nóng)房抵押方面，國務(wù)院和相關(guān)職能部門最終采取沿襲中國大陸地區(qū)一直實行的“房地一致”原則，即產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移時，“房隨地走”“地隨房走”。《意見》明確，農(nóng)民住房抵押時，宅基地也一同抵押。在中國農(nóng)村，雖然農(nóng)房是農(nóng)民私有財產(chǎn)，但宅基地已經(jīng)在人民公社運動中被收歸集體所有，并確定了福利分配原則。即便是這輪宅基地改革國家試點，中央也仍然堅持把宅基地流轉(zhuǎn)范圍限定于“集體經(jīng)濟組織內(nèi)部”。
“這會導(dǎo)致變現(xiàn)困難，也不利于發(fā)現(xiàn)住房財產(chǎn)權(quán)的市場價值。”高圣平說。他還認(rèn)為，“這種模式完全遷就了現(xiàn)行法的制度安排，沒有試點的實際意義，也不會為下一步的法律修改和制度完善提供實踐基礎(chǔ)。”
不過，《意見》仍然為地方留有一定空間——農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押物處置“原則上”應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。
中國人民銀行常州市武進支行行長翟曉佳告訴財新記者，武進區(qū)將抵押物處置范圍限定在“鎮(zhèn)”域農(nóng)戶，“只能自己村或臨近村的農(nóng)民買”。
豐富又尷尬的地方實踐
實際上，無論是耕地使用權(quán)抵押，還是農(nóng)房抵押，地方都早已有豐富的嘗試。市場自然發(fā)育、中央部門試點、各級設(shè)置試驗區(qū)等形式下，地方已積累了大量實踐經(jīng)驗。其創(chuàng)造的價值與已經(jīng)付出的試錯成本，值得審視。
重慶是全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。2010年以來，重慶根據(jù)國務(wù)院、人行、銀監(jiān)會等有關(guān)文件精神，開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村居民房屋、林權(quán)（即“兩權(quán)一房”）抵押融資。
據(jù)人行黨校2014年秋季進修班重慶調(diào)研組調(diào)研，截至2014年9月，“兩權(quán)一房”貸款累計發(fā)放420.1億元。四年來貸款投放量增長較快，貸款不良率僅0.1%，較同期銀行不良貸款率低0.29個百分點。重慶市金融辦估算，以農(nóng)村“兩權(quán)一房”抵押貸款為主的各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)使用權(quán)抵押融資可產(chǎn)生GDP約1200億元，可帶動涉農(nóng)主體增收240億元左右，有力推動了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。
重慶做了一系列配套制度建設(shè)。2012年末，重慶成立了興農(nóng)價格評估公司，專門進行農(nóng)村資產(chǎn)評估；2013年8月，成立重慶興農(nóng)資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司，負(fù)責(zé)收購處置銀行貸款逾期一年或者擔(dān)保公司代償一年以上的農(nóng)村“兩權(quán)一房”抵押融資債權(quán)；重慶農(nóng)村土地交易所與巴南區(qū)、長壽縣、南川區(qū)合作共建的農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場2014年底建成運營。
重慶市、區(qū)縣兩級財政還出資設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險補償專項資金，對經(jīng)辦銀行因發(fā)放農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款而產(chǎn)生的損失進行補償。補償比例為35%，其中市級承擔(dān)20%，區(qū)縣(自治縣)承擔(dān)15%。
不過，調(diào)研組認(rèn)為，重慶流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者要把經(jīng)營權(quán)抵押，需要逐一征得原承包農(nóng)戶同意的規(guī)定，對經(jīng)營權(quán)抵押構(gòu)成很大阻力。原承包農(nóng)戶缺少利益驅(qū)動或者外出打工，不愿或無法辦理相關(guān)手續(xù)。這一要求也出現(xiàn)在此次國務(wù)院指導(dǎo)意見中。
此外，抵押物處置困難。由于林權(quán)和農(nóng)村土地交易流轉(zhuǎn)市場還未建立或不完善，加之受法律限制、合法的受讓人極少，抵押物處置難度大。比如，農(nóng)房交易僅限于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員間，且受讓人未申請過宅基地。“實踐中同村農(nóng)戶受到傳統(tǒng)觀念和人際關(guān)系的影響，受讓抵押農(nóng)房的情況很少。”
2014年，德清縣成為浙江城鄉(xiāng)一體化改革試點，地權(quán)改革是一項核心內(nèi)容。試點啟動后，德清推出農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款。至財新記者2014年11月前去調(diào)研時，農(nóng)村土地（林地）承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款已發(fā)放223戶，共計1.20億元；農(nóng)房抵押貸款發(fā)放555戶，金額6117萬元；農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)抵押貸款則數(shù)量較少，共發(fā)放14戶121萬元。
德清已經(jīng)將農(nóng)房處置范圍擴大到鎮(zhèn)域農(nóng)戶。但是，“流動性不好，房屋估價也低。”德清縣金融辦副主任褚海膺告訴財新記者。他希望，可以將流轉(zhuǎn)范圍擴大至縣域。
