[摘要] 村級組織推進農(nóng)村法治化治理面臨的困境既有“有事找政府”邏輯下基層政府難以堅持法治原則的尷尬，也有農(nóng)民法律知識貧乏及個案裁決不公導(dǎo)致的司法公信力偏弱，還有村級組織及其公共權(quán)力“異化”“弱化”引發(fā)治理權(quán)威降低的危機。推進農(nóng)村法治化治理，應(yīng)選擇政府主導(dǎo)與村域精英領(lǐng)銜有機結(jié)合的法治建設(shè)路徑，通過優(yōu)化村權(quán)，讓村域公共權(quán)力回歸本位，培育村級組織的治理權(quán)威；通過國家普法與村域精英普法同步推進，培養(yǎng)農(nóng)村居民的法律情感。
[關(guān)鍵詞] 村級組織;法治化;治理;困境;路徑
在“全面”推進依法治國的新的歷史階段，農(nóng)村基層治理的法治化成為亟須突破的“瓶頸”。后稅費時代的村級組織，行政化特征明顯減弱，但以小農(nóng)為基礎(chǔ)的治理群體及其治理代表，似乎尚不具備完整村民自治的能力。如何運用法治化的手段和方式規(guī)范村治權(quán)力、保障村民權(quán)利、化解村域矛盾、維護農(nóng)村穩(wěn)定，實現(xiàn)真正意義上的自我管理、自我教育、自我服務(wù)，成為國家法律融入農(nóng)村治理進程中亟須解決的現(xiàn)實問題。
一、村級組織推進農(nóng)村法治化治理面臨的困境
（一）“有事找政府”的邏輯使基層政府難以堅持法治原則
“有事找政府”的邏輯，一方面源于基層政府“攫取”功能逐漸弱化、消除，服務(wù)職能逐漸強化，對抗性矛盾減少，增進了官民情感，“父母官”情結(jié)復(fù)歸；另一方面，也源于壓力型體制下以“維穩(wěn)”為根本，基層政府“不出事邏輯”衍生，使得個別農(nóng)民抓住政府的“軟肋”，什么矛盾、什么訴求都希望通過“上訪”解決。在今天的農(nóng)村基層，盡管涉法涉訴信訪壓力減小，但政府最為頭痛的仍然是信訪問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政原本捉襟見肘，基于屬地管轄規(guī)則花在接訪和息訪方面的費用卻占了很大一部分。從經(jīng)濟的角度考慮，即使村民的上訪沒有法律、政策依據(jù)，如果堅持，甚至進京上訪，政府還是不得不花費人力、財力接訪，接回來后又要想方設(shè)法息訪（多數(shù)是通過金錢補償?shù)姆绞浇鉀Q），以免再次上訪。同樣是花錢補償，接訪后息訪的“要價”可能更高，與其將維穩(wěn)資金花在接訪途中，倒不如在上訪前直接“擺平”，由此“花錢買平安”倒成了“理性”選擇。筆者的鄉(xiāng)村調(diào)查中，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“一把手”和政法書記都尷尬地透露，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也想完全依據(jù)法律和政策處理矛盾糾紛，但是做不到。為了確?；鶎臃€(wěn)定，面對個別村民的無理訴求，基層政府可能因怕麻煩而“理性”地選擇以“維穩(wěn)”資金解決問題，從而放棄了對法治原則的堅持。長此以往，上訪者個人不當(dāng)?shù)美滦。茐膰曳蓹?quán)威事大，很容易讓人產(chǎn)生“不管什么事情，只要去找政府，總會有個‘說法’”的錯覺，社會治理成本將滾雪球似地上升，社會調(diào)控也將失去權(quán)威化的準則。
由于基層政府在個案的處理中放棄對法治原則的堅持，“有事找政府”成為新的農(nóng)村治理邏輯之一。表面上看，基層政府實現(xiàn)了“維穩(wěn)”職能，實則為村級組織依法處理農(nóng)村矛盾樹立起了“壞”的“榜樣”，沒有基層政府所謂“理性化”的“靈活”處理，村級組織可能依法或者依據(jù)傳統(tǒng)治理規(guī)則能化解村內(nèi)矛盾。一旦百姓形成了“有事找政府”的思維慣性，村級組織將由于缺少維穩(wěn)資金而無法