原題：非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利:農(nóng)村宅基地的屬性與價(jià)值辨析
【摘要】宅基地使用權(quán)能否自由流轉(zhuǎn)并非是單純的經(jīng)濟(jì)或私人權(quán)利問題。宅基地的自然、社會(huì)和政治法律等多重屬性決定宅基地是非完整商品，不能自由流轉(zhuǎn)。95%的農(nóng)村宅基地由于不具備交易的市場(chǎng)和條件而沒有交換價(jià)值，因而，即使放開宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)也不能增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。在實(shí)踐中，農(nóng)民和國家分別基于長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障和社會(huì)穩(wěn)定的考慮，共同選擇了作為保障性權(quán)利而非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的宅基地使用權(quán)。綜上可知，我國政府堅(jiān)持限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)無疑是明智穩(wěn)妥之舉。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村宅基地；宅基地使用權(quán)；性質(zhì)；價(jià)值；非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利
一、問題的提出
近幾年，學(xué)界關(guān)于農(nóng)村宅基地的討論日益激烈，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)集中在宅基地使用權(quán)是否能夠自由流轉(zhuǎn)，據(jù)此可以將學(xué)界觀點(diǎn)分為主張自由流轉(zhuǎn)派和反對(duì)自由流轉(zhuǎn)派。主張自由流轉(zhuǎn)的學(xué)者頗占主流，他們認(rèn)為不準(zhǔn)宅基地自由流轉(zhuǎn)有以下弊端：土地利用率低造成資源浪費(fèi)，隱形交易大量存在，不利于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，不利于縮小城鄉(xiāng)差距。[1][2]反對(duì)宅基地自由流轉(zhuǎn)的學(xué)者認(rèn)為，放開宅基地自由流轉(zhuǎn)必將導(dǎo)致資本和強(qiáng)勢(shì)群體涌入農(nóng)村，侵犯農(nóng)民權(quán)利，破壞鄉(xiāng)村秩序，不利于基層社會(huì)穩(wěn)定[3][4]。
兩派觀點(diǎn)的差異主要來源于對(duì)宅基地性質(zhì)和價(jià)值的根本判斷的差異。主張宅基地自由流轉(zhuǎn)的學(xué)者認(rèn)為，宅基地本身具有巨大價(jià)值，只要允許流轉(zhuǎn)就能夠釋放出巨量財(cái)富，從經(jīng)濟(jì)價(jià)值和效用角度論證宅基地自由流轉(zhuǎn)的合理性。反對(duì)自由流轉(zhuǎn)的學(xué)者認(rèn)為，宅基地本身并無價(jià)值，作為基本生活保障的宅基地不能流轉(zhuǎn)，從公平和穩(wěn)定角度論證反對(duì)自由流轉(zhuǎn)的合理性。然而，以上研究都忽視了宅基地的多重屬性和多重價(jià)值，對(duì)于宅基地自由流轉(zhuǎn)無論是支持還是反對(duì)，最后都容易陷入意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)或者無解之中，不利于認(rèn)識(shí)宅基地問題本身，也無法為國家政策提供有益的建議。本文基于筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)近年來全國多地的實(shí)地調(diào)查經(jīng)驗(yàn)，著力客觀描述中國農(nóng)村宅基地的現(xiàn)實(shí)狀況，辨析宅基地的性質(zhì)及其價(jià)值來源，并對(duì)以上觀點(diǎn)進(jìn)行討論。本文將農(nóng)村分為城郊村和普通農(nóng)村，前者占全國農(nóng)村的5%左右，后者占全國農(nóng)村的95%，二者的比較是本文的重要內(nèi)容。
二、農(nóng)村宅基地的屬性
當(dāng)前的宅基地問題討論大都在抽象層面談?wù)摗罢亍被蛘摺罢厥褂脵?quán)”，單一關(guān)注宅基地的經(jīng)濟(jì)屬性，忽視了宅基地的其他多重屬性，脫離了農(nóng)村宅基地的實(shí)踐現(xiàn)狀。物的屬性決定物主的權(quán)限。宅基地具有不同于一般商品的多重和復(fù)雜屬性，從而決定了宅基地使用權(quán)的邊界，下面主要介紹影響宅基地使用權(quán)的三種重要屬性即自然屬性、社會(huì)屬性、政治與法律屬性。
（一）農(nóng)村宅基地的自然屬性
土地是不可再生的自然資源，具有不可移動(dòng)性的物理屬性。中國用全球7%的耕地養(yǎng)活全球22%的人口，人地關(guān)系高度緊張是我國的基本國情，因而我國采取最嚴(yán)格的土地管理制度和最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。
房屋建設(shè)以土地為載體，地房具有不可分離的自然屬性。土地和房屋共同構(gòu)成不動(dòng)產(chǎn)法的重要調(diào)整對(duì)象。由于宅基地具有永久免費(fèi)使用的政策規(guī)定，所以宅基地和宅基地使用權(quán)盡管不同，但一旦推動(dòng)宅基地使用權(quán)或者房屋流轉(zhuǎn)，就必然導(dǎo)致宅基地在事實(shí)上的流轉(zhuǎn)。房屋、宅基地和宅基地使用權(quán)三者是不可分離的統(tǒng)一體，這是討論宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題不得不注意的一個(gè)前提。
