三十年前，在一片灘涂地上，“中國第一座農民城”龍港鎮拔地而起；三十年后，龍港實現了從過去的小漁村到“中國第一座農民城”、從農民城到“產業城”、從“產業城”再向小城市發展的“三級跳”跨越，經濟實力位居溫州市及浙江省各中心鎮前列，經濟總量、財政收入長期占到蒼南縣的一半。
然而，在這個迅速成長的“身體”之上，龍港也同全國其他特大城鎮一樣，遭遇了現實的尷尬：城市框架捉襟見肘，人口急劇膨脹；交通、教育、醫療、文體等基礎設施和公共配套的供需矛盾越來越突出……
龍港人意識到，要打破這一僵局，龍港必須探索建立精簡高效的行政管理新模式，使行政成本更低，效率更高，不斷提升龍港城市的能級。
2014年12月，龍港鎮獲批國家新型城鎮化綜合試點鎮，用三年時間探索出一套精簡高效創新的設市模式，打造具有全國示范意義的新型設市模式典范。
如今，試點工作已經進行了一年多時間，龍港的探索進行得怎么樣了？其行政管理體制有哪些創新？為及時、深入地了解龍港試點進展情況，2016年4月11日，中國經濟時報記者前往龍港進行了實地調研采訪。
難得的歷史機遇
龍港鎮位于浙江省八大水系之一的鰲江入海口南岸，瀕臨東海。在1984年建鎮之初，龍港只是一片灘涂地，僅有5個小漁村、8000多人口。建鎮以來，依靠戶籍改革、土地有償出讓、發展民營經濟三大改革舉措，龍港成功走出了一條不依賴國家投資、主要靠農民自身力量建設現代化城鎮的新路子，建成了“中國第一座農民城”。
歷經三十余年發展，這座昔日的“農民城”在經濟社會方面實現了巨大跨越。但在急速成長的同時，龍港一直 被“小馬拉大車”的尷尬所困擾，而為了破解這一難題，龍港經歷了幾輪強鎮擴權改革：1996年被國家有關部委確定為全國小城鎮綜合改革試點；2009年被列為溫州市5個強鎮擴權改革試點鎮之一；2010年被列為浙江省首批小城市培育試點鎮。
“但是一輪輪的改革效果卻并不盡如人意，很多改革并沒有實質性突破，行政機構運行和經濟社會管理壓力依然很大。”龍港鎮委副書記金珍敏在接受中國經濟時報記者采訪時說，此前的幾輪改革，由于沒有法律法規和相關制度的保障，權力基本上都是放了收、收了再放，最終又回到了原樣。
現在，龍港鎮已經是一個鎮域面積172平方公里，下轄17個社區、22個居民區、171個行政村，戶籍人口37．2萬、常住人口43萬的特大城鎮。2015年全鎮實現生產總值226．9億元，工業總產值407．8億元，財政總收入23．2億元，城鎮常住居民人均可支配收入39780元，農村常住居民人均可支配收入19730元，經濟實力位居溫州市及浙江省各中心鎮前列。單從經濟規模、城市建設水平來看，龍港已經不亞于許多縣級市；但在體制上，龍港鎮“小馬拉大車”的尷尬愈發嚴重。
“龍港是‘鎮級的體制，縣級的工作量，市級的要求’，體制上早已陷入‘小馬拉大車、大人穿小孩衣服’的困境。”金珍敏對記者說道，“所以，像龍港這樣的特大鎮需要在體制上進行探索和創新。”
2014年12月，國家發改委、財政部、編制委等11個部委聯合印發了《國家新型城鎮化綜合試點方案的通知》，其中龍港作為全國僅有的兩家鎮級試點之一，在兩到三年內開展新型城鎮化綜合試點工作。
這是龍港新一輪的體制創新探索，也被龍港人看作是最后的歷史機遇。
“小政府、大服務”新型設市模式
據了解，龍港國家新型城鎮化試點的目的是以“建立行政管理創新和行政成本降低的設市模式”為主要任務，按照“小政府、大服務”的方向，以“管理機構精簡、行政成本降低、行政效能提高”作為指導思想，形成一套可實行、可復制、可推廣的新型設市模式。
根據相關要求，試點工作包括十項主要內容：厘清政府、市場和社會職能分工；明確“縣級單列管理”基本定位；按照城市發展要求合理下放權力；加快推行“大部門”制；切實完善社區服務與治理；調整優化人員結構和編制；有效壓縮行政成本；積極探索多元化公共服務供給模式；建立完善城鎮治理體系；配套推進城鎮化相關制度改革。
