——關(guān)于農(nóng)民合作社聯(lián)合社的幾點修法建議
自《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布至今，已有9年時間。這段時間，我國農(nóng)民合作社數(shù)量日益壯大，農(nóng)民合作社聯(lián)合社的成立與發(fā)展逐漸具備了成員基礎(chǔ)，走向聯(lián)合成為農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的必然趨勢。據(jù)了解，目前基層自發(fā)成立的農(nóng)民合作社聯(lián)合社已經(jīng)超過1萬家，在構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、提高農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力、推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。然而，農(nóng)民專業(yè)合作社法中，對聯(lián)合社的相關(guān)問題并未涉及，筆者建議將聯(lián)合社的相關(guān)問題納入修法內(nèi)容提上議事日程。修法過程中需重點關(guān)注以下幾個方面的問題。
一、成員準(zhǔn)入上要堅持聯(lián)合社的自立和自治原則
關(guān)于農(nóng)民合作社聯(lián)合社的成員問題，在法律修訂的過程中出現(xiàn)了不同的意見。爭論的焦點主要集中在聯(lián)合社成員是否必須全部是農(nóng)民專業(yè)合作社，或可以有其他主體的加入，特別是企業(yè)能否具備聯(lián)合社的成員資格。專家的觀點主要分為兩派：一種觀點認(rèn)為企業(yè)不宜作為獨立主體加入聯(lián)合社，持這種觀點的專家占到了絕大多數(shù)。理由主要在于企業(yè)加入聯(lián)合社以后，不利于聯(lián)合社的民主管理，容易形成內(nèi)部控制，從而容易導(dǎo)致聯(lián)合社出現(xiàn)“變質(zhì)”的風(fēng)險；另一種觀點認(rèn)為，應(yīng)該允許企業(yè)等經(jīng)營主體加入聯(lián)合社，同時對其數(shù)量或占比進行限制。理由在于目前存在的聯(lián)合社中，企業(yè)作為社員加入已經(jīng)成為既成事實，有些地方出臺的聯(lián)合社登記管理辦法中也允許企業(yè)等非合作社主體的加入，而且企業(yè)加入能夠彌補聯(lián)合社的資源要素不足，同時能形成一定的帶動作用。
筆者認(rèn)為，在法律層面討論農(nóng)民合作社聯(lián)合社的成員資格問題，應(yīng)該明確兩個基本原則：一是要保持農(nóng)民合作社聯(lián)合社的為農(nóng)服務(wù)屬性；二是要保證農(nóng)民合作社聯(lián)合社內(nèi)部能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民組織自身的民主控制。這兩個原則是互為表里、互相促進的。簡單地說，就是要實現(xiàn)農(nóng)民合作社聯(lián)合社的自立和自治。這是國際合作社聯(lián)盟經(jīng)歷170多年風(fēng)雨歷程后堅持下來的合作社的經(jīng)典原則，也是合作社區(qū)別于其他經(jīng)濟組織的核心原則之一。所以，在修訂法律時，在成員準(zhǔn)入問題上一定要明確聯(lián)合社的自立和自治原則。
二、決策機制上要體現(xiàn)“民主控制”
從國際合作社聯(lián)盟成立（1895年）至今，120多年的世界合作社運動史告訴我們，“民主原則”作為國際合作社聯(lián)盟的核心指導(dǎo)原則，貫穿于合作社運動的始終，并經(jīng)歷了“一人一票”（1895年）、“平等投票”（1921年）到“民主控制”（1937年、1966年、1995年）的演變過程。上述三種表述方式體現(xiàn)了不同時代特征下的民主管理特點。“一人一票”是遵循1895年“羅虛代爾原則”提出的，當(dāng)時的合作社以消費合作社為主要類型，參加消費合作社的都是處于社會底層的工人階級，資本是稀缺要素，社員之間較為平等，“一人一票”最能夠體現(xiàn)這種平等關(guān)系；隨著合作社類型的多樣化發(fā)展，社員之間入股比例、對合作社的貢獻不一等因素的引入，使得民主的含義發(fā)生了變化，“一人一票”顯得過于呆板，于是該原則發(fā)展成為“平等投票”，以適應(yīng)合作社內(nèi)部社員關(guān)系的演變；而隨著合作社內(nèi)部要素資源的不斷豐富，資本、技術(shù)、土地等生產(chǎn)要素也作為合作社發(fā)展的重要組成部分，成為合作社剩余索取權(quán)的衡量標(biāo)準(zhǔn)時，“平等投票”一詞就不能涵蓋其所有內(nèi)涵了，最終“民主控制”作為最為貼切的用語延續(xù)下來。
我國合作社法中關(guān)于民主原則的規(guī)定強調(diào)“一人一票”，從法律的層面看，這些關(guān)于“一人一票”的規(guī)定，嚴(yán)格體現(xiàn)了合作社的民主原則。然而，9年的合作社發(fā)展實踐表明，原則和現(xiàn)實之間存在著差距。受我國特殊的國情農(nóng)情影響，農(nóng)村精英和弱勢小農(nóng)在合作社內(nèi)部同時并存（學(xué)術(shù)界稱之為“合作社的異質(zhì)性”），合作社內(nèi)部出現(xiàn)了典型的“中心—外圍”結(jié)構(gòu)，法律中規(guī)定的“一人一票”制往往無法得到有效的落實。所以，在農(nóng)民合作社聯(lián)合社的修法過程中，建議將“民主控制”作為聯(lián)合社的核心原則寫入新修訂的法律。這樣，既與國際合作社聯(lián)盟的原則保持一致，也與我國的合作社發(fā)展實踐更加契合，還能夠避免社會各界的爭議與質(zhì)疑。
三、有條件地允許聯(lián)合社內(nèi)部開展資金互助業(yè)務(wù)