土地不可移動(dòng)的物理屬性呈現(xiàn)出區(qū)位差異，進(jìn)而出現(xiàn)級(jí)差地租，這表現(xiàn)為城郊農(nóng)村一畝地值上百萬元，遠(yuǎn)郊農(nóng)村土地仍是耕地的農(nóng)用價(jià)值，深山農(nóng)村的宅基地被荒廢閑置幾乎是分文不值。所以在北京、上海等發(fā)達(dá)城市郊區(qū)出現(xiàn)了眾多的城市人下鄉(xiāng)購地置房的現(xiàn)象。近郊農(nóng)村宅基地的增值或者級(jí)差地租來自哪里？究其根本來源于城市開發(fā)建設(shè)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家建設(shè)指標(biāo)控制。城市開發(fā)只能平面推進(jìn)，土地又具有不可移動(dòng)的自然屬性，因而位于城郊農(nóng)村的土地就被規(guī)劃到城市區(qū)域之中，土地上附著了城市發(fā)展帶來的利益。國家偏緊的建設(shè)用地供給政策導(dǎo)致建設(shè)用地指標(biāo)稀缺，進(jìn)而抬高了近郊農(nóng)村可以成為建設(shè)用地的土地價(jià)格。
土地不可再生的自然屬性以及人多地少的基本國情，要求國家實(shí)行最嚴(yán)格的土地管制政策；土地的不可移動(dòng)物理屬性導(dǎo)致區(qū)位差異以及級(jí)差地租出現(xiàn)，近郊農(nóng)村宅基地與深山農(nóng)村宅基地價(jià)值存在天壤之別。
（二）農(nóng)村宅基地的社會(huì)屬性
農(nóng)村土地是農(nóng)民群體賴以生存、發(fā)展、繁衍生息的物質(zhì)載體，宅基地作為人們的居所之地更是附著了復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，這主要表現(xiàn)為建房倫理、房屋宅基地的流轉(zhuǎn)次序和祖業(yè)權(quán)觀念等社會(huì)規(guī)范上。
農(nóng)村建房除了涉及鄰居的采光、通道相鄰權(quán)問題外，還涉及“風(fēng)水”、禮俗等隱形利益問題。為了減少村內(nèi)糾紛，村莊往往有一套為大家遵循的地方性建房倫理，例如豫東農(nóng)村，前排房屋一般不允許比后排房屋高；前后農(nóng)戶住宅之間如果沒有道路，前面房屋不能開后窗，如果違反這些建房倫理，將被視為對(duì)鄰居的侵犯引發(fā)社會(huì)沖突；再如贛西農(nóng)村，農(nóng)戶一般不修圍墻，修圍墻被視為對(duì)村民的不信任，將遭到村民非議。陳柏峰[4]在山東省青州農(nóng)村也調(diào)查到了類似情況。
在農(nóng)村，房屋和宅基地流轉(zhuǎn)常常受到諸多社會(huì)關(guān)系限制，這主要體現(xiàn)在優(yōu)先購買權(quán)上。優(yōu)先購買權(quán)制度最早可追溯到《唐律》“有親、鄰先買權(quán)，且定其順序”，《宋刑統(tǒng)·戶婚律》明確規(guī)定“應(yīng)典賣、依當(dāng)物業(yè)，先問房親，房親不要，次問四鄰，四鄰不要，他人并得交易。房親著價(jià)不盡，亦任就得價(jià)高處交易”[5]。廣大農(nóng)村至今依然遵循著這樣的購買順序，親屬和鄰居有優(yōu)先購買權(quán)，基本上不會(huì)發(fā)生村外之人來村買房的情況。村社作為一個(gè)血緣和地緣共同體，有著較強(qiáng)的內(nèi)部認(rèn)同感和外部排斥力，例如在華南宗族農(nóng)村和華北小親族農(nóng)村地區(qū)，至今很少有上門女婿現(xiàn)象的發(fā)生，更不要提外村村民到本村購房居住了。
再次，房屋住宅往往包涵了一個(gè)人或者家族的生命、歷史和記憶，具有一定的文化和心理意義。在祖業(yè)觀念較強(qiáng)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民將賣房賣屋視為一種“敗家子”的行為。許多瀕臨困境的農(nóng)民寧愿折腰借貸也不會(huì)賣掉房屋宅基地；而成功進(jìn)城的農(nóng)民往往也不愿意賣房或賣宅基地，而是將它留作鄉(xiāng)愁，留作回鄉(xiāng)的落腳之地。
許多主張宅地基使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村宅基地閑置率較高、隱形交易大量存在。不可否認(rèn)，在山區(qū)、丘陵地帶農(nóng)村出現(xiàn)了一些宅基地“階段性閑置”的現(xiàn)象，這與公共品供給、鄉(xiāng)村規(guī)劃、土地管理缺位高度相關(guān)[6]，放開宅基地市場(chǎng)同樣于事無補(bǔ)。而在廣大普通農(nóng)村存在的隱形宅基地流轉(zhuǎn)絕大多數(shù)是同村村民相互之間調(diào)整、流轉(zhuǎn)宅基地的行為，這是法律允許的，也是合理的，無需大驚小怪。在城郊農(nóng)村出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房交易，則屬于違法建設(shè)房屋的問題，而不是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題。宅基地的社會(huì)屬性表明，農(nóng)民的房屋和宅基地在村社倫理規(guī)范的籠罩之下，村社內(nèi)部宅基地有限的流轉(zhuǎn)和調(diào)整既合法又合理，村社外部尤其是城市人到農(nóng)村購地置房，既不合法又不合理；推動(dòng)城市人或者資本下鄉(xiāng)購地置房，將會(huì)沖擊村莊秩序并加劇農(nóng)村社會(huì)價(jià)值和文化失衡。
（三）農(nóng)村宅基地的政治與法律屬性
