摘要：農(nóng)村土地集體所有制的本質(zhì)是集體經(jīng)濟組織成員共有本村土地，現(xiàn)行土地承包政策在一定程度上偏離了集體所有制。承包土地所有權(quán)承包權(quán)本質(zhì)上屬于中央事權(quán)，經(jīng)營權(quán)本質(zhì)上屬于市場行為。需要以土地承包制度改革為突破口深化“三農(nóng)”改革。
中國的問題說到底是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題說到底是土地問題，土地問題說到底是產(chǎn)權(quán)問題，產(chǎn)權(quán)問題說到底是所有權(quán)承包權(quán)問題。
一、農(nóng)村土地集體所有制的本質(zhì)——集體經(jīng)濟組織成員共有本村土地
就集體經(jīng)濟組織成員依法占有的承包土地、宅基地而言，集體經(jīng)濟組織并不具有實質(zhì)的所有權(quán)。作為個體的集體經(jīng)濟組織成員，對承包土地、宅基地也不具有所有權(quán)，只具有使用權(quán)。那么，作為整體的集體經(jīng)濟組織成員則應(yīng)共有本村土地（包括集體使用的土地、荒地等）。如果農(nóng)村土地屬于集體經(jīng)濟組織所有，那集體經(jīng)濟組織就可通過收回、調(diào)整等方式處置農(nóng)村土地，集體經(jīng)濟組織成員的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等合法權(quán)益就容易受到侵犯；而根據(jù)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度，集體經(jīng)濟組織對集體經(jīng)濟組織成員依法取得的承包土地、宅基地進(jìn)行處置往往受到很多限制，幾近沒有處置權(quán)。
其實，集體經(jīng)濟組織不宜作實體看待。這是因為：（1）盡管集體資源資產(chǎn)（包括集體所有土地、村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、村屬企業(yè)廠礦、集體籌資入股提留等）看似集體經(jīng)濟組織所有，但其土地取得或收益分配是由相關(guān)政策法規(guī)統(tǒng)一規(guī)范或集體經(jīng)濟組織成員自主協(xié)商的，其生產(chǎn)經(jīng)營或投資興建是由集體經(jīng)濟組織成員自主決定或集體決策的，或是由政府、其他組織和個人資助興建的，最終受益的是集體經(jīng)濟組織成員，而不是集體經(jīng)濟組織。（2）集體經(jīng)濟組織與一般經(jīng)濟實體不同，它實行民主制，每個集體經(jīng)濟組織成員都依法地平等地參與村內(nèi)公共事務(wù)的決策、管理、監(jiān)督。選舉產(chǎn)生的村民小組組長或村委干部與其他村民一樣，在村民小組會議或戶代表會議上，只能享有一票的決策權(quán)，而不能享有一票否決權(quán)或最后決策權(quán)。所以，集體經(jīng)濟組織對集體資源資產(chǎn)并不具有實質(zhì)的所有權(quán)，它只是虛擬的所有權(quán)人，它在土地產(chǎn)權(quán)方面只具有地理邊界意義；集體經(jīng)濟組織的本質(zhì)是集體所有、村民自治。
集體經(jīng)濟組織成員共有包括土地在內(nèi)的集體資源資產(chǎn)決定了他們能平等參與村務(wù)管理，而集體經(jīng)濟組織成員平等參與村務(wù)管理要求他們共有集體資源資產(chǎn)。如果集體資源資產(chǎn)屬于集體經(jīng)濟組織所有而不屬于集體經(jīng)濟組織成員共有，或者如果不是全體集體經(jīng)濟組織成員共有而只是部分依法占有農(nóng)村土地，那么集體經(jīng)濟組織成員參與村務(wù)管理的積極性就不高，村民自治也得不到積極發(fā)展。因此，集體經(jīng)濟組織成員共有本村土地，既堅持了農(nóng)村土地集體所有制，也能促進(jìn)村民自治發(fā)展；而集體所有、村民自治是統(tǒng)一的，密不可分的，是支撐農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)健康發(fā)展的兩大支柱。
二、現(xiàn)行土地承包政策在一定程度上偏離了農(nóng)村土地集體所有制
現(xiàn)享有土地承包經(jīng)營權(quán)的，主要限于第二輪土地承包時的集體經(jīng)濟組織成員依法承包的土地，且擬在第三輪及以后土地承包中，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變。對具備一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力并愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員，的確應(yīng)有穩(wěn)定的土地承包關(guān)系，這有利于耕者有其田、保障糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)健康發(fā)展。然而，隨著我國新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，有近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)務(wù)工甚至落戶，有相當(dāng)部分在將來也不愿返鄉(xiāng)；在30年甚至更長承包期里，有許多農(nóng)民生老病亡、遷入遷出，甚至有部分人員成為機關(guān)事業(yè)單位職工、享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇、成為其他集體經(jīng)濟組織成員。因而，既有相當(dāng)部分享有土地承包經(jīng)營權(quán)卻不屬于集體經(jīng)濟組織成員，也有相當(dāng)部分應(yīng)該屬于集體經(jīng)濟組織成員卻不能享有土地承包經(jīng)營權(quán)。