——新型城鎮(zhèn)化的困境與戰(zhàn)略調(diào)整
摘要：新型城鎮(zhèn)化是當前進行社會建設(shè)非常重要的一環(huán)，新型城鎮(zhèn)化率意味著一個國家的發(fā)展狀況。對具有實用主義色彩的農(nóng)民而言，城鎮(zhèn)化并非是“趕上樓”那么簡單，更是需要從實地調(diào)查去查看農(nóng)民究竟是怎么樣想的，通過對全國部分地區(qū)的鄉(xiāng)村調(diào)查和既有的文獻資料研究發(fā)現(xiàn)，如今新型城鎮(zhèn)化所面臨的一個重大問題是“農(nóng)民返鄉(xiāng)搶地”，之所以如此，原因主要有四個方面：第一，國家經(jīng)濟發(fā)展；第二，生活方式；第三，生活觀念；第四，生活需求。要解決這些問題，首先要消除他們的擔憂，尤其是在城市生活如何進行保障；其次要通過宣傳來改變他們的生活觀念；第三，除了要采取城市發(fā)展的頂層設(shè)計以外，還要根據(jù)不同地區(qū)進行不同的城鎮(zhèn)化措施，而不能千篇一律，例如西北地區(qū)和華中地區(qū)就非常不同?？偠灾瑥耐獠縼砜?，新型城鎮(zhèn)化所強調(diào)的“以人為本”意在建構(gòu)對人的關(guān)懷，無力是在土地、戶籍的制度上，還是在農(nóng)民的身份上，都應(yīng)該加大改革和優(yōu)化力度。從內(nèi)部來看，農(nóng)民的生活理念直接影響他們進城。如何打破農(nóng)民的路徑依賴和既有的生活模式，建構(gòu)出城市的“鄉(xiāng)土空間”，注重對新一代農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的宣傳，是突破新型城鎮(zhèn)化困境的關(guān)鍵。這些措施或戰(zhàn)略對提高我國的城鎮(zhèn)化率和防止農(nóng)民工“回流”將具有重大意義。
關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民；返鄉(xiāng)搶地；困境；戰(zhàn)略
基金項目：第59批中國博士后面上資助項目（項目編號：2016M590326）。
作者簡介：劉晨，1988年生，湖北荊門人，澳門大學社會學系博士研究生、澳門大學當代中國社會科學研究中心助理研究人員、福建省高校人文社科基地“農(nóng)村廉潔建設(shè)研究中心”兼職研究人員。主要研究興趣為：政治社會學、農(nóng)村社會學、知識分子社會學、網(wǎng)絡(luò)政治學
一、引言
2016年4月19日，由國家發(fā)改委編寫，國家發(fā)改委主任徐紹史主編的《國家新型城鎮(zhèn)化報告2015》在北京發(fā)布。該報告指出，“2016年推進新型城鎮(zhèn)化的工作考慮，包括：第一，努力推進非戶籍人口落戶城鎮(zhèn)；第二，加快新生中小城市培育和特色鎮(zhèn)建設(shè)；第三，切實提升城市功能；第四，努力促進城市群發(fā)展；第五，推進重點領(lǐng)域改革；第六，持續(xù)深化新型城鎮(zhèn)化綜合試點。”[1]我們可以從以上這六個方面大致發(fā)現(xiàn)，新型城鎮(zhèn)化在如今面臨的問題主要有以下幾點：第一，戶籍問題；第二，中小城市的容納問題；第三，城市公共服務(wù)問題；第四，新權(quán)威主義視野下的試錯機制1與全面推進城鎮(zhèn)化的問題。
而僅僅就第二點來說，費孝通在《中國城鎮(zhèn)化道路》一書中也曾談到，“要使農(nóng)村里的知識分子不到大城市來，不解決小城鎮(zhèn)問題就難以做到。如果我們的國家只有大城市、中等城市，沒有小城鎮(zhèn)，農(nóng)村里的政治中心、經(jīng)濟中心、文化中心就沒有腿?！盵2]費老在此所談到的“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，放在在今天來看，不無道理，其意思就是利用中小城市來作為人口流動的緩沖地帶，這樣既保障了城鎮(zhèn)化的順利進行，又不會給城市帶來更多的人口壓力和沖擊。
誠然，人口對城市的壓力是不容忽視的。但本文認為，解決農(nóng)村人口的城市化、城鎮(zhèn)化，主要從兩點做文章：一個是土地問題和戶籍問題；另外一個是生活觀念。前者，我們在前文中已經(jīng)有所提及，即改革戶籍制度，以破解城鄉(xiāng)二元的結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式，尤其是在城郊地區(qū)進行重點突破2。進而，在土地問題上，如今面臨著一個最大的困境就是“要不要私有化”？在戶籍問題上，要不要取消戶籍，給農(nóng)民以市民待遇？