土地制度與國家性質(zhì)高度相關(guān)，“以生產(chǎn)資料公有制為核心的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度，是全部政權(quán)體系和法律體系賴以建立的基礎(chǔ)”[7]。經(jīng)歷了近代民主主義革命和社會(huì)主義革命，中國消滅了土地食利階層，實(shí)行按勞分配、土地公有的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度，這成為中國土地和宅基地的獨(dú)特政治屬性。中國的土地公有制有國家所有制和集體所有制兩種形式組成，憲法第10條明確規(guī)定“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”只有在這樣的憲政法律體系下，才能深刻理解中國農(nóng)村的土地和宅基地的性質(zhì)。
不同于耕地，宅基地作為農(nóng)民生活居住的場(chǎng)所設(shè)施，國家實(shí)行按需分配的保障性制度，規(guī)定一戶一宅，無償獲得，免費(fèi)使用。當(dāng)前法學(xué)界多數(shù)學(xué)者致力于解讀和完善《物權(quán)法》中“用益物權(quán)”制度，推動(dòng)宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，例如戴銀萍[8]、韓世遠(yuǎn)[9]等人主張?jiān)谖餀?quán)法中引入“地上法權(quán)”、“土地租賃權(quán)”等概念，使房屋所有權(quán)擺脫宅基地使用權(quán)的束縛，實(shí)現(xiàn)房屋的經(jīng)濟(jì)價(jià)值；劉俊[10]則主張通過立法技術(shù)將宅基地權(quán)利分為設(shè)定、取得和利用三個(gè)階段，從而達(dá)到土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的徹底分離。按照這個(gè)邏輯，通過一番法律概念和技術(shù)論證，宅基地使用權(quán)就能夠在法律上順利成章地自由流轉(zhuǎn)了。然而，無論是引入概念還是致力于完善立法技術(shù)，學(xué)者都無法更改宅基地的集體所有制屬性和宅地基使用權(quán)的“他物權(quán)屬性”[11]。在地房不可分離的自然屬性約束下，任何宅基地使用權(quán)或者房屋使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)主張都難以掩蓋宅基地私有化的本質(zhì)，而這恰恰是與國家土地制度相悖的。
也許學(xué)者保障和擴(kuò)大農(nóng)民私權(quán)、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的主觀愿望是真切的，然而，在當(dāng)前資本、市民、農(nóng)民力量懸殊的情況下，一旦放開宅基地市場(chǎng)，作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民便毫無招架之力。孟勤國[3]認(rèn)為放開宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)之時(shí)，便是強(qiáng)勢(shì)群體剝奪農(nóng)民之日，國家和社會(huì)將不得不承擔(dān)由此帶來的惡果。法學(xué)學(xué)者偏好從純粹私權(quán)的角度理解宅基地使用權(quán)，忽略了宅基地的政治和公法法律屬性，事實(shí)上，“事關(guān)農(nóng)民生存權(quán)和土地資源有效利用的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，農(nóng)村宅基地能否成為交易對(duì)象基本上是一個(gè)憲法和土地管理法的問題”[3]。在《憲法》指導(dǎo)原則下制定的《物權(quán)法》將宅基地設(shè)定為用益物權(quán)（他物權(quán)）表明，自宅基地使用權(quán)設(shè)立之初便限定了該項(xiàng)權(quán)利的目的和范圍，《物權(quán)法》第153條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”，根據(jù)土地管理法和國家有關(guān)規(guī)定，宅基地使用權(quán)不被允許自由流轉(zhuǎn)，無疑具有合理性。
2011年3月10日，全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國在闡述中國特色社會(huì)主義法律體系形成的意義時(shí)，提出“從中國國情出發(fā)，我們不搞多黨輪流執(zhí)政，不搞指導(dǎo)思想多元化，不搞‘三權(quán)鼎立’和兩院制，不搞聯(lián)邦制，不搞私有化”。“不搞私有化”中國特色法律體系的底線，學(xué)界的宅基地使用權(quán)研究應(yīng)當(dāng)在考慮到中國土地制度的政治和法律屬性，不宜采取“倒逼”的方式推動(dòng)宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)。
宅基地的自然屬性和社會(huì)屬性決定宅基地不是完整商品，必須通過國家管制才能實(shí)現(xiàn)土地資源配置的公平和效率。在基本國情和國家性質(zhì)的宏觀背景下，我國法律規(guī)定了宅基地的用益物權(quán)（他物權(quán)）屬性，既保障了農(nóng)民的長(zhǎng)久居住權(quán)利，又保證農(nóng)村宅基地所有權(quán)性質(zhì)。主張宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的學(xué)者往往忽視了宅基地的這些根本屬性和約束條件，認(rèn)為只要放開宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)農(nóng)民就能獲得巨大的財(cái)產(chǎn)性收入，然而事實(shí)并非如此，下文將考察宅基地的價(jià)值大小和差異，以辨析學(xué)界這種常識(shí)性的誤區(qū)。
三、農(nóng)村宅基地的價(jià)值
