內(nèi)容提要：統(tǒng)籌推進戶籍制度改革，是十三五規(guī)劃、全面建成小康社會一項重大措施，是跨越中等收入陷阱的內(nèi)在要求，也是緩解勞動力人口負增長、保持經(jīng)濟增長的重要措施。但是，統(tǒng)籌推進戶籍制度是一項系統(tǒng)工程，涉及到政府各個職能部門。據(jù)有關方面研究，一個農(nóng)業(yè)人口進城，需要10萬元以上的財政投入。既需要頂層設計，需要中央財政建立相關掛鉤機制。加大對地方的支持，同時，更要調(diào)動地方政府的積極性，允許先行先試，分步實施，從實際出發(fā)，制訂當?shù)剞r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的規(guī)劃部署和措施辦法。統(tǒng)籌各個部門和資金用于公共服務均等化建設。保障這項惠民工程穩(wěn)步推進。
《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》第三十二章，專門就加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作出了規(guī)劃部署。統(tǒng)籌推進戶籍制度改革，推動更多農(nóng)業(yè)人口融入城鎮(zhèn)化，意義重大，影響深遠。
我國自2011年以來，15~59歲勞動年齡人口已處于負增長階段，到2017年之前，勞動力供給的繼續(xù)增長靠的是勞動參與率的提高，因此，全面實施居住證制度為重點推動城鎮(zhèn)化結(jié)構變革，也是全面建成小康社會的關鍵措施。2015年我國常住人口的城鎮(zhèn)化率達到56.1%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為39.9%。也就是說，我國提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率蘊藏著巨大潛力。如果2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到50%左右，意味著將有10%左右、將近兩億多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口真正融入城鎮(zhèn)，成為新增的中等收入群體。目前，城鄉(xiāng)二元戶籍制度存在的歷史條件已發(fā)生了根本變化，在“十三五”全面實施居住證制度，取代城鄉(xiāng)二元的戶籍制度箭在弦上，勢在必行。
但是，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革必須經(jīng)過三道坎：
第一道坎，進入城鎮(zhèn)化的農(nóng)業(yè)人口必須具備一定的能力素質(zhì)和條件。進入城鎮(zhèn)化的農(nóng)業(yè)人口，并不是進城養(yǎng)老的，不是來吃城鎮(zhèn)化的，而是來共同建設城鎮(zhèn)化，共建美好家園的。因此，必須具備一定的能力素質(zhì)、資質(zhì)、資格、技能、產(chǎn)業(yè)、投資和與城鎮(zhèn)化需要的相關條件。對此，《十三五規(guī)劃綱要》提出：推進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權利和義務。優(yōu)先解決農(nóng)村學生升學和參軍進入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上、舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、新生代農(nóng)民工落戶問題。省會及以下城市要全面放開對高校畢業(yè)生、技術工人、職業(yè)院校畢業(yè)生、留學歸國人員的落戶限制。推廣專業(yè)技術職稱、技能等級等同大城市落戶掛鉤做法。大中城市不得采取購買房屋、投資納稅、積分制等方式設置落戶限制。超大城市和特大城市要以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）、參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限等為主要條件，實行差異化的落戶政策。強化地方政府推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主體責任。我認為，這些能力素質(zhì)和條件是完全必要的。試想一下，如果一個進入城鎮(zhèn)化的農(nóng)業(yè)人口沒有素質(zhì)、沒有技術、沒有資質(zhì)，沒有產(chǎn)業(yè)，不能掙錢來養(yǎng)家糊口，那么他在城市就根本不能生存下去，談不上對城市的貢獻，還可能成為城市的負擔和社會安全的隱患。因此，認真落實《十三五規(guī)劃綱要》提出的能力素質(zhì)和條件，是進入城市的農(nóng)民工所必須具備和不可缺少的。
第二道坎，對符合城鎮(zhèn)化居住條件的人口發(fā)放實施居住證制度。全面實施居住證暫行條例，推進居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮(zhèn)常住人口。要結(jié)合各地實際，盡快制定出臺當?shù)爻鞘械摹毒幼∽C管理暫行辦法》，為各地加強居住證管理工作提供政策依據(jù)。中小城鎮(zhèn)應當根據(jù)一定條件，允許農(nóng)民進入城鎮(zhèn)。而大城市也可實行差異化管理辦法，如建立積分落戶制度，科學控制城市人口規(guī)模。以武漢市為例，內(nèi)外有別，在三環(huán)線以內(nèi)實行積分落戶，科學控制人口規(guī)模；在三環(huán)線以外逐步放開落戶限制，追求人口紅利。
第三道坎，加快推進基本公共服務均等化。這是農(nóng)業(yè)人口到城市落戶的關鍵。公共服務與公共福利均等化，是戶籍制度改革成功的必要條件，是一次重大的利益再分配，也是一項實實在在的民生工程、惠民工程。要切實保障居住證持有人在居住地享有義務教育、公共就業(yè)服務、公共衛(wèi)生服務等國家規(guī)定的基本公共服務。鼓勵各級政府不斷擴大對居住證持有人的公共服務范圍并提高服務標準，縮小與戶籍人口的差距。中央財政要健全財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，建立財政性建設資金對城市基礎設施補貼數(shù)額與城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制。各級政府及其相關部門要研究確定居住證可享有的具體公共服務項目，并進行告示和宣傳，逐步形成“辦居住證可以享受待遇，憑居住證才能享受待遇”的氛圍。特別是教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會福利怎樣并軌？如何讓人們到城鎮(zhèn)進得來、住得下、融得進？各級政府及財政部門應切實轉(zhuǎn)變觀念，加大統(tǒng)籌力度和基本公共服務支出，建立健全多元化、可持續(xù)的資金保障機制，盡最大可能保證城鎮(zhèn)居民基本公共服務全覆蓋。
由于統(tǒng)籌推進戶籍制度改革要過三道坎，是一項系統(tǒng)工程，據(jù)有關方面研究，一個農(nóng)業(yè)人口進城，需要10萬元以上的財政配套投入資金。因此，既需要頂層設計，需要中央財政健全財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，建立財政性建設資金對城市基礎設施補貼數(shù)額與城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制。加大對地方的支持。同時，又要調(diào)動各級地方政府的積極性，允許先行先試，分步實施，從實際出發(fā)，制訂當?shù)剞r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的規(guī)劃部署和措施辦法。統(tǒng)籌各項資金用于公共服務均等化建設。保障這項惠民工程穩(wěn)步推進。
作者傅光明系湖北省財政廳，高級經(jīng)濟師，華中科技大學管理學博士、中南財經(jīng)政法大學管理學碩士、兼職教授、華中科技大學法學院兼職法律碩士導師中國法學會員、中國財稅法學研究會理事、省作家協(xié)會會員，省詩詞學會會員 省廉政文化研究會特邀研究員。 付博文系湖北省麻城市人大常委會干部。
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