盡管讓常住城鎮(zhèn)甚至落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工在第二輪承包期里繼續(xù)享有土地承包經(jīng)營權(quán)是必要的，也很重要。但若在第三輪及以后土地承包中仍保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變，就容易讓承包土地在事實上成為第二輪土地承包時的集體經(jīng)濟組織成員所有。這既沒有體現(xiàn)集體經(jīng)濟組織成員共有本村土地，在一定程度上偏離了農(nóng)村土地集體所有制，也容易導(dǎo)致一些農(nóng)村發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn)，形成新的城鄉(xiāng)二元體制機制，進(jìn)一步擴大城鄉(xiāng)發(fā)展差距。而且，現(xiàn)行法律政策尚未明確集體經(jīng)濟組織成員資格的認(rèn)定辦法，集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益享受的一些配套政策也尚未隨形勢發(fā)展而調(diào)整。因此，需要進(jìn)一步深化“三農(nóng)”改革，進(jìn)一步完善“三農(nóng)”法治。
三、承包土地的產(chǎn)權(quán)特性
（一）所有權(quán)是承包經(jīng)營權(quán)的根本與靈魂
集體所有制是農(nóng)村土地制度的靈魂，是承包經(jīng)營權(quán)的根本。農(nóng)村土地集體所有與土地私有存在本質(zhì)區(qū)別，實現(xiàn)了耕者有田，減免了土地成本，根除了土地食利階層。農(nóng)村土地集體所有是鑒于工業(yè)化社會及以后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低、農(nóng)業(yè)風(fēng)險較大、農(nóng)村資源要素集聚度不高、農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后的客觀實際而作出的制度安排，集體經(jīng)濟組織成員可依法無償?shù)厝〉猛恋爻邪?jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。這既遵循了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律，也體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性。農(nóng)村土地集體所有為土地承包經(jīng)營指明了方向、明確了底線，決定了土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立，甚至影響到承包關(guān)系的穩(wěn)定性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性、農(nóng)業(yè)的規(guī)模與績效、國家糧食安全、社會穩(wěn)定和公平正義乃至經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。
（二）承包權(quán)是所有權(quán)的體現(xiàn)
土地承包制度是農(nóng)村土地集體所有制的具體體現(xiàn)。當(dāng)然，土地承包制度并不一定能準(zhǔn)確體現(xiàn)土地所有制度的本質(zhì)。比如，現(xiàn)行土地承包政策中“農(nóng)民”的不變與現(xiàn)實中“農(nóng)民”的變，導(dǎo)致既有相當(dāng)部分應(yīng)該屬于集體經(jīng)濟組織成員卻沒有承包土地，又有相當(dāng)部分有承包土地卻不屬于集體經(jīng)濟組織成員。這需要加以改革，其改革思路主要是逐漸向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員發(fā)包，也即在界定農(nóng)民的基礎(chǔ)上改革家庭承包為農(nóng)民承包。鑒于承包權(quán)是所有權(quán)的體現(xiàn)，經(jīng)營權(quán)又由承包權(quán)派生而來，因此，土地承包制度改革是深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革乃至深化“三農(nóng)”改革的關(guān)鍵突破口。
根據(jù)農(nóng)村土地集體所有制，承包權(quán)屬于成員權(quán)，并非財產(chǎn)權(quán)。集體經(jīng)濟組織成員在客觀上有進(jìn)有出，承包土地也需有進(jìn)有退。而越來越多的農(nóng)民甚至農(nóng)戶不再經(jīng)營自己的承包土地，那么政府應(yīng)穩(wěn)妥調(diào)整現(xiàn)行土地承包政策，以盡可能避免發(fā)生土地的生產(chǎn)功能轉(zhuǎn)向財產(chǎn)功能、由最初無償占地轉(zhuǎn)向長久出租土地甚至有償退地。否則，既會偏離農(nóng)村土地集體所有制的政策初衷，也會形成新的城鄉(xiāng)二元體制機制，不利于城鄉(xiāng)差距、貧富差距的縮小。另外，鑒于承包權(quán)屬于成員權(quán)、不屬于財產(chǎn)權(quán)，所以它不宜抵押；否則也會偏離農(nóng)村土地集體所有制。