學(xué)界在土地價(jià)值研究上主要有爭(zhēng)執(zhí)不下的兩派，一派是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的勞動(dòng)價(jià)值論，認(rèn)為勞動(dòng)是價(jià)值的源泉，土地本身并無價(jià)值；一派是效用價(jià)值論，認(rèn)為需求、偏好同樣產(chǎn)生價(jià)值，重點(diǎn)關(guān)注土地的使用價(jià)值和價(jià)格。在近期的研究中，許多學(xué)者做了理論的融合工作，例如劉書楷[12]進(jìn)一步闡釋了馬克思的土地價(jià)值論，將土地分為土地物質(zhì)和土地資本，認(rèn)為經(jīng)過人們勞動(dòng)投入之后的土地物質(zhì)變?yōu)橥恋刭Y本，進(jìn)而土地就具有了價(jià)值。周誠[13]認(rèn)為“土地由自然土地和人工土地所構(gòu)成，前者無價(jià)值后者有價(jià)值，二者組成統(tǒng)一的整體。”劉書楷認(rèn)為效用價(jià)值論和勞動(dòng)價(jià)值論有共通之處。在現(xiàn)實(shí)生活中，人們關(guān)注的是土地的使用價(jià)值；經(jīng)濟(jì)學(xué)者關(guān)注的是土地的交換價(jià)值。交換價(jià)值是價(jià)值的表現(xiàn)形式，“它最先表現(xiàn)為一種使用價(jià)值同他種使用價(jià)值相交換之量的關(guān)系或比例，這個(gè)比例隨著時(shí)間和地點(diǎn)的不同而不斷改變”[14]，在現(xiàn)實(shí)生活中物的交換價(jià)值具體表現(xiàn)為價(jià)格。本節(jié)主要討論宅基地的使用價(jià)值和交換價(jià)值，當(dāng)然討論的前提是將5%的城郊村和95%的普通農(nóng)村區(qū)分開來。
（一）宅基地的使用價(jià)值低于農(nóng)地
韓康[1]、周其仁[15]等學(xué)者認(rèn)為宅基地的非商品化、非市場(chǎng)化、非資本化，造成宅基地中數(shù)目驚人的貨幣財(cái)富無法釋放，在市場(chǎng)發(fā)展中農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到損失。那么，農(nóng)村宅基地到底有沒有蘊(yùn)含那么大財(cái)富呢？這個(gè)現(xiàn)實(shí)問題只能在農(nóng)村農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)生活中尋找答案。筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)近幾年在陜西、湖北、江蘇、浙江、廣東等省市農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，95%的普通農(nóng)村宅基地的使用價(jià)值低于農(nóng)地。
自1962年“人民公社60條”宣布農(nóng)村土地歸集體所有之后，農(nóng)民需要宅基地的都要經(jīng)過鄉(xiāng)或村級(jí)組織審批。自1962年以來的國家宅基地管理政策都嚴(yán)格執(zhí)行了節(jié)約土地和保護(hù)耕地的原則，并規(guī)定了宅基地的選址范圍：村內(nèi)舊宅基地、閑置地和荒地，不得占用農(nóng)田成為宅基地審批的底線。村內(nèi)舊宅基地、閑置地或者荒地都是土質(zhì)較差和區(qū)位較差不便于耕種的土地，將這些土地用作村民的宅基地恰恰提高了土地的利用率。然而，應(yīng)該注意的是宅基地的使用價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于耕地。道理很簡(jiǎn)單，農(nóng)地可以種植糧食、蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物，給農(nóng)民帶來收益，而宅基地則基本不具備這些功能。例如華北平原農(nóng)村，在村民住房之間的宅基地或者閑置地即使可以耕種，但是由于水源、光照條件差和牛羊牲畜破壞而難以真正有效利用。而山區(qū)、丘陵農(nóng)村的宅基地一旦閑置就會(huì)成為荒地?zé)o法耕作。所以，全國各地農(nóng)村都出現(xiàn)了一個(gè)相同的現(xiàn)象，即擁有多余（閑置）宅基地的農(nóng)民更愿意將土地調(diào)換成耕地，恰恰這些村內(nèi)土地成為村民理想的宅基地，這種自然而然的宅基地內(nèi)部調(diào)換或者購買屬于正常現(xiàn)象，無需國家介入就達(dá)成了宅基地供給的內(nèi)部均衡和宅基地的自然退出。
當(dāng)然，在普通農(nóng)村也存在少量房屋和宅基地買賣的現(xiàn)象，但是價(jià)格一般較低，甚至是無需用錢只用擺桌酒席即可。例如湖北江夏區(qū)蓮花村，如果村內(nèi)有人的房屋已經(jīng)倒塌，也無建房的打算，建房者只需要打個(gè)招呼即可占用宅基地，無需出錢。而華北農(nóng)村一片0.5畝左右的宅基地最多不過1萬元，大致相當(dāng)于30年的耕地承包權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)。學(xué)界所謂的農(nóng)村宅基地交易隱形市場(chǎng)大量存在，更多的是指近郊農(nóng)村的情況，那么近郊農(nóng)村宅基地價(jià)值是從何而來？95%的普通農(nóng)村的宅基地是否具備相似條件？
（二）95%的農(nóng)村宅基地沒有交換價(jià)值
全國有近5%的農(nóng)村是城郊村，城郊村與普通農(nóng)村最大的不通是有區(qū)位優(yōu)勢(shì)，城郊村土地分享了城市發(fā)展帶來的增值。上文已述土地具有不可移動(dòng)的物理屬性，城市發(fā)展規(guī)劃必須平面推進(jìn)，由此位于城郊的農(nóng)村土地不可避免地附著了城市發(fā)展的增值利益。當(dāng)前劇烈的征地拆遷沖突的焦點(diǎn)在于土地增值收益分配協(xié)議的達(dá)成。
