一、問題的提出
政策文件、地方實(shí)踐和理論研究將農(nóng)民集體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織尤其是前兩者等同混用的情形大量存在。本文從解釋論角度，詳細(xì)梳理政策、實(shí)踐與法律規(guī)定中關(guān)于集體土地所有權(quán)歸屬主體的不同理解和認(rèn)定，重點(diǎn)分析農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體混同產(chǎn)生的歷史根源和現(xiàn)實(shí)原因，進(jìn)而明晰集體土地所有權(quán)歸屬主體的法律定位，并試圖尋找農(nóng)民集體行使所有權(quán)的路徑。
二、集體土地所有權(quán)歸屬主體的政策分析
農(nóng)民集體是一定農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)的成員集體，具體包括鄉(xiāng)、村和村民小組三種基本社區(qū)單位的農(nóng)民集體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會則為代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的組織。但是，政策文件及地方實(shí)踐卻是另一幅景象。
2010年中央“一號文件”將集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)的主體。該文件要求把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到“每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”。但是，同時(shí)又規(guī)定農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約出來的土地“仍屬農(nóng)民集體所有”。為了貫徹該文件精神，國土資源部聯(lián)合其他部門先后發(fā)布了“國土資發(fā)〔2011〕60號”和“國土資發(fā)〔2011〕178號”兩個(gè)文件。令人費(fèi)解的是，這兩個(gè)文件分別規(guī)定以集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)的主體。2011～2017年歷年中央“一號文件”均未直接涉及集體土地所有權(quán)主體問題。
縱觀2010～2017年歷年中央“一號文件”關(guān)于集體土地所有權(quán)歸屬的規(guī)定，可歸納出以下內(nèi)容：其一，集體土地所有權(quán)的歸屬主體不一。2010年中央“一號文件”將其規(guī)定為“集體經(jīng)濟(jì)組織”，而國土資源部文件則分別規(guī)定為“集體經(jīng)濟(jì)組織”和“農(nóng)民集體”兩類主體，2014年中央“一號文件”又有集體土地所有權(quán)在“村民小組”的表述。其二，集體經(jīng)濟(jì)組織的功能定位存在差異。集體經(jīng)濟(jì)組織由2010年中央“一號文件”規(guī)定的集體土地所有權(quán)主體，演變?yōu)?013年、2014年文件中的集體“三資”運(yùn)營管理者，再轉(zhuǎn)變?yōu)?015年、2016年文件中對“經(jīng)營性資產(chǎn)”進(jìn)行股份合作制改革的限定主體。其三，產(chǎn)權(quán)股份合作制改革的財(cái)產(chǎn)范圍不同。2013年、2014年文件籠統(tǒng)地鼓勵(lì)進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，但并未明確具體是何種財(cái)產(chǎn)；2015年、2016年、2017年文件則將其明確限定在集體“經(jīng)營性資產(chǎn)”范圍內(nèi)。
三、集體土地所有權(quán)歸屬主體的實(shí)踐探索
筆者查詢國土資源部網(wǎng)站關(guān)于集體土地所有權(quán)確權(quán)登記工作的報(bào)道，發(fā)現(xiàn)不同省份登記的集體土地所有權(quán)主體不盡相同，甚至出現(xiàn)同一省內(nèi)登記主體也不相同的情況。具體可分為以下三種情形：其一，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為集體土地所有權(quán)的歸屬主體，如廣東省、湖北省、青海省。其二，以農(nóng)民集體為集體土地所有權(quán)的歸屬主體，如浙江省寧波市、江西省樂安縣和黑龍江省哈爾濱市。其三，既規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織又規(guī)定農(nóng)民集體為集體土地所有權(quán)的歸屬主體，如浙江省、河南省。
地方實(shí)踐在落實(shí)集體土地所有權(quán)歸屬主體時(shí)存在如下共通性問題：其一，缺乏統(tǒng)一明確的文件指導(dǎo)。其二，茫然于歷史與現(xiàn)實(shí)之間的承接與轉(zhuǎn)變，誤將農(nóng)民集體等同于人民公社時(shí)期的集體經(jīng)濟(jì)組織。其三，未能徹底厘清農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律關(guān)系。《物權(quán)法》第59條和第60條明確了農(nóng)民集體對集體土地的所有權(quán)主體地位，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的代表主體地位也予以確認(rèn)，但并未明確廓清兩者關(guān)系。《民法總則》第99條也未對特別法人的“特別”之處，尤其是與農(nóng)民集體之間的關(guān)系予以明確說明。
四、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體主體混同的原因
其一，歷史根源。農(nóng)民集體概念的雛形來源于1986年頒布的《民法通則》，即“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有”。1998年8月修訂的《土地管理法》首次明確提出“農(nóng)民集體”的概念。2007年《物權(quán)法》將農(nóng)民集體所有的財(cái)產(chǎn)范圍擴(kuò)大到“不動產(chǎn)和動產(chǎn)”，農(nóng)民集體正式成為中國法律規(guī)定的農(nóng)村集體生產(chǎn)資料的所有者。而人民公社體制解體后，“三級所有”語境下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織逐漸轉(zhuǎn)型為生產(chǎn)經(jīng)營組織，政社分開下的村民委員會等基層自治組織承擔(dān)了原有集體經(jīng)濟(jì)組織的部分職能，但原屬于人民公社集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)由誰繼受并沒有明確的答案。即便法律規(guī)定了農(nóng)民集體這一新型主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織仍能與其莫名地產(chǎn)生“等同”關(guān)系，引致了法律表達(dá)和地方實(shí)踐中的混亂。