“龍港試點是一種在中央頂層設計框架下的地方試點改革。”蒼南縣委常委、龍港鎮委書記丁振俊告訴本報記者，為了確保十大任務的順利完成，龍港編制了總的實施方案，確定了六大重點工作內容。
首先，完善政府運行機制。包括制定權力清單、責任清單、向社會組織轉移職能清單和政府購買公共服務事項清單，進一步理順政府運行機制。
“龍港鎮作為特大鎮，經濟體量大，社會事務繁雜，再加上現有行政體制的種種限制，管理起來很困難，該管好的有些還沒管到位，不該管的還在管。”金珍敏告訴記者，龍港這一輪試點改革的第一個設計就是厘清政府職能，對政府進行瘦身。
其次，實行市管社區扁平化管理模式，構建“一張網”社會治理體系。將所有單位及人員納入網格，建立工作標準，明確職責邊界。
金珍敏解釋說，龍港鎮的社情民意非常復雜，信訪維穩、社會安全、安全生產任務很重。此次改革希望能在基層建立一個管理網絡，把最基層、最基礎的工作和矛盾在基層都解決好。
第三，推進智慧城市建設。利用信息化平臺，提高城市管理、行政執法、行政服務、平安建設等信息資源共享水平，推進政府服務和管理事項通過信息平臺逐步向社區延伸，不斷滿足居民就地就近服務需求。
“這一項工作主要是打造好兩大平臺建設，一個是審批服務平臺，另一個是綜合執法平臺。”金珍敏說，兩大平臺主要是通過大部門整合剝離后建立的，即把有關審批服務類的職能全
歸屬到審批服務中心，把絕大多數有關執法類的職能歸屬到綜合執法局。
第四，推進財政體制改革。將龍港升格為縣級財政管理單位，實行縣級財政管理體制，財政直接對省結算，健全完善財政預決算制度，全面推行績效預算，從制度上強化行政成本控制，切實提高行政效能。
“目前來看，財政管理體制改革推進難度相對較大。”金珍敏對記者坦言，“龍港的財政收入占到全縣的40％多，如果實行單列，在短時期內肯定會對縣級財政帶來影響。”另外，財政管理體制改革還涉及到預算、金庫設立等各種問題。
第五，人事制度改革。其中包括大部門制改革、權力下放、調整優化人員結構和編制等。
丁振俊說，傳統設市模式中，由鎮升為縣級市之后，行政事業人員編制會增加好幾倍，行政成本也會大幅增加。而龍港鎮的新型設市模式，就是要在不增加龍港鎮管理人員的前提下，不增加龍港行政事業人員編制的情況下推進。
第六，深化投融資體制改革。探索建立“財政資金為支撐、國有企業為平臺、社會資金參與”的多層次、多元化、多渠道投融資體制，通過政府和社會資本合作（PPP）等模式參與民生項目建設、城鎮化項目建設的有效途徑，鼓勵企業通過PPP等模式進入公用事業特許經營領域。
高效率、低成本的行政體制創新
“行政管理體制改革是龍港試點的突破口，更是龍港新型設市模式的最大創新點之一。”丁振俊告訴本報記者，這幾個月以來，龍港一直圍繞這一方面進行改革突破。
丁振俊表示，當前，政府轉型必須要構建高效政府，行政管理模式要創新；另外行政成本要降低，要建立小政府、大社會、大服務的新型城市管理模式。
其實，龍港“鎮改市”的努力從1997年開始到現在已經有19年了，但一直沒有突破性進展。“因為傳統模式的‘鎮改市’，需要大量增加機構和人員，行政成本會很高；人員增加機構膨脹，造成很多政府冗員存在。”丁振俊告訴記者，“現在‘鎮改市’必須要精簡機構、減少人員，很多職能要推向社會、推向市場，政府通過自身改革達到瘦身目的。”