城郊土地增值來源于市政投入、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家偏緊的建設(shè)用地征政策。位于深山、遠(yuǎn)郊農(nóng)村的土地價(jià)值僅限于農(nóng)業(yè)價(jià)值，而且基本不具有交換價(jià)值，以至于出現(xiàn)諸多拋荒、空心村現(xiàn)象。所以，如果沒有城市的發(fā)展和開發(fā)，近郊村土地就不可能增值。那么農(nóng)村土地究竟值多少錢？全國70%的土地只能耕種糧食，正是大田作物的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值可以計(jì)算出當(dāng)前農(nóng)地的價(jià)值。當(dāng)前農(nóng)村一畝地流轉(zhuǎn)金為200-800元不等，農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)便宜一些，流轉(zhuǎn)給大資本價(jià)格會(huì)高一些；自己耕種一畝地一年純收入在1000元左右。如果按照平均租金500元/畝/年，自己耕種（小麥或水稻）最高純收入為1000元/畝/年，依當(dāng)前利率3%計(jì)算，那么土地的價(jià)值=租金/利率，即每畝土地價(jià)值約在1.5萬到4萬元之間。然而，近郊農(nóng)村的土地和宅基地價(jià)格如今已達(dá)到百萬元甚至幾百萬元一畝，這個(gè)差價(jià)就是級(jí)差地租或土地增值部分，也就是國家市政投入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地政策所導(dǎo)致的附著在土地上的利益。
在人口流入的近郊農(nóng)村尤其是在發(fā)達(dá)地區(qū)的近郊農(nóng)村，房屋和宅基地買賣、流轉(zhuǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)村較為便宜的土地和房屋吸引了城市人到農(nóng)村購地置房，北京、上海等地農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)交易和私下房屋買賣交易普遍。章波等人[16]對(duì)北京市郊區(qū)農(nóng)村房屋宅基地買賣、出租活動(dòng)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，區(qū)位因素是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要?jiǎng)恿Γx城市越近流轉(zhuǎn)就越活躍。近郊農(nóng)村宅基地和房屋，由于區(qū)位、市場(chǎng)等優(yōu)勢(shì)，附著了巨大的增值，有了兌現(xiàn)的交換空間，從而表現(xiàn)出極高的交換價(jià)值。然而，95%的普通農(nóng)村既沒有區(qū)位優(yōu)勢(shì)也沒有明顯的土地增值，宅基地價(jià)值仍然不高于農(nóng)地價(jià)值，每畝土地的價(jià)格在1.5-4萬元之間。普通農(nóng)村即使有房屋買賣，基本上也不包括宅基地的價(jià)值，例如筆者在湖北江夏蓮花村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，1990-2004年間蓮花村1組有房屋買賣8起，都是鄂西、四川山區(qū)農(nóng)民遷移過來農(nóng)戶購買，一般情況下3間房屋（前后共占宅基地面積約1畝）也就3000元—5000元，而且還須要搭上幾畝田地，甚至還送菜園地，買賣價(jià)格不過是房屋建材的價(jià)格，宅基地根本任何交換價(jià)值。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民說“宅基地是國家的，你只能使用，不能買賣。宅基地有什么價(jià)值，基本是白送的。”1組由于位于國道旁邊交通便利才有人來買房屋，位置偏遠(yuǎn)、交通不便的小組的宅基地荒廢很多，幾乎分文不值。江漢平原由于地廣人稀，在稅費(fèi)時(shí)期農(nóng)民棄田拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重，因而才發(fā)生一些山區(qū)移民買房現(xiàn)象，在全國其他農(nóng)村地區(qū)由于人地關(guān)系緊張、村莊結(jié)構(gòu)排斥力、市場(chǎng)化程度低等因素，外地人到村莊購買房屋的情況極少。
綜上可知，由于區(qū)位、市場(chǎng)、商品化程度等差異，95%的普通農(nóng)村宅基地幾乎不存在交換價(jià)值。5%的近郊農(nóng)村的宅基地表現(xiàn)出來的巨量財(cái)富和小產(chǎn)權(quán)房的邏輯一致，不過是分享了國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的增值收益而已，它們所分享的增值收益的合理性、合法性還有待進(jìn)一步探討。既然95%的農(nóng)村宅基地沒有交換價(jià)值，那為什么周其仁等學(xué)者還在堅(jiān)持認(rèn)為宅基地中蘊(yùn)含巨大財(cái)富呢？下面我們考察周其仁教授據(jù)以得出結(jié)論的增減掛鉤政策。
（三）蘊(yùn)含財(cái)富的是建設(shè)用地指標(biāo)而非宅基地本身
2004年國土部強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加要采用掛鉤的形式，并于2005年批準(zhǔn)天津、浙江、江蘇、四川等地作為試點(diǎn)。成都市2004年最早試行掛鉤模式，目前建設(shè)用地增減掛鉤以項(xiàng)目的形式在全國各地被廣泛推行。筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)2010年以來對(duì)土地制度及增減掛鉤政策在成都等全國各地進(jìn)行調(diào)研，簡(jiǎn)單來講，增減掛鉤就是遠(yuǎn)郊農(nóng)民和集體將宅基地等建設(shè)用地整理出來進(jìn)行復(fù)墾，進(jìn)而騰出建設(shè)用地指標(biāo)，指標(biāo)在項(xiàng)目區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，最終保證不增加建設(shè)用地?cái)?shù)量的目的。成都市是政府以30萬元每畝的價(jià)格將建設(shè)用地指標(biāo)收購到土地儲(chǔ)備中心，再以一定的價(jià)格出售給用地單位，由此緩解地方建設(shè)用地指標(biāo)緊缺的發(fā)展困境。