承包權(quán)具有很強的適應(yīng)性、包容性。承包權(quán)賦予農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，能激發(fā)其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，提高土地的配置效率，解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。承包權(quán)具有深厚的實踐基礎(chǔ)和豐富的創(chuàng)新內(nèi)涵，能順應(yīng)形勢的發(fā)展，適應(yīng)生產(chǎn)力的進(jìn)步，可自創(chuàng)出合適的組織類型、多種的經(jīng)營模式、靈活的經(jīng)營方式，以適應(yīng)不同的資源稟賦、不同的經(jīng)濟社會發(fā)展水平。其實，在所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置之前，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象早已出現(xiàn)，承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分離的實踐也甚為豐富。但近年有些地方探索土地整理后再進(jìn)行折股量化確權(quán)改革，由于改變了實物承包關(guān)系，消除了地塊界限，為以后的合作經(jīng)營、征地補償尤其是自主生產(chǎn)經(jīng)營帶來了困難，容易引發(fā)糾紛，所以宜謹(jǐn)慎推廣此項改革。
（三）所有權(quán)承包權(quán)本質(zhì)上屬于中央事權(quán)
所有權(quán)與承包權(quán)關(guān)乎生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)適、社會制度建構(gòu)、農(nóng)民切身利益，關(guān)乎糧食安全、經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會穩(wěn)定。因而，所有權(quán)、承包權(quán)既不屬于村民自治范圍，也不屬于地方事權(quán)，而屬于中央事權(quán)，應(yīng)由國家法律政策統(tǒng)一規(guī)范。在法律上，所有權(quán)、承包權(quán)屬于公法范疇，其法律關(guān)系應(yīng)由公法來明確。比如在土地承包、征地占地、承包地轉(zhuǎn)讓、土地制度改革等方面應(yīng)堅持農(nóng)村土地集體所有制，土地承包者不得農(nóng)地非農(nóng)化非糧化、損害地力、撂荒土地，流轉(zhuǎn)他人經(jīng)營的仍應(yīng)遵守這些農(nóng)村土地基本制度；任何組織和個人都應(yīng)尊重農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，不得侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益。而且，集體所有制、土地承包制度都是具有很大彈性空間的基礎(chǔ)性制度，他們更能適應(yīng)幅員遼闊、地理資源氣候與經(jīng)濟社會發(fā)展差異很大的我國農(nóng)村。
（四）經(jīng)營權(quán)本質(zhì)上屬于市場行為
經(jīng)營權(quán)屬于私法范疇，主要通過合同或市場交易而形成民事法律關(guān)系，其法律關(guān)系應(yīng)由私法來調(diào)整；相對承包主體的成員性和穩(wěn)定性，經(jīng)營主體則具有社會性和開放性。因此，經(jīng)營權(quán)應(yīng)依法放活，承包土地是否自己生產(chǎn)經(jīng)營、如何生產(chǎn)經(jīng)營、是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)形式如何選擇、流轉(zhuǎn)價格如何確定、流轉(zhuǎn)土地如何經(jīng)營等等，可自主決定或平等協(xié)商，不應(yīng)干涉其生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)、土地流轉(zhuǎn)權(quán)、土地收益權(quán)。盡管土地經(jīng)營權(quán)可作抵押，但其抵押價值往往受地理條件、產(chǎn)出效益、經(jīng)營成本或經(jīng)營監(jiān)管成本、承包期限等的限制而大打折扣。
經(jīng)營權(quán)由所有權(quán)、承包權(quán)派生而來。因而，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動應(yīng)遵守農(nóng)村土地集體所有制、土地承包制度、市場經(jīng)濟法制等政策法規(guī)。當(dāng)然，土地承包制度是否在時代變化中堅持了集體所有制、怎樣才能更妥當(dāng)?shù)乇３滞恋爻邪P(guān)系長久不變，這些問題關(guān)系到經(jīng)營方式的不同、經(jīng)營效益的高低、土地配置的效率，也關(guān)系到生產(chǎn)力的發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)適、社會制度的建構(gòu)、農(nóng)民的切身利益、經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展。另外，農(nóng)業(yè)農(nóng)村有自身特點與發(fā)展規(guī)律，包括市場經(jīng)濟方面在內(nèi)的政策法規(guī)，應(yīng)體現(xiàn)其特點，符合其發(fā)展規(guī)律，適應(yīng)其發(fā)展趨勢；否則，就需要修訂完善。
四、以土地承包制度改革為突破口深化“三農(nóng)”改革
（一）深化耕地承包制度改革
1.承包耕地退回：凡集體經(jīng)濟組織成員資格被取消或喪失，有承包耕地的應(yīng)無償收回；每輪承包期滿的應(yīng)無償退回，但具備一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力并繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員除外（即保持現(xiàn)承包關(guān)系不變，且承包面積只增不減）；承包人依法自愿交回或依法轉(zhuǎn)讓承包耕地。