其二，現(xiàn)實(shí)原因。將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等同于農(nóng)民集體并進(jìn)行法人化改造，似乎能夠“圓滿”解決改革需要的法律供給問題。但是，此種路徑卻陷入違反《憲法》或者違反《公司法》的窘境，因?yàn)閷⒓w經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)作集體土地所有權(quán)主體并進(jìn)行法人化改造后，集體土地所有權(quán)將成為集體法人的責(zé)任財(cái)產(chǎn)，面臨對外承擔(dān)責(zé)任的可能，這與集體土地所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓的《憲法》規(guī)定相沖突。為了避免此種風(fēng)險(xiǎn)，的確可以基于《憲法》禁止土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定和政策上的考慮，禁止集體土地所有權(quán)成為集體法人對外承擔(dān)責(zé)任的財(cái)產(chǎn)。但是，此種禁止性規(guī)定明顯違反了法人以其全部財(cái)產(chǎn)對外承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定。
無論采取何種路徑解決上述問題，都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“《憲法》的公有制紅線不能動”“法律的基本原理要遵守”“改革的實(shí)踐需求要回應(yīng)”這三大前提。政策文件和地方實(shí)踐將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體混淆使用，不僅違背了《物權(quán)法》和《公司法》的相關(guān)規(guī)定，也觸及中國《憲法》規(guī)定的公有制政治底線，因?yàn)槊鞔_農(nóng)民集體的集體土地所有權(quán)主體地位是“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有以及體現(xiàn)我國社會主義國家基本制度的必然要求”。
五、集體土地所有權(quán)歸屬主體的再認(rèn)識
其一，農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的唯一主體。根據(jù)法律文義解釋及歷史解釋方法，針對集體土地所有權(quán)的歸屬，只有農(nóng)民集體才是唯一的主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織只是農(nóng)民集體的代表主體。農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在組織形態(tài)、歷史淵源、功能定位均有不同，農(nóng)民集體與村民自治組織在法律性質(zhì)、財(cái)產(chǎn)范圍、功能地位、組織形態(tài)諸方面也存在差異。
其二，農(nóng)民集體具備實(shí)質(zhì)意義的所有權(quán)主體資格。集體所有權(quán)是“與近現(xiàn)代個(gè)人所有權(quán)相鄰但又相區(qū)別的社會化所有權(quán)”，它是一種以保護(hù)權(quán)利客體而非主體自由意志為出發(fā)點(diǎn)的所有權(quán)類型。相較于國家所有權(quán)和個(gè)人所有權(quán)，農(nóng)民集體所有權(quán)是符合中國“三農(nóng)”現(xiàn)狀的現(xiàn)實(shí)選擇。基于農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的改革愿景，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)與放活土地經(jīng)營權(quán)，仍然要以堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)為前提，這“從政策視角發(fā)出了著力打造集體土地所有權(quán)制度的先聲，說明農(nóng)村土地法律制度中‘重利用、輕歸屬（所有）’的制度體系開始消解”。
其三，農(nóng)民集體行使所有權(quán)的可能路徑。農(nóng)民集體享有的財(cái)產(chǎn)或資產(chǎn)，大體可以劃分為集體資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)三大類。農(nóng)民集體作為集體資源性資產(chǎn)的唯一所有權(quán)主體，對集體資源性資產(chǎn)享有除轉(zhuǎn)讓之外的所有支配權(quán)能，該類資產(chǎn)的所有權(quán)原則上不可轉(zhuǎn)讓。針對集體非經(jīng)營性資產(chǎn)，可由村民委員會等基層自治組織基于對內(nèi)管理服務(wù)的需要代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)，該類資產(chǎn)主要用于集體公共事業(yè)。針對集體經(jīng)營性資產(chǎn)，可由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)，對外獨(dú)立自主進(jìn)行經(jīng)營管理。原因在于：一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民自治組織代為行使農(nóng)民集體所有權(quán)，是由農(nóng)民集體的群體性特征決定的；二是《物權(quán)法》賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的可能主體資格；三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)集體經(jīng)營性資產(chǎn)的經(jīng)營管理并代表農(nóng)民集體對外行使所有權(quán)是其職責(zé)所在；四是《民法總則》賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對外獨(dú)立經(jīng)營集體經(jīng)營性資產(chǎn)的特別法人資格，各個(gè)地方可根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織靈活定位。
六、結(jié)語
農(nóng)民集體作為法律明確規(guī)定的農(nóng)村土地所有權(quán)主體，不僅是符合中國“三農(nóng)”現(xiàn)狀的理性選擇，也具備實(shí)質(zhì)意義的所有權(quán)主體資格。在未來《民法典》分則編纂中應(yīng)當(dāng)厘清農(nóng)民集體、集體經(jīng)濟(jì)組織、村民自治組織三者不同的法律地位。只有堅(jiān)持農(nóng)民集體的農(nóng)村土地所有權(quán)主體地位，才能厘清農(nóng)民集體與其代表組織之間的關(guān)系，也才能協(xié)調(diào)公有制的政治紅線、現(xiàn)行法律的規(guī)定和改革實(shí)踐的需求。需要強(qiáng)調(diào)的是，在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重要性日益凸顯，盡管它不享有集體土地所有權(quán)，但這并不影響其行使集體經(jīng)營性資產(chǎn)的經(jīng)營管理權(quán)能。
作者單位：重慶大學(xué)法學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村觀察》2017年第6期
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