以賀雪峰為代表的左派學者認為，不應(yīng)該私有化，因為農(nóng)村的土地對農(nóng)民有著“社會保障”的作用，如果農(nóng)民不想在城市里再打工，那么還可以回去種地。進一步說：一方面，種地可以有收入、有活干，農(nóng)民的生活會得到基本的保障；另外一方面，農(nóng)民在城市里打工遇到了困境，則有退守的空間，那么社會穩(wěn)定也就有了保障，不至于導(dǎo)致城市逗留一批“見過世面”的人。為此，從這個方面說，他們反對激進的城鎮(zhèn)化。然而，從現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化政策來看，帶著保守主義色彩的這一主張，仿佛在整個國家的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中不那么受到器重。 而以周其仁為代表的“自由派”認為，農(nóng)民的土地應(yīng)該納入到市場中進行交易，這有利于農(nóng)民獲得更多的補償和土地交易所帶來的城鄉(xiāng)流動的資本積累，所以他們認為土地應(yīng)該私有化，并且盡早對土地進行確權(quán)，即承認農(nóng)民對土地的所有權(quán)。這樣的做法與建議，仿佛也沒有受到器重。比如，《紅旗文稿》在2016年4月刊發(fā)了一篇《警惕土地私有化思潮對農(nóng)村土地集體所有制的沖擊》一文，作者彭海紅表示：“首先，土地私有制的高效率問題因國情而異，并非通則；其次，單純以經(jīng)濟效率考察一個社會的土地制度不科學；再次，土地私有化的主張，貌似以增加農(nóng)民收入、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、助力全面小康社會為出發(fā)點，實際是受資本追逐利潤最大化的本性驅(qū)動，是人格化的資本在新形勢下的代言詞；最后，相對于土地集體所有制，土地私有制的缺陷更嚴重?！盵3]帶著中央官方色彩的媒體對此問題發(fā)聲，意味著土地私有化的建議被否決，同時也意味著“堅持和完善農(nóng)村土地集體所有制”將繼續(xù)執(zhí)行，也就是說，農(nóng)村土地的所有制依然會采取1982年《憲法》、1988年《憲法修正案》、《土地法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等一系列法律所確立的農(nóng)地的“集體所有制”。
而在戶籍問題上，以蔣天榮為代表的學者表示，戶籍改革在于“平權(quán)”，最根本在于達到城鄉(xiāng)的公共服務(wù)體系平等化。而以徐勇、張英洪為代表的學者表示，要給農(nóng)民更多的市民權(quán)利，尤其是要把農(nóng)民當公民看待。他們認為，只要農(nóng)民有公民權(quán)利，則就可以享受更多的平等化的公共服務(wù)，可降低基層干部對他們的權(quán)力傷害，有更多的監(jiān)督力量。但是，事實上，學者們的這些建議部分被采納，例如2015年中央政治局會議審議通過的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》就是佐證。這份文件指出：本次戶籍制度改革的目標是：到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應(yīng)，有效支撐社會管理和公共服務(wù)，依法保障公民權(quán)利，以人為本、科學高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。但是到2020年落實的怎么樣，其實還是未知數(shù)。眾所周知，“中央政策往往都是好的，但是走著走著就容易走偏”。
如何進一步推動新型城鎮(zhèn)化，就需要對戶籍制度改革與土地集體所有制優(yōu)化3。至于怎么改革？怎么優(yōu)化？尚且還沒有一個準確答案，依然在嘗試和摸索之中。
然而，就在如何改革和優(yōu)化還未解決的同時，中國的農(nóng)民工從2008年金融危機爆發(fā)開始，出現(xiàn)返鄉(xiāng)潮，而又因為近些年的經(jīng)濟猛然下行，導(dǎo)致外出的農(nóng)民工回到家鄉(xiāng)另謀生路，比如創(chuàng)業(yè)4；有的農(nóng)民工則回到家鄉(xiāng)以后重操舊業(yè)，例如種地。