采訪中記者了解到，為了打造小政府、大社會、大服務的新型管理模式，龍港在管理體制上一方面推進“大部制”改革，按照“黨政機構合一”、職能相近部門合并和打破上下對口的原則，縣里下放的職能與龍港鎮的內設機構及事業單位進行合并，組建1辦14局共15個“大部門”機構，機構數從41個減為15個。按照計劃，今年6月，15個“大部門”將進入實質性運行。另一方面，在社會管理層面建立扁平化管理體制，打造“市管社區”的體制，構建14個新型社區，將政府行政審批和公共服務通過電子網絡平臺延伸至社區，賦予社區相應的社會管理和公共服務職能，提高社區自我服務和治理的能力。同時，構建“多網合一、并網運行”的“一張網”基層治理網絡，對原有多頭管理的公共安全、計劃生育、綜合治理等網格進行整合。全鎮共劃分為552格，共有21大類的工作事項進入網格，每格實行定人、定責，變“基層
根針”為“基層一張網”。在丁振俊看來，“這一改革創新是其他地方所沒有的。”
“大部制改革不是簡單把幾個部門拼在一塊搞大雜燴，而是按照統分結合的原則重新梳理整合。”丁振俊告訴記者，如將社會事業公共服務歸為一個局，將包括文化、教育、廣播、電視等公共服務都納入其中；將財政稅收歸為一個部門；將所有行政審批職能歸屬到一個平臺……老百姓辦事只要到服務大廳就可以了，不需要再到政府其他部門跑來跑去，政府實行“一個門、一個窗、一個章”的“一站式”服務。據悉，龍港擬將200多項的行政審批職能統一納入行政審批服務中心，將300多項的行政執法職能統一納入城市管理與綜合行政執法局。
“一個窗口對外，減少了部門之間的交叉審批，同時也減少了一些崗位的重復設置。”丁振俊表示，部門之間的交叉、推諉扯皮職責厘清了，行政效率也就提高了。
除了強化政府服務職能外，弱化政府的一些管理職能也是此輪試點改革的重要部分。據了解，龍港已將環衛和河道保潔、交通管理、、公交車線路營運權、市政維護、綠化養護等部分職能推向市場，并正著手建立政府職能向社會組織轉移清單。
一般的“鎮改市”都會造成人員成本增加，此次龍港試點改革則是以不增加現有管理人員為前提，通過優化人員結構，提高行政效能，達到事權擴大而編制不增加的目的。
據了解，龍港“大部門”改革后，實有行政事業人員約1000人，加上沒有下放的縣派駐部門及教育和衛生系統在編人員約3800人，總計僅4800人。
龍港城變：中國第一座農民城的“鎮改市”探路
“龍港的新型城鎮化試點改革不僅僅是龍港民眾人心所向，大勢所趨，更是區域新型城鎮化的必由之路。”溫州市蒼南縣委常委、龍港鎮委書記丁振俊在接受中國經濟時報記者采訪時表示，將改革開放初期具有全國影響力的“中國第一座農民城”的新型城鎮化試點做好，其意義絕不僅限于建設好一個龍港鎮，對于全國特大鎮如何轉型為市和溫州經濟社會的轉型提升，都具有重要意義。
但是，龍港試點是一項涉及面廣、錯綜復雜的“系統改革工程”，改革試點必然要打破常規、突破現有的條條框框，一些具體的改革舉措，也可能需要突破現有政策甚至法律法規，因此，多位接受本報記者采訪的專家學者建議，國家部委和省級部門應加強對龍港試點工作的頂層設計，落實改革容錯免責機制，允許邊試邊完善，為試點改革營造寬松包容的環境。更為關鍵的是，建議國家有關部門盡快出臺設市標準和具體程序，加快特大鎮設市進程。
為全國特大鎮轉型探路
丁振俊告訴本報記者，從國家層面來看，當前，國家急需在新型城鎮化、特別是新生的中小城市體制上進行探索和創新，解決如何從一般的特大鎮、小城鎮轉型為城市，當前龍港的國家新型城鎮化綜合試點，就是在為全國特大鎮如何轉型為市進行探路。
在丁振俊看來，現在全國10萬人以上的特大鎮有237個，如果都按照鄉鎮模式進行管理根本管不過來，體制上也造成了“小馬拉大車”的尷尬。更為重要的是，在當前的法律構架中，鄉鎮基層政府職能非常有限，很多問題沒有權限去管理和解決，這極大制約了像龍港這樣特大鎮的發展。
因此，必須通過設市模式來解決特大城鎮轉型發展的體制問題，這也是龍港試點的最大意義，更是為國家在新型城鎮化、“鎮改市”進程中進行探路，形成一套可復制、可推廣的新型設市模式。