近年來，中央高度重視農(nóng)民合作社的融資問題。2008年黨的十七屆三中全會決定提出，“允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作”。這是我國首次以中央文件的形式允許有條件的合作社開展信用合作業(yè)務(wù)。隨后，歷年的中央一號文件都對合作社開展信用合作提出了明確要求。2016年3月17日發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》也提出“穩(wěn)妥開展農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助試點”。
我國很多農(nóng)民合作社聯(lián)合社內(nèi)部都自發(fā)開展了資金互助業(yè)務(wù)。由于聯(lián)合社內(nèi)部開展資金互助業(yè)務(wù)時形成的資金規(guī)模較大，所以法律中明確必須嚴(yán)格把好兩道關(guān)：一是風(fēng)險防控關(guān)，必須要求聯(lián)合社嚴(yán)格遵循“對內(nèi)不對外、吸股不吸儲、分紅不分息”的原則，鼓勵聯(lián)合社根據(jù)自身特點設(shè)計風(fēng)險防控機制；二是監(jiān)督監(jiān)管關(guān)，必須落實聯(lián)合社開展此項業(yè)務(wù)的指導(dǎo)主體和監(jiān)督主體，并明確相應(yīng)的指導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，建議農(nóng)業(yè)部門作為指導(dǎo)主體，地方金融部門作為監(jiān)管主體。
四、鼓勵聯(lián)合社積極發(fā)揮社會功能
據(jù)調(diào)查，目前我國農(nóng)民合作社聯(lián)合社有生產(chǎn)型聯(lián)合、銷售型聯(lián)合、產(chǎn)業(yè)鏈型聯(lián)合和綜合型聯(lián)合等多種類型。其中，綜合型聯(lián)合社就是以生產(chǎn)、生活的社會化服務(wù)為紐帶，以增強社區(qū)成員聯(lián)系、提高區(qū)域經(jīng)濟活力為目標(biāo)，通過資源整合而實現(xiàn)的一種區(qū)域性聯(lián)合。目前，有些農(nóng)村社區(qū)成立了類似的綜合型聯(lián)合社，政府將養(yǎng)老、醫(yī)療、文化等社會功能以購買服務(wù)的形式委托給聯(lián)合社承擔(dān)，聯(lián)合社以發(fā)展鄉(xiāng)村社區(qū)為宗旨，以促進農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟、社會、文化協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，在活躍農(nóng)村經(jīng)濟、促進農(nóng)村和諧、豐富農(nóng)村文化等方面起到了積極作用。
修法的方向?qū)ξ覈r(nóng)業(yè)和農(nóng)村的未來產(chǎn)生重要影響。2007年實施的農(nóng)民專業(yè)合作社法是一部市場主體法，法律中突出了農(nóng)民專業(yè)合作社的經(jīng)濟功能，在法律的引導(dǎo)下，我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)生了巨大變化，廣大農(nóng)民也通過合作社的帶動實現(xiàn)了收入的增加。然而，中國鄉(xiāng)村既需要經(jīng)濟的發(fā)展，也需要農(nóng)民之間的互助，更需要鄉(xiāng)村社區(qū)價值規(guī)范的建設(shè)，需要有一些中堅力量在正式的國家機構(gòu)之外，承擔(dān)一部分公共事務(wù)的治理功能。
所以，在合作社法修訂時，應(yīng)鼓勵聯(lián)合社積極發(fā)揮社會功能，實現(xiàn)社會價值。以經(jīng)濟功能為主的聯(lián)合社，鼓勵其多承擔(dān)社會責(zé)任；以社會功能為主的聯(lián)合社，鼓勵其在實現(xiàn)自身發(fā)展可持續(xù)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮聯(lián)合社在推動農(nóng)村社會發(fā)展方面的重要作用。
五、強化激勵與監(jiān)管并重的政策導(dǎo)向
合作社法的頒布為我國農(nóng)民專業(yè)合作社提供了非常優(yōu)越的政策環(huán)境。然而，以政府補助、項目支持、稅收減免等為內(nèi)容的刺激政策固然可以在短期內(nèi)見效，如大批的合作社在短期就能夠建立起來，但由于法律中沒有明確規(guī)定合作社的監(jiān)督及退出機制，各種不規(guī)范的合作社也大量產(chǎn)生。
從各地對農(nóng)民合作社聯(lián)合社的指導(dǎo)政策來看，地方政府部門大多沿用了農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持政策，對聯(lián)合社開展業(yè)務(wù)給予政策、項目以及資金上的支持。如果考慮政策對農(nóng)民的惠及程度，聯(lián)合社與合作社的差別在于，聯(lián)合社的組成成員是合作社等市場組織，而不是農(nóng)民個人，對聯(lián)合社的扶持要通過合作社才能傳遞到加入合作社的農(nóng)民身上。從市場法人的特征看，聯(lián)合社更接近于企業(yè)，資本要素在聯(lián)合社內(nèi)部往往更具話語權(quán)。在這種情況下，建議修訂合作社法時，要強化激勵與監(jiān)管并重的政策導(dǎo)向。在完善政府政策扶持體系的同時，將農(nóng)民合作社聯(lián)合社視作獨立的市場主體，建立對聯(lián)合社的第三方監(jiān)督機制，完善審計抽查制度，完善懲處制度，建立聯(lián)合社市場退出機制，減少直至杜絕上述政策負(fù)面效應(yīng)的發(fā)生，實現(xiàn)以激勵促發(fā)展，以監(jiān)管促規(guī)范。
（作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)民日報》（2016年09月10日 03 版）
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