問題是，農(nóng)民工為何要返鄉(xiāng)？這是一個不可忽略的問題，難道僅僅是因為經(jīng)濟問題所致？在筆者看來未必如此。讓我們先來看一組數(shù)據(jù)，“2015年，我國城鎮(zhèn)化率達56.1%，城鎮(zhèn)常住人口達7.7億?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，以人的城鎮(zhèn)化為核心，到2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達45%左右，努力實現(xiàn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶?！盵4]然而，近3億多農(nóng)民工到底有多少人愿意重操舊業(yè)，繼續(xù)種地？有研究對返鄉(xiāng)的農(nóng)民工進行了調(diào)查，共47人5，調(diào)查發(fā)現(xiàn)“返鄉(xiāng)農(nóng)民工中，有意繼續(xù)外出務(wù)工的19人，占40.5%；希望在附近找工作的5人，占10.6%；希望在家務(wù)農(nóng)的13人，占27.7%；希望自主創(chuàng)業(yè)的10人，占21.3%”[5]這也就是說，返鄉(xiāng)農(nóng)民工種有59.5%人不愿意再出去務(wù)工。由此可見，新型城鎮(zhèn)化在農(nóng)民工這個群體中，遭到了阻力。
同時，《半月談》曾刊發(fā)了一篇名為《返鄉(xiāng)找地:農(nóng)村上演一輪搶地大戰(zhàn)》的文章，該文指出：“自2015年底以來，受整體經(jīng)濟形勢等因素影響，一些外出打工的農(nóng)民有返鄉(xiāng)勢頭，其中不少農(nóng)民選擇重操舊業(yè)——種地。但很多農(nóng)民回鄉(xiāng)后發(fā)現(xiàn)，自家田地或偏少不足以養(yǎng)活一家老小，或前些年就已被租出去，面臨無地可種的尷尬。一輪‘搶地’大戰(zhàn)由此上演?！盵6]而且，可能因為“搶地”而造成沖突等現(xiàn)象的發(fā)生。
“返鄉(xiāng)搶地”與新型城鎮(zhèn)化的困境，構(gòu)成了本文的敘事主題，也是我們所希望探究的根本問題。到底是什么原因?qū)е滦滦统擎?zhèn)化以部分人的“返鄉(xiāng)搶地”而顯得困境重重？我們的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略又該如何調(diào)整？
二、我國新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀與問題
“所謂新型城鎮(zhèn)化，顧名思義就是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化?！盵7]新型城鎮(zhèn)化的“新”又主要在于:“由過去片面注重追求城市規(guī)模擴大、 空間擴張, 改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕?公共服務(wù)等內(nèi)涵為中心, 真正使城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的宜居之所。 城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn), 完成農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變, 而不僅僅是城鎮(zhèn)建設(shè)”。[8]而今，新型城鎮(zhèn)化的的成績和問題又是怎么樣的呢？
有學者研究指出：“改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進程加速，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個起點低、速度快的發(fā)展過程。1978-2014年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到54.77%，年均提高1.02個百分點。”[9]同時，“‘十三五’規(guī)劃綱要提出，到2020年中國常住人口城鎮(zhèn)化率目標達到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%。這也就是說，未來城鎮(zhèn)化率這一比例還要提高5個百分點，相當于要有1億人在城鎮(zhèn)落戶。”