周其仁[17]在成都增減掛鉤實(shí)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村建設(shè)用地只要允許流轉(zhuǎn)經(jīng)過市場(chǎng)競(jìng)價(jià)，就能釋放出巨量財(cái)富，農(nóng)民就能獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入。事實(shí)上周其仁以及持同樣觀點(diǎn)的人犯了三個(gè)常識(shí)性錯(cuò)誤，土地具有不可移動(dòng)的物理屬性，只要城郊農(nóng)村有機(jī)會(huì)參與市場(chǎng)交換；增減掛鉤政策只是改變了資源分配的方式，并沒有生產(chǎn)出新的財(cái)富；在市場(chǎng)上出現(xiàn)稀缺的是建設(shè)用地指標(biāo)，不是土地[18]。學(xué)界和政策界事實(shí)上混淆了農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地的本質(zhì)區(qū)別，將具有多重屬性和低于農(nóng)地價(jià)值的農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地等同起來，實(shí)在是對(duì)農(nóng)村宅基地的一個(gè)誤會(huì)。經(jīng)過土地儲(chǔ)備中心運(yùn)作拋向市場(chǎng)的建設(shè)用地指標(biāo)一旦落地，仍然是落在城郊村土地上，接著就是征地拆遷將城郊村土地城市化。由此可見，蘊(yùn)含財(cái)富的是建設(shè)用地指標(biāo)而不是那些復(fù)墾了的宅基地本身。建設(shè)用地指標(biāo)的價(jià)值不過是國家土地管制政策造成的，并非從天而降無中生有。
學(xué)界許多人混淆了宅基地和宅基地指標(biāo)的區(qū)別，認(rèn)為只要放開市場(chǎng)，農(nóng)民自用的宅基地就會(huì)表現(xiàn)出驚人的財(cái)富。然而，在95%的普通農(nóng)村，即使按照宅基地農(nóng)用價(jià)值出售1畝宅基地不過1~3萬元，按照許多學(xué)者的推論，懷揣1~3萬元的農(nóng)民就能進(jìn)城入住實(shí)現(xiàn)城市夢(mèng)，這被孟勤國教授批評(píng)為“超凡的說童話的能力”；更何況，95%的普通農(nóng)村根本沒有宅基地交易市場(chǎng)，宅基地基本沒有交換價(jià)值。由此可知，學(xué)界寄希望于推動(dòng)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、為農(nóng)民提供穩(wěn)定的城鎮(zhèn)居住條件的理想太脫離現(xiàn)實(shí)情況了。
四、非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利：農(nóng)民與制度的選擇
宅基地使用權(quán)的設(shè)立目標(biāo)是保障農(nóng)民的基本生活。然而，當(dāng)前學(xué)界出現(xiàn)了諸多不同的觀點(diǎn)，例如韓康[1]教授在論述了“宅基地是一種集體公共產(chǎn)品和保障性產(chǎn)品不具有商品屬性”之后，以一句“現(xiàn)有的宅基地制度已經(jīng)越來越不適應(yīng)發(fā)展的需求了”急轉(zhuǎn)直下主張宅基地商品化、資本化和市場(chǎng)化，將宅基地視為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利；楊一介[19]則認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)利是宅基地使用權(quán)的本質(zhì)。法學(xué)界一些學(xué)者也在“用益物權(quán)”上進(jìn)一步將宅基地使用權(quán)解釋為私權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。宅基地使用權(quán)到底是保障性權(quán)利，還是財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，農(nóng)民和制度的選擇是什么？
（一）宅基地對(duì)于農(nóng)民的意義
宅基地權(quán)利設(shè)立之初便是一項(xiàng)基于農(nóng)民身份的，具有福利性和保障性的權(quán)利。在日常生活中，農(nóng)民不但在宅基地上建房子，而且還可以房前屋后種菜、養(yǎng)雞鴨、做稻場(chǎng)進(jìn)行生產(chǎn)，也可以養(yǎng)花種樹美化環(huán)境，所以農(nóng)民的庭院發(fā)揮著居住、生產(chǎn)、生活和休閑等綜合性功能。除去建房面積，農(nóng)民的庭院往往還占較大面積，因而遭到學(xué)界“浪費(fèi)土地資源”的批評(píng)，如果我們到農(nóng)村去看一看，恐怕就不會(huì)有這樣的批評(píng)了。
當(dāng)前農(nóng)村常常是年輕人外出務(wù)工，老年人在家種地的“代際分工、半耕半工”[20]的生產(chǎn)方式，這種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式將是中國農(nóng)村未來30年的主導(dǎo)生產(chǎn)模式，對(duì)于中國發(fā)展具有重要意義。老年農(nóng)民在家除了種地外，在庭院里種菜、養(yǎng)雞養(yǎng)豬，一方面可以自給自足不用到市場(chǎng)上買菜，一方面還可以有點(diǎn)額外收益補(bǔ)給家庭零用，這樣一來，家居農(nóng)民一年可以增加不少隱形收入，這可以看做是宅基地帶來的福利。
