一、稅費改革后的農村和農場社區公共服務籌資制度
鄉村社區公共服務供給，是滿足鄉村人口基本生活需求和維持基層社會穩定的必要條件。隨著社會經濟的發展，社區公共服務的內容日益豐富，服務標準也逐漸提高。特別是社區公共服務籌資制度，亦隨著社會經濟組織方式的變革和國家治理結構的轉型而變化。2003年的農村稅費改革，標志著鄉村社區公共服務籌資制度的又一次轉變：從政府直接向農民籌集資金，轉變為政府向全社會籌集資金，然后經由行政系統自上而下地分配到鄉村社區。幾乎與稅費改革同步，中央政府自2003年始，密集投資于農村、農業和農民的發展。
我們課題組在2014-2017年間的調查中注意到，政府分配到行政村的資源主要有兩類：第一，村委會辦公經費和干部工資。一方面，村級組織具有國家政權向基層社會延伸的功能；另一方面，它也是社區管理者和公共服務供給的組織者。第二，用于改善農業生產和農戶生活條件的專項基礎設施投資。這其中，安全飲水設施、環境整治和道路改造等村莊基礎設施投資，都與保障社區成員的生存與發展的基本需求直接相關。政府主管部門對項目資金的分配帶有一定程度的彈性，故而村委會干部的公關能力，對于村莊獲得項目的早晚和資源的多寡至關重要。如果村莊管理經費出現缺口，村委會往往用集體資產收入予以彌補。倘若在國家專項投資之余，村莊還有公共設施投資需求，村委會通常便啟動“一事一議”決策程序，根據村民代表大會通過的決議向住戶籌集資金。
在此間的公共資源分配中，農場社區常常被遺漏或是得不到與鄉鎮和村莊同等的財政支持力度。國有農場作為一種農業生產組織，很難像城市企業那樣，在地理空間和社會聯系上與員工的生活社區相分離。雖然，農場與農村社區同為國家的鄉村治理單元，由于它還留存企業身份，與鄉鎮及村莊的行政隸屬關系也不同，難以對接政府系列特別是屬地政府的行政管理體系，以至在政府行政系統分配公共資源的流程中處于邊緣地位。與此相關，農場的社會管理和公共服務經費缺口遠大于農村鄉鎮和村莊。其管理機構為了彌補經費缺口，一是向農墾行政主管部門和屬地政府爭取同等政策待遇和項目投資；二是向經營家庭農場的農工收取地租；三是創造非農資產收入來源；四是舉債；五是降低公共服務供給水平。
二、籌資困難導致部分農場社區的基本公共服務供給不足
為了觀察鄉村社區可支配財力與其基礎設施和公共服務供給水平的關系，我們對財力強弱不同的農場和村莊加以分組，著重對不同組別的農工家庭和農戶的自來水普及率，做兩兩對照分析。所需數據來自本課題組的農場管理層問卷和農工家庭問卷，以及2016年農業部全國農村固定觀察點的村級報表。在可支配財力較強的農場組，受訪農工家庭當中的自來水普及率達92.5%；在可支配財力較弱的農場組，這個比率約為52.8%。對描述統計的非參數檢驗結果表明，兩個農場組在自來水普及率上存在顯著差異。與此相對照，在財務盈余村一組，農戶的自來水普及率為79.5%；在財務赤字村一組，這個比率為71.7%。檢驗結果顯示，兩個村莊組別的自來水普及率在統計上無顯著差異。
在我們的分析中，飲水安全被視為人類基本生存和發展條件的代表性變量。上述統計分析結果意味著，如果要保障所有居民都能獲得基本的生存和發展條件，那就必須使得創造這些條件的基本公共服務供給，不再取決于社區財力。進一步講，若要實現基本公共服務的均等化，還需國家對社區提供底線財政保障。
為了測定這一“底線”，可以從聯合國2030年可持續發展議程中篩選基本公共服務內容。在此基礎上，根據中國的國情設定質量標準。這方面的范例，是水利部和衛生部著眼于現有的城鄉和地區差距，分別制定國家《生活飲用水衛生標準》和《農村實施〈生活飲用水衛生標準〉準則》，并據此組織落實農村安全飲水工程規劃。原則上，設置鄉村社區底線財政保障標準也需因地制宜，與既定的基本公共服務事項及質量標準相對應。新型農村社會養老保險制度中的非繳費型養老金設計，即體現了這樣的原則。中央財政按全國統一的基礎養老金標準下撥經費；地方政府根據本地財力自主決策，是否提高標準以及調整幅度的大小，并為此籌集相應的匹配資金。參照這一案例，特定社區若要提供非基本的公共設施和服務，理應取決于社區成員的支付意愿而非“長官意志”。