2.耕地發(fā)包：在第二輪調(diào)整發(fā)包、第三輪及以后發(fā)包中，對不具備一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力（包括15周歲以下、75周歲以上、完全喪失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力等），不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員不再發(fā)包；其他集體經(jīng)濟組織成員享有平等的耕地承包經(jīng)營權(quán)。從第三輪及以后發(fā)包開始時計算，在每輪承包期內(nèi)，凡連續(xù)兩年或累計兩年沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的，應(yīng)無償退回；對退回承包耕地的集體經(jīng)濟組織成員，在下一輪發(fā)包時，享有與其他成員平等的耕地承包經(jīng)營權(quán)。從第三輪承包開始，每輪承包期十年，在每輪承包期內(nèi)可經(jīng)法定程序適度調(diào)整承包關(guān)系（若承包期間有調(diào)整，應(yīng)間隔三年以上）。不在本村社常住，視為不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營；由他人代耕代種或流轉(zhuǎn)給他人耕種經(jīng)營，且不在本村社常住，屬于沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的情形；但到外地參軍、全日制學(xué)習(xí)或住院就醫(yī)等視為在本村社常住。家人、代耕代種者優(yōu)先接續(xù)耕地承包關(guān)系。
3.退耕地權(quán)益保留：在第二輪承包期內(nèi)退回，保留流轉(zhuǎn)收益權(quán)、入股分紅權(quán)、征地安置補償權(quán)、集體經(jīng)濟收益分配權(quán)，直至本輪承包期結(jié)束或家庭消亡。在第三輪及以后退回，保留集體存量資產(chǎn)收益分配權(quán)。
4.將常住本村社無承包耕地或承包耕地較少集體經(jīng)濟組織成員納入社會救助范圍，并建立長效幫扶機制。
（二）探索集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定辦法
1.凡在集體經(jīng)濟組織依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)的居民，應(yīng)該認(rèn)定為集體經(jīng)濟組織成員。
2.凡曾在集體經(jīng)濟組織依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)的居民，如果愿意恢復(fù)成為成員，可以向集體經(jīng)濟組織提出申請，集體經(jīng)濟組織應(yīng)同意其為成員。
3.對政策性遷入集體經(jīng)濟組織的居民，應(yīng)該認(rèn)定為集體經(jīng)濟組織成員。
4.以上居民的配偶、直系血親或者法定血親及其配偶，應(yīng)該認(rèn)定或者可以認(rèn)定為集體經(jīng)濟組織成員。
5.以上居民死亡、被征地、系國家機關(guān)事業(yè)單位職工、享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇、成為其他集體經(jīng)濟組織成員的，成員資格隨即被取消或喪失。
（三）深化宅基地制度改革
1.探索建立宅基地有償退出并妥善安置制度。
2.對既沒有農(nóng)村住宅又沒有土地承包經(jīng)營權(quán)的常年在外務(wù)工經(jīng)商的集體經(jīng)濟組織成員，需要在本村社連續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營5年以上，方可申請宅基地；鼓勵他們租借本村社住宅。
（四）深化農(nóng)村土地征收補償制度改革
征收農(nóng)民土地中，用安置過渡費代替土地補償費、安置補助費。對常住農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織成員，安置過渡費標(biāo)準(zhǔn)為城鎮(zhèn)居民人均年消費支出金額的5倍左右。
（五）深化農(nóng)村戶籍制度改革
在農(nóng)村依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)，并具有合法固定住宅的城鎮(zhèn)戶籍人口，可申請落戶本集體經(jīng)濟組織。
（六）深化農(nóng)村基本公共服務(wù)制度改革
1.提供農(nóng)村基本公共服務(wù)、出臺支農(nóng)惠農(nóng)政策時，應(yīng)主要面向落戶農(nóng)村且常住農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織成員及其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)村常住人口。
2.將農(nóng)村居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金與農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)逐步銜接起來，之后隨農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)同步調(diào)整。
3.集體經(jīng)濟組織成員按政策規(guī)定享受種糧直補、農(nóng)業(yè)保險補貼、農(nóng)村危舊房改造、農(nóng)村學(xué)生高考、扶貧、移民等支農(nóng)惠農(nóng)政策。
4.農(nóng)村戶籍人口通常以戶籍地享受社會救助政策，以常住地享受教育、就業(yè)政策。
【參考文獻(xiàn)】
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14.瞿國然，關(guān)于深化我國集體所有土地征收補償制度改革的建議——兼論對《憲法》第10條第3款的修改，《重慶國土資源》，2015（2）。
作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會
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