當(dāng)然，宅基地對(duì)農(nóng)民來講最為重要的功能是居住生活場(chǎng)所。學(xué)界主張宅基地自由流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要原因是推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城城市化。然而，農(nóng)民工能夠成功進(jìn)城者實(shí)在屬于少數(shù)，絕大多數(shù)農(nóng)民工在50歲左右還要返回農(nóng)村。如果將宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民又進(jìn)城失敗，農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)不去，回鄉(xiāng)回不來，只能在城市形成“流民”居無定所、顛沛流離。李文謙、董祚繼[21]等人說“在長(zhǎng)達(dá)近半個(gè)世紀(jì)里，宅基地上市流轉(zhuǎn)一直是中國農(nóng)民的奢望”，此話不知從何說起？事實(shí)上，學(xué)界的經(jīng)驗(yàn)調(diào)查恰恰與之相反，例如周婧[22]等人在重慶市偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，純農(nóng)業(yè)型、農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型和非農(nóng)業(yè)型三類農(nóng)民分別基于生存、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)理性，對(duì)于出售、流轉(zhuǎn)宅基地和房屋普遍持否定態(tài)度，主要原因是出賣宅基地不僅是一代人的生存風(fēng)險(xiǎn)而且是世代人的生存風(fēng)險(xiǎn)。筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)2013-2014年在陜西、湖北、江蘇3省9縣18個(gè)行政村進(jìn)行的問卷和訪談?wù){(diào)研發(fā)現(xiàn)，70%以上的農(nóng)民不愿抵押住房，對(duì)于出售、流轉(zhuǎn)宅基地和房屋則持更為保守的態(tài)度，農(nóng)民常常回答說“賣了房我住哪里去”？
對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)民來說，進(jìn)城務(wù)工不過是生命中的一段旅程，他們終將回歸農(nóng)村，正是農(nóng)村宅基地為農(nóng)民回鄉(xiāng)提供了退路和基本保障。即使是成功進(jìn)城的農(nóng)民，往往也不愿出賣房屋或宅基地，因?yàn)檗r(nóng)村房屋價(jià)格太便宜，正如湖北江夏農(nóng)民說“沒人會(huì)賣宅基地，宅基地不值錢。便宜了，你不賣；貴了，你不買。”還有就是成功進(jìn)城的農(nóng)民不需要那點(diǎn)錢，他們可以將宅基地留作鄉(xiāng)愁，留作與村莊有社會(huì)關(guān)聯(lián)的證明，也可以老年回村居住。由上可知，農(nóng)村宅基地對(duì)于農(nóng)民的意義是保障性權(quán)利，這也是絕大多數(shù)農(nóng)民的選擇，這種保障功能是多方面的，既是人生的風(fēng)險(xiǎn)保障，又是生活的福利保障。
（二）宅基地對(duì)于國家的意義
我國政府一直堅(jiān)持農(nóng)村宅基地的福利和保障功能，并在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（1999年）、《國務(wù)院關(guān)于深化改革 嚴(yán)格土地管理的決定》（2004年10月）、國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的決定》（2004年11月）等文件中一再重申“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證。”國家下發(fā)以上政策的直接目的應(yīng)是保證城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定和城市化的有序進(jìn)行。從宏觀意義上看，嚴(yán)格的宅基地管制政策對(duì)于國家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和基本穩(wěn)定具有戰(zhàn)略意義。
后稅費(fèi)時(shí)代，農(nóng)村不再是國家的稅費(fèi)汲取之地，而是變?yōu)閲业姆€(wěn)定器和蓄水池，農(nóng)村這兩項(xiàng)功能的發(fā)揮關(guān)涉中國未來三十年能否成功走出“中等收入陷阱”，能否實(shí)現(xiàn)中華民族復(fù)興的偉業(yè)。如今9億的農(nóng)村人口，其中有2億季節(jié)性遷徙的農(nóng)民工，如此龐大的基層群體的生活安定是中國社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵。“居者有其屋”一直都是宅基地使用權(quán)設(shè)立的目標(biāo)，也是宅基地使用權(quán)保障性、福利性的意義所在。盡管農(nóng)民是弱者并不一定是弱智[1]，但面對(duì)強(qiáng)大的市場(chǎng)，農(nóng)民這個(gè)弱勢(shì)群體必然處于劣勢(shì)地位，如果放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，必將出現(xiàn)大量資本、城市人等強(qiáng)勢(shì)群體進(jìn)入農(nóng)村購地置房，擠壓農(nóng)民原本已經(jīng)微小的生存空間和生存資源。一旦保障性的宅基地使用權(quán)或房屋出售，進(jìn)城失敗的農(nóng)民將無家可回，必然導(dǎo)致城市貧民窟的出現(xiàn)，影響城市的穩(wěn)定和發(fā)展，中國城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展也極可能陷入“拉美化的泥沼”[23]之中。我們應(yīng)當(dāng)清醒的意識(shí)到，當(dāng)前農(nóng)地和宅基地制度的最大收益是穩(wěn)定，收益者是國家和社會(huì)。