“對溫州市來說，龍港試點是溫州模式的另一種創新。”丁振俊說，溫州的發展本身就是改革創新的結果，而龍港更是敢為人先，三十年前在一片灘涂上造起了一座“農民城”，這正是龍港抓住了國家改革開放的機遇，敢于突破、敢于率先改革的結果；隨后，國家對小城鎮的每一輪改革，龍港基本都有參與，改革經驗非常豐富，如果此次國家新型城鎮化綜合試點成功了，也將是溫州模式的再創新。
“對龍港來說，這次試點改革是推動龍港轉型發展的一次歷史性機遇。”采訪中，多位龍港政府界人士都告訴記者，因為龍港鎮發展三十年來，曾多次提出要“鎮改市”。
20世紀90年代開始的十年時間里，龍港鎮區人口從6000人發展到10萬人，按照當時縣改市的標準，10萬人已經完全滿足“設市”條件了；再加上管理體制落后、行政效率低下與當時龍港的經濟發展水平已不相適應，很多事情鎮級政府沒有權限處置，事無巨細都要請示匯報，有些事情報上去很長時間也批不下來，很多項目跑了、很多事情擱置在那里。“所以，一直以來，龍港申請‘鎮改市’的腳步就沒停過。”
“龍港之前的幾輪擴權改革都未能成功，主要還是破除不了法律障礙。”丁振俊告訴記者，之前圍繞放權、擴權的幾次行政改革，因為沒有相關的法律保障。于是，在經過放權、收權的反復后，改革并沒有達到預期目標。
如果這一次的改革試點能在行政體制上進行突破，得到相應的決策權、自主權，將極大激發龍港經濟社會發展的活力，龍港將再次迎來跨越發展的歷史新機遇。“所以，不管是對中央還是地方，此次龍港試點都具有重大意義。”丁振俊表示。
試點路上阻力重重
對于龍港來說，“鎮改市”是其多年的夙愿，但是怎么改、改成什么級別的市，龍港試點路上的阻力和困難并不少。
首先，龍港要設什么級別的“市”。本報記者在龍港采訪時發現，當地民眾對龍港“鎮改市”非常期待，要求也比較高，認為最低也應該改為縣級市，但事實上，這一要求遇到很大阻力。
一位不愿意具名的相關人士告訴記者，如果將龍港鎮設成縣級市，浙江省擔心一旦龍港開了頭，那么隨后溫州乃至全國將會有更多的經濟發達鎮都會要求脫離原有行政區劃搞“獨立”，將會增加很多欠發達縣，這跟中央“十三五”脫貧工作要求相背離；而從縣級政府來說，一旦龍港獨立出去，縣級經濟可能將分出去半壁江山，對蒼南縣的影響不可謂不小，縣級政府也會有意見。“因此，將龍港直接改為縣級市的阻力太大。”該人士表示。
在種種考慮下，有消息表示浙江省考慮龍港“鎮改市”采用省管縣轄模式，相當于計劃單列市，但又不跟原來的行政區劃脫離。
在此基礎上，坊間也有聲音表示，既然完全獨立有障礙，那么可以在保留原來行政區劃不變的情況下，先按照縣級政府給予試點鎮自主權，這樣在體制上就有所突破了，而地方也可以接受，遇到的改革阻礙會小一些；至于設市級別是什么，可以一邊試點一邊探索。
其次，改革利益協調困難重重。據記者采訪了解，按照龍港2014年年底剛獲批試點時的時間計劃表，三年內，試點將取得明顯成效，形成一套可實行、可復制、可推廣的新型設市模式。
但一年多時間過去了，龍港新型城鎮化綜合試點工作才剛剛完成方案準備以及相關協調工作，被視為行政體制改革中最為重要的載體——大部制改革也才剛剛正式啟動。
對于進展較慢的問題，丁振俊告訴記者，主要還是大家對試點工作統一認識需要過程。
“龍港作為綜合試點，需要方方面面的支持，涉及各方利益的調整，協調起來比較困難。”龍港鎮老書記陳定模在接受本報記者采訪時表示，雖然改革需要創新突破，但地方歷來都是守著各種條條框框辦事，不敢突破。
在這種固有思維的影響下，地方一直在力求將試點方案做到盡善盡美，再報到上級去審批，而上級審批又必須按照現有法律法規去辦事，到最后發現陷入了死循環：鎮級政府希望上級批復如何試點、哪些可以突破，而上級政府必須依法依規審批，最后發現很多審報都批不了。一位鎮級干部告訴記者，“去年一年試點工作很多時候都是在繞圈子。”