三、排除農場社區公共服務籌資中的行政性制度障礙
農場社區在基礎設施和公共服務資源分配中的邊緣化，來自行政性的制度障礙。排除這些障礙的關鍵，在于分離國有土地的管理權和經營權，確立家庭農場經營體制，實事求是地改換農場的單位身份并調整其行政隸屬關系。
除了負有屯墾戍邊、穩定社會和維護國家統一使命的農場，例如新疆生產建設兵團，其他那些采取“大農場套小農場”方式而實質上以家庭經營為支撐的國有農場，在社會經濟管理和公共服務供給方面，早已與農村社區趨同。所不同的，主要是農場的土地為國有，農村的土地為集體所有。然而在統一的土地租賃市場上，即土地使用權的流轉過程中，不同所有權的土地只是被作為生產要素而同等對待。既如此，在農場的“政企分開”或“社企分開”改革中，又有什么必要繼續為經營家庭農場的農工保留一套凌駕其上的生產經營班子呢？回顧農村經濟改革中人民公社的“政社分離”過程便可知，國有農場原有的管理機構完全可以不再作為企業的管理機構，而是轉為鄉村基層政權組織，同時作為國家土地所有權的代表，行使對土地資源的管理。家庭農場所需的生產性服務，由國有農場已有的專業服務隊、合作社及其他市場組織提供。
以往一些省屬農場并非沒有實施過類似的行政改革，但在政府分配公共資源的過程中，多數歷經行政改革的農場依然未能改變其邊緣地位。原因首先在于，省級政府與民政部協調不到位，一些農場即使得到屬地政府授予的相當于縣政府或鎮政府的行政許可和行政執法權，也未獲得民政部門下達的行政代碼。這一點之所以重要，是因為中央和省級政府下撥經費及下達投資項目，是通過行政單位的代碼來管理的。沒有行政代碼的單位，意味著尚未與國家行政管理體系相對接。那么，在政府行政系統自上而下地分配公共資源時，就難免被遺漏；在上級政府對下級的資源使用效果加以層層考核時，也難免被忽視。這些因素，無疑會進一步弱化農場的談判地位。
其次，最初的農場多為縣（團）級建制，鄉鎮政府至今仍為科級。目前的農場領導名義上不再保留行政級別，但在農場歸屬地方政府管轄的情況下，屬地政府與農場之間常有干部交流。無論是交流的哪一方，都不希望農場的行政級別“降格”。可以說，這也是農場行政改革不徹底的原因之一。
再其次，由于農場具有國企身份，職工便隨之擁有參加城鎮企業職工社會養老保險的資格。鑒于企業職工養老金的給付標準高出農民養老金許多，盡管農場及其職工已經遭遇繳費困難，仍愿保留現有的參保資格。
最后，農場職工尤其是退休老職工，以及他們的家庭成員，對農場和農墾系統的光榮歷史傳統具有高度的認同感，因而不希望農場變農村。加之農民的社會地位至今低于其他職業群體，農場職工也不愿在職業身份上向農民靠近。
可是，若不轉換農場的單位身份，農場社區及人口就很難順理成章地融入當前的屬地社會經濟治理系統，也就總得面臨公共資源分配渠道不暢的難題。其結果，必然是繼續妨礙鄉村基本公共服務均等化的實現。以上所述有礙農場行政改革到位的因素，多屬技術性難點。有些可以通過中央職能部門與省級政府的協調予以排除，有些將會隨著時間的推移而自行消解。眼下的關鍵在于，由國家最高決策層促使中央相關部委與省級政府會商，就深化農場行政改革達成共識并制定實施方案。在改革到位之前的過渡時期，還需中央職能部門在下達惠農文件時特別提示，政策對象包括國有農場。否則在中共十九大之后新增的民生項目投資中，農場很可能又一次被忽略。
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學院經濟研究所 微信公眾號（原創）
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