溫鐵軍[24]早在1999年提出，在人地關(guān)系高度緊張，且人口不斷增長(zhǎng)的條件下，農(nóng)地（包括宅基地）逐漸福利化，對(duì)農(nóng)民的保障功能日益加強(qiáng)并遠(yuǎn)大于其商品生產(chǎn)功能。那么，原本設(shè)定為保障功能的宅基地就更加不具有經(jīng)濟(jì)功能，也就更加不應(yīng)商品化和市場(chǎng)化。保證農(nóng)村宅基地使用權(quán)的保障功能，給進(jìn)城失敗農(nóng)民返鄉(xiāng)的退路，就保證了中國基層的穩(wěn)定，這樣，中國現(xiàn)代化才有出路。
宅基地作為農(nóng)民的最基本生活保障，根本不能用來交易，宅基地帶來的一些福利能夠讓農(nóng)民生活更美好。何況農(nóng)村宅基地是國家為農(nóng)民所投的保障，在多重屬性規(guī)約之下，農(nóng)村宅基地更不可自由流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)的定位是保障性權(quán)利，而非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利是農(nóng)民的選擇，也是中國制度的必然選擇。
五、結(jié)論與討論
宅基地的多重屬性決定了它不可能是完全性商品，再加之人地關(guān)系高度緊張的基本國情和社會(huì)主義的國家性質(zhì)，國家對(duì)宅基地的管制是題中之義。不搞土地私有化是中國特色社會(huì)主義法律體系的底線，也是宅基地政策討論的底線，當(dāng)前學(xué)界極力推進(jìn)宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)或土地私有化[25]，既有悖于保障農(nóng)民權(quán)利、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的目標(biāo)，又對(duì)法律和政策形成了“倒逼”形勢(shì)，不利于國家慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)改革。
通過實(shí)地調(diào)查研究可以發(fā)現(xiàn)“宅基地自由流轉(zhuǎn)釋放巨量財(cái)富價(jià)值，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入”不過是不切實(shí)際的夢(mèng)想。農(nóng)村宅基地的使用價(jià)值低于耕地價(jià)值，95%的農(nóng)村宅基地由于區(qū)位、市場(chǎng)和商品化程度等劣勢(shì)，根本不具備市場(chǎng)化的機(jī)會(huì)，不具有交換價(jià)值。增減掛鉤或者地票交易中體現(xiàn)出來的宅基地交換價(jià)值，不過是一種虛幻價(jià)值，蘊(yùn)含財(cái)富的是宅基地指標(biāo)而非宅基地本身。因而，只有5%的城郊村農(nóng)民的宅基地具有交換價(jià)值，資本和市民也更愿意到城郊村購地置房，因而就出現(xiàn)了當(dāng)前頗為棘手的“小產(chǎn)權(quán)房”問題。根據(jù)《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地集體所有，城市土地國家所有，農(nóng)村土地變?yōu)槌鞘型恋乇仨毥?jīng)過國家征收變?yōu)閲医ㄔO(shè)用地，土地增值理應(yīng)“歸公”。由此可知，5%的城郊村宅基地的增值部分并不屬于宅基地使用權(quán)人，這就更不應(yīng)該允許宅基地自由流轉(zhuǎn)和買賣了。
宅基地自由流轉(zhuǎn)不過是少數(shù)城郊農(nóng)民、資本家和市民的愿望，前者為了獲得不屬于自己的巨額土地增值，后者則希望到農(nóng)村買地進(jìn)行投資、保值或者增值。主張宅基地自由流轉(zhuǎn)的學(xué)者單純地從私法權(quán)利、經(jīng)濟(jì)價(jià)值層面思考問題，忽視了問題的本質(zhì)，即宅基地并非單純的經(jīng)濟(jì)和私權(quán)問題，而是涉及國家性質(zhì)，農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障以及國家穩(wěn)定的公共問題。學(xué)者期待增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的愿望也許是真切的，但忽視了95%的普通農(nóng)村農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)狀況、想法和選擇。基于多方面考慮，中央當(dāng)下采取的限制宅基地自由流轉(zhuǎn)的法律和政策，無疑是明智、穩(wěn)妥之舉。
[基金項(xiàng)目]中國博士后科學(xué)基金一等資助項(xiàng)目：公共品供給與“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)研究(2013M540585)。
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（作者單位：華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版）》
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