[10]聯(lián)合國開發(fā)計劃署駐華代表處高級政策顧問Samantha Anderson表示：“中國的城鎮(zhèn)化進程因其速度和規(guī)模而顯得特別引人注目。中國僅用了 60 年時間便將城鎮(zhèn)化率從10%提高到50%。同樣的轉(zhuǎn)變，在歐洲用了150 年，在拉丁美洲和加勒比地區(qū)則用了210 年。根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計劃署的預(yù)測，到2030 年，中國將新增 3.1億城市居民，城鎮(zhèn)化水平將達到70%。屆時，中國城市人口總數(shù)將超過 10億，城市對國內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻將達 75%?！盵11]
由此可見，我國新型城鎮(zhèn)化的速度已經(jīng)非常之快，讓世界矚目，并且在2030年，將會達到70%的城鎮(zhèn)化率，這已經(jīng)接近于次發(fā)達國家的水平。但是不是說在城鎮(zhèn)化的過程中就沒有問題呢？Maierdan Tuersun就曾表示：“（1）城市化發(fā)展容納承載能力不足；（2）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然存在；（3）城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)。[12]王海峰指出，我國所采取的“異地城鎮(zhèn)化”會帶來很多不利的影響，比如說，“一來農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展主力軍缺位，發(fā)展速度滯緩，馬太效應(yīng)使得城鄉(xiāng)差距繼續(xù)加大；二來夫妻長期分居，進城農(nóng)民工性生活混亂，同時‘后院’也經(jīng)常起火， 造成社會秩序的不穩(wěn)定；三來留守兒童問題突出，留守的家人只能保證孩子的肚子，不能充實他們的腦子，至于什么心理問題更是沒想過。四來留守老人農(nóng)作、 看護孩子等勞動強度增加，情感寂寞。”[13]
而如果不解決城鎮(zhèn)化過程中的土地問題、戶籍問題、社會保障與公共服務(wù)供給等，就會直接影響我國的城鎮(zhèn)化進程。而就農(nóng)民最關(guān)心的土地問題而言，最直接地表現(xiàn)就是返鄉(xiāng)搶地。此舉作為新型城鎮(zhèn)化的問題，又會帶來新的問題，例如上述中所述的“留守兒童和婦女”，他們的教育，他們的安全如何保障？貴州畢節(jié)兒童悶死在垃圾箱的事件就是最值得反思的一個留守問題。他們之所以不能和父母一起在城市生活，難道不是戶籍所導(dǎo)致的擇校問題？難道不是城市沒有對他們進行容納的問題？再有，長期的異地分居，會帶來夫妻之間的模式轉(zhuǎn)變和感情淡泊，所以才會有臨時夫妻的問題，才會有打工回去之后和原配離婚的問題，而家庭作為社會的細胞，如其不穩(wěn)定，難道社會會穩(wěn)定？離婚后對孩子的影響有多大？這些都是城鎮(zhèn)化的問題所裹挾的一系列值得反思的對象。所以，在進行城鎮(zhèn)化的時候，應(yīng)該注意如何解決打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改革戶籍制度，增加對土地的確權(quán)，讓農(nóng)民有權(quán)對土地進行交易，從而獲得流動的原始資本積累，進而想辦法去學習一技之長，在城市謀生，并適應(yīng)城市生活模式，這樣就會把一些問題迎刃而解，才不會導(dǎo)致返鄉(xiāng)搶地的事情發(fā)生，才不會導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化遇到“回流”的困境。
三、農(nóng)民“返鄉(xiāng)搶地”的現(xiàn)象及其分析
在湖北省，也有農(nóng)民返鄉(xiāng)搶地的現(xiàn)象。根據(jù)調(diào)查，例如“W夫婦在廣東中山打工近10年，回鄉(xiāng)之前在一家紡織廠上班，年收入達十五六萬元。盡管工資不低，去年底他們還是執(zhí)意辭職回鄉(xiāng)種地?！皫啄晷星椴诲e，廠里大部分產(chǎn)品出口歐美，現(xiàn)在明顯縮水了?！疻說，以前廠里有700多名員工，現(xiàn)在只有300多人，本打算今年再回鄉(xiāng)種地，因為企業(yè)前景問題，擔心哪一天失業(yè)再回來就遲了?！盵14]從中可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民最大的擔心是失業(yè)，而失業(yè)又和整個國家的經(jīng)濟發(fā)展是分不開的，比如“前幾年行情還不錯”這意味著，現(xiàn)在之所以離開是因為這幾年行情不好了。同時，也從背后折射出，他們只是把外出打工當做一種“謀生”而不是準備在城里“安家”，故而當經(jīng)濟不景氣的時候，他們也就回到家鄉(xiāng)。W夫婦準備養(yǎng)殖龍蝦，他們希望把以前出租出去的農(nóng)地拿回來。