面對龍港試點工作進展緩慢的現實，不少關注龍港發展的領導、專家學者都建議龍港應率先突破：如果每一件事情都要讓上面定好調子那就不叫試點了，試點就是改革，改革就是要突破一些條條框框的制約，地方必須自己先干，責任自己先擔，先行先試、敢闖敢試、不等不靠，這才叫改革。
“如果改革一點都不花力氣，那就不叫改革了。”老書記陳定模曾講過一句很經典的話，龍港歷來的發展都是靠改革，什么是改革，改革就是從突破法律開始，因為地方發展遇到法律障礙了，需要通過試點改革來突破創新、通過修法進一步完善法律。
丁振俊告訴記者，今年開始，龍港將按照不等不靠、先行先試的總體原則，先行啟動行政管理體制改革，近期進展比較快，如“大部制改革”全部職能已基本厘清，計劃今年6月開始運轉。“當行政體制改革進入運轉階段，龍港試點的新型設市模式將逐步探索完成。”
區域發展應有長遠打算
溫州市人民政府決策咨詢委員會委員、溫州市委黨校經濟學教研部主任朱康對在接受本報記者采訪時表示，從目前來看，龍港設市試點改革面臨不少難題，因此亟須加強頂層設計和省市縣三級的協同推進。
首先，浙江省政府、溫州市政府應加強對龍港改革試點工作的領導。龍港設市是個大問題，涉及到的方方面面關系相當復雜。它不僅涉及到蒼南縣內部區域結構關系的調整，也涉及到省市縣之間利益關系的協調；不僅檢驗著對國家試點的組織實施能力，更需要組織、人事、財政、土地等行政管理部門的相互配合，這些如果僅依靠龍港鎮自身顯然很難解決。
其次，浙江省政府、溫州市政府相關部門要加強對龍港設市試點的具體業務指導。可在“試點工作領導小組”下設工作小組，由省、市、縣、鎮有關部門領導和工作人員組成，根據有關部門自身職責，具體幫助和指導龍港設市試點中的組織人事調整、財政金庫設立、審批權限落實等具體工作。
另外，要全面統籌規劃新型城鎮化的綜合改革試點工作。龍港試點的重要內容之一是“要探索一套行政成本得到嚴控、公共服務顯著改善的設市模式”，而要“降低行政成本”，就需要啟動龍港行政體制聯動改革，科學設置行政管理機構、科層結構和級別，嚴格控制行政編制、財政預算和其他各項行政成本指標。
朱康對說，龍港能否取得“國家新型城鎮化綜合試點”的預期目標，其關鍵和標志性成果都在于能否確立“設市”建制。如不能突破這一點，其他零敲碎打的改革“試點”對龍港未來的可持續發展來說都是意義不大的。
因為在朱康對看來，當前從龍港自身來看，“設市”的目的是突破行政體制對其發展的阻礙；但從區域長遠發展來看，龍港“設市”應該下一盤更大的“棋”。
朱康對說，要盡可能在龍港改革試點后，為進一步推進龍港鰲江合并建市、調整鰲江流域行政區劃創造便利條件。龍港設市的主要目標是加快推進鰲江流域的城市化進程。
據了解，目前兩鎮居民對合并建市的要求都很迫切，兩鎮居民來往向來密切，尤其在甌南大橋修通后，事實上兩鎮早已經融為一體，合并建市可謂“萬事俱備只欠東風”。但鑒于目前國家批復的是龍港設市試點，龍港鰲江合并建市的終極目標或者可采取“分步實施”的應對策略：先通過龍港試點實現建制上的突破，即在“龍港設市”；今后再謀求龍港與鰲江合并建市，并按照城市化規律和當地經濟社會發展要求，對現在包括蒼南縣、平陽縣在內的整個鰲江流域的行政區劃科學合理地予以調整，給合并建設后的城市——鰲江流域的中心城市，整個溫州市域的次中心城市——留有比較廣闊的經濟腹地。
朱康對說，鰲江流域的城市化是事關溫州南翼發展的長遠戰略。龍港試點恰逢制定“十三五”規劃的關鍵時期，很有必要預先在組織體制、行政體制上給以后的調整預留接口。
中國鄉村發現網轉自：中國經濟時報數字報
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