浙江溫州樂清市也是一所農(nóng)民城，農(nóng)民自己主導(dǎo)了城市化。當(dāng)?shù)劂y行開展農(nóng)房抵押業(yè)務(wù)近20年，早已形成成熟的市場。據(jù)溫州日報報道，樂清25家金融機構(gòu)中，有15家設(shè)立農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)，2008年至2014年8月底，此項業(yè)務(wù)宗數(shù)達13202件，貸款余額約40多億元。樂清允許被處置的抵押農(nóng)房在縣域農(nóng)戶之間交易，市場活躍。然而，由于與相關(guān)法律法規(guī)和中央政策不一致，樂清農(nóng)房交易始終懸著一把達摩克利斯之劍。
為了規(guī)避當(dāng)時宅基地不能抵押的法律障礙，安徽銅陵市2012年出臺的政策要求，農(nóng)戶在申請農(nóng)房抵押時，先將宅基地使用權(quán)變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)。如此，在需要處置抵押物時，則可以按照安徽省已經(jīng)出臺的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)文件執(zhí)行，避開了宅基地交易的種種限制。
不過，此次中央和國務(wù)院在制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點方案時，仍將口徑限于存量經(jīng)營性集體建設(shè)用地，并不允許宅基地變更為經(jīng)營性集體建設(shè)用地。
徘徊還是突破
可以說，過去二十年，無論從范圍還是形式而言，地方試驗都已經(jīng)較為充分。加上層層安全閥的這一輪試點的意義何在？受到質(zhì)疑。
在蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授程雪陽看來，如限制抵押物處置范圍等措施，實際上增加了銀行交易的不安全性。
具體政策如何設(shè)置這些操作性問題背后，真正需要重新審視的是，中國土地改革是否能真正秉承市場和保障農(nóng)民權(quán)利理念，是否有決心對眼下矛盾重重、不適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需求、不利于土地資源市場化、無法保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利有效實現(xiàn)的土地制度，做出系統(tǒng)性的改革和重構(gòu)。
農(nóng)地方面，堅持農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)不能轉(zhuǎn)讓的局限性已經(jīng)顯露。農(nóng)業(yè)經(jīng)營者無法獲得完整產(chǎn)權(quán)，土地流轉(zhuǎn)期限短、不穩(wěn)定，已經(jīng)成為制約農(nóng)業(yè)經(jīng)營和投入的重要因素，這也使經(jīng)營權(quán)難以成為一個合格的抵押物。
在北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授周其仁看來，“土地是保障”的說法其實存在偏差，將勞動力束縛在這一小塊土地上，提供的保障是非常低的，大多數(shù)農(nóng)民的出路是在農(nóng)業(yè)之外。“應(yīng)該允許農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)徹底轉(zhuǎn)走。”他在一個建言會上表示。
若中央已經(jīng)定下的“三權(quán)分置”框架不做改變，在此框架下，建立清晰、穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系也十分急迫。七年前十七屆三中全會提出的“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，遲遲沒有在法律上落實。這也影響到經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定，成為銀行的憂慮。宅基地方面，矛盾更為突出。在土地資源有限的狀況下，新增人口不斷要地的宅基地福利分配制度實際上已經(jīng)破產(chǎn)。與此同時，城市化導(dǎo)致農(nóng)村宅基地大量閑置，村莊人少地增，土地利用效率極低。農(nóng)民被以保護的名義，排斥在合法利用宅基地參與城市建設(shè)、工業(yè)發(fā)展之外。
一旦言及農(nóng)房、農(nóng)地抵押、流轉(zhuǎn)，便有擔(dān)心農(nóng)民失地、流離失所的聲音不絕。財新記者曾就此詢問德清時任縣委書記張曉強的意見。這位曾有長期鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)歷的縣委書記給出的答案簡單明了。他說，確實一些人有顧慮，但不能因為極個別的情況，就阻礙大多數(shù)人往前走，“要相信農(nóng)民、相信老百姓”。
在張曉強看來，30年前的改革重在放活，現(xiàn)在則要從產(chǎn)權(quán)著手，讓“農(nóng)村死產(chǎn)變活權(quán)、活權(quán)生活錢”，這將全面激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村活力。
在農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司原司長郭書田看來，多一個渠道解決農(nóng)民資金問題總是好的。他告訴財新記者，一些人士的出發(fā)點是好的，擔(dān)心農(nóng)民僅有的一點財產(chǎn)，因為還不了貸款而賠光。
“但這種思路還是不相信農(nóng)民。農(nóng)民說，我們都是傻子嗎？我們愿意破產(chǎn)嗎？”郭書田說，“農(nóng)民會有自己的考慮的。”
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《財新周刊》 2016年第1期 出版日期 2016年01月04日
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