與W夫婦一樣返鄉(xiāng)的還有湖北省S縣的村民G，他說：“隨著機械化程度提高，一個人在家種地輕松還能賺點錢，并不比外出打工差。2015年，他將10畝地用于種植水稻和小麥，其余20畝地種植小麥和黃豆，都是一年兩季作物，每畝田地年純收入可達1300元左右。從耕地、播種、管理到收獲，都是一個人干，一般每年3月份耕種，9月份收獲，只需半年就能干完。他的妻子和兒子都在廣州打工，一個人在家種地，還能照看正在上小學的女兒?！盵15]而在2014年，村民G還在外地打工，土地租給了他人。由此可見，農(nóng)民返鄉(xiāng)搶地，有的是真正為了土地，有的可能還有其它原因，例如為了子女，生活觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)變等。
同時，我們對湖北省J縣的農(nóng)民也進行了調(diào)查，主要是通過網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)實生活中的非結(jié)構(gòu)式訪談。部分農(nóng)民對我們說，之所以不再出門打工和在城里買房，成為市民的一個主要原因是“農(nóng)村活的比較自在?！?例如，村民Y的子女在2006年就已經(jīng)進城，Y將孫女“帶大”以后，而選擇用“重金”重新裝修了一下老家，然后再回到農(nóng)村生活，并把之前租出去的田要回來，她不求靠種地賺很多錢，只想圖個自在。
在甘肅省F鄉(xiāng)進行調(diào)查的時候，我們有遇到這樣的問題，村民D之前到西安打工，把土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給了農(nóng)村的一個親戚。作為農(nóng)民工，他覺得外出打工是唯一的活路，因為子女讀書需要錢，而靠家里養(yǎng)羊和4畝多的地得到的收入，可謂是入不敷出。等其兒子大學畢業(yè)，在西安買房以后，他和妻子選擇的不是在子女身邊，而是回家鄉(xiāng)種地，他的親戚又把地還給了他，如此，靠種地等解決兩個老人的基本生活需求沒有問題。他們時而也去兒子家住上一段時間，D覺得這樣的日子很滿足?？梢园l(fā)現(xiàn)，他之所以選擇這樣的生活模式，有觀念的因素，也可能有圖個安逸的意思。
通過以上幾個案例，我們看到了農(nóng)民離開土地再回到土地的種種圖景，我們也從中大致明白了他們?yōu)楹巫罱K不希望進城。第一，國家經(jīng)濟地發(fā)展；第二，生活方式；第三，生活觀念；第四，生活需求。
然而，在國家政策（例如農(nóng)業(yè)直補等）等因素地驅(qū)動下，土地從之前的拋荒到如今的“搶地種”，背后又不僅僅是如上述幾個案例那么“簡單”，不僅僅是親戚與親戚之間的往來，不僅僅是農(nóng)業(yè)個體戶與機械化作業(yè)那么簡單，等等。正如村民Y所言：“2016年春節(jié)期間有八、九個返鄉(xiāng)的農(nóng)民工開始跟他‘搶地’了。‘搶地’大戰(zhàn)將每畝耕地的價格從100元炒到了200元、300元，最高到了500元。誰出的價格高，農(nóng)民就愿意把地租給他種?！盵16]
如此，“土地”一瞬間就成了可以“拍賣”的商品，換句話說，農(nóng)村的“土地資源”已經(jīng)走到了“商品化”的程度。只不過依然是租為主，有的地方土地流轉(zhuǎn)，更是用大戶去承包，而原先的土地使用者是以土地入股后再分紅。
正是因為土地可以參與分紅，或者由大戶來進行承包再進行資源分配，勞動力的老齡化，城鎮(zhèn)化的大趨勢等原因，導(dǎo)致部分農(nóng)民原因愿意把土地使用權(quán)出讓出去，而大戶也樂意承包大片田地來掙錢，故而搶地在返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，重操舊業(yè)的情況下，又多了一種“搶地”模式。
雖然我們并未在全國各地開展土地交易模式的調(diào)查，但是我們可以肯定的是，除了以上幾個地區(qū)和省份以外，河北、山西也有類似的情況。在華北地區(qū)，農(nóng)民以往都因為沒有多少土地而選擇出門打工，甚至變賣自己的房產(chǎn)和土地，然后進城。而今，例如山西的X村，農(nóng)民都不太愿意出讓房產(chǎn)和土地，而選擇留在農(nóng)村生活，尤其是年齡在45-65歲之間的農(nóng)民尤其之多，我們走訪了三十多個村莊，幾乎都是如此。而我們問他們，村莊的土地被承包的情況多不多時，他們的回答是不太多，主要是因為土地的貧瘠所致，但是我們也看到了，在華中地區(qū)，土地被承包的還是比較多，返鄉(xiāng)搶地既有農(nóng)戶自身，也有大戶。
總而言之，從2006年農(nóng)業(yè)稅還未改革以前的大面積拋荒，到近些年農(nóng)民返鄉(xiāng)后的“搶地”，給我們呈現(xiàn)出了一種2008年金融危機以后的另類場景。并且，這樣的情況，在筆者看來，依然是金融危機的影響、土地交易的改變、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民生活觀念和農(nóng)地制度的“保障功能”在起作用。
新型城鎮(zhèn)化在開展的過程中，尤其是要注意以上各種現(xiàn)象和背后原因。尤其是對有實用主義色彩的農(nóng)民而言，城鎮(zhèn)化并非是“趕上樓”那么簡單，更是需要從實地調(diào)查去查看農(nóng)民究竟是怎么樣想的?！叭缃竦募みM城市化和城鎮(zhèn)化，雖然背后有一些GDP等因素在推動和官員異化的升遷心態(tài)在作怪，但是解決的辦法，往往不是用物質(zhì)去引誘，或者用其它的方式鼓勵，而是應(yīng)該順其自然。因為，60年代、70年代這批人，如果想改變他們觀念往往很難，即便是他們生活在城市里一段時間，也很難去融入，故而他們希望把“任務(wù)”完成以后，再回到農(nóng)村。因此，這就需要從生命的周期去理解他們這批人，即等其生命的消退或消失，再來考慮土地的整合問題，而城鎮(zhèn)化能吸納多少，則算多少。如果硬是要‘趕鴨子上架’，可能會造成不必要的政府與農(nóng)民之間的沖突?！?
四、“返鄉(xiāng)搶地”作為新型城鎮(zhèn)化的困境與戰(zhàn)略調(diào)整
就新型城鎮(zhèn)化的困境而言，本文主要是針對“返鄉(xiāng)搶地”來進行論述，而目前此種情況在若干地區(qū)都有發(fā)生。面對返鄉(xiāng)搶地，新型城鎮(zhèn)化面臨的最大的難題。在本文看來，并不僅僅是土地交易的問題，而是農(nóng)民為何不愿意進城或留在城市的問題。這還可能有以下幾個方面的因素：（1）不愿意被迫的去適應(yīng)城市的生活和沒有技術(shù)。也就是說：一方面，農(nóng)民對在城市里的生活，百般焦慮，另外一方面，他并沒有什么特長，也就是說，沒有技術(shù)，那么他接下來在城市里如何生存？（2）農(nóng)民是一種身份，工人也是一種身份，而農(nóng)民工是稟賦這兩種身份的主體?！斑M入城市和社區(qū),住上樓房僅僅是他們生活的一個方面，有無工作,有無穩(wěn)定的收入,有無文化和精神享受,生活得有無尊嚴,才是他們是否幸福的衡量標準?！?故此，這也就決定了，生活的尊嚴性問題，而不僅僅是“技術(shù)-收入”的問題。（3）城市醫(yī)療和教育等資源，農(nóng)民是否可以同等享受？他們的子女是否可以同等享受？說到底，還是一個戶籍問題。這些可謂是農(nóng)民地擔憂，恰好也是農(nóng)民不愿意進城或者不留在城鎮(zhèn)里生活的根本原因。而國家所提出的“新型城鎮(zhèn)化”中的“以人為本”的人本主義戰(zhàn)略，往往在涉及到具體的問題的時候（例如農(nóng)民所關(guān)心的住房保障、醫(yī)療保障、教育保障等），很難全面實踐，畢竟需要大量資金等。
鑒于此，如何提高城鎮(zhèn)化率的首要考慮對象就是消除農(nóng)民，特別是農(nóng)民工的擔憂。筆者認為，可以從以下幾個戰(zhàn)略上著手進行。首先，“（1）中心城市帶動與輻射區(qū)域發(fā)展理論，促進新型城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新實踐；（2）依據(jù)空間經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)布局理論，構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新模式；（3）新型城鎮(zhèn)化是一個重大區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展命題，應(yīng)充分認識中國城鎮(zhèn)化本身的發(fā)展規(guī)律。[16]其次，準確把握城鎮(zhèn)化的階段性特點，著力解決戶籍制度，促進城鄉(xiāng)資源要素的分配平等，尤其是采取工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，讓農(nóng)民有資本進城。再次，培育城市，培育城市群和產(chǎn)業(yè)群，讓城市帶動周邊的農(nóng)村發(fā)展，從而把農(nóng)民內(nèi)卷到城市之中，從而提高城鎮(zhèn)化率。第四，加大宣傳力度。不僅僅從資本和技術(shù)上要支持農(nóng)民的進城開銷，更需要在心理上消除農(nóng)民的顧慮，讓他們轉(zhuǎn)變觀念。
綜上所述，無論是采取什么樣的措施來發(fā)展城鎮(zhèn)化，都離不開地方政府的引導(dǎo)和支持，還有對農(nóng)民的保障服務(wù)。所以，從整體上來說，第一，消除他們的擔憂是城鎮(zhèn)化的必要條件；第二，搶地之所以發(fā)生，返鄉(xiāng)之所以發(fā)生，在于“鄉(xiāng)土情節(jié)”，更在于他們的觀念，從某種意義上說，他們覺得鄉(xiāng)村更富有人情味，更有利于養(yǎng)老，活的自在。第三，在戰(zhàn)略上，除了要采取城市發(fā)展的頂層設(shè)計以外，還要根據(jù)不同地區(qū)進行不同的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，如前文提到的“小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略”。但凡當?shù)赜羞@個條件，就應(yīng)該鼓勵他們?nèi)ピ囧e、去嘗試和去實踐，這樣摸索出經(jīng)驗，再進行推廣，也比較符合國家治理當中的新權(quán)威主義的做法。
五、總結(jié)與反思
本文從農(nóng)民“返鄉(xiāng)搶地”（作為一種不進城的現(xiàn)象）出發(fā)，論述了戶籍制度與土地制度是當前農(nóng)民進行城鎮(zhèn)化的主要兩個障礙，同時還分析了當前中國的治理這兩個問題的現(xiàn)狀，及其國家對兩種不同主張的態(tài)度。而后我們闡述了農(nóng)民現(xiàn)在的擔憂，也提供了一些方法，并且從三個案例來分析當前農(nóng)民不愿意進城或留在城市里生活的原因。因為，城鎮(zhèn)化必然涉及到農(nóng)民這一問題。故而，從案例來反窺城鎮(zhèn)化中的一些農(nóng)民自身的問題，是有意義的。最后，從戰(zhàn)略的高度和具體的實踐層面，回應(yīng)了如何破解這一難題的辦法。
“中共十八屆三中全會指明了我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新方向。”[17]但是，在進行新型城鎮(zhèn)化的推進過程中，有的地方政府將城鎮(zhèn)化簡單地理解為將農(nóng)民“趕上樓”，這不但不利于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，還可能增加政府與農(nóng)民之間的沖突。且，他們之所以不愿意下樓，主要原因在于“怕”、“沒有技術(shù)”等。而如今，農(nóng)民又主動地選擇“下樓”和“返鄉(xiāng)搶地”，還因為利益之外的觀念和認知問題（這一點，過去的研究沒有太在意）。進一步說，農(nóng)民已經(jīng)形成了他們的“路徑依賴”和生活模式，他們不愿意改變。所以，這可能是當前中國農(nóng)村進行城鎮(zhèn)化或就地城鎮(zhèn)化的另一種障礙。
在本文看來，接下來，需要進一步城鎮(zhèn)化的群體不是“老農(nóng)民”，而是農(nóng)民工。所以有學者說，“農(nóng)民工市民化不僅僅是農(nóng)民工取得城鎮(zhèn)戶籍，它還要求其在政治權(quán)利、勞動就業(yè)、社會保障、公共服務(wù)等方面享受城鎮(zhèn)居民（市民）同等待遇，并在思想觀念、社會認同、生活方式等方面逐步融入城市?！盵18]由此，就不會再出現(xiàn)“返鄉(xiāng)搶地”而阻擋城鎮(zhèn)化率被提高。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：愛思想網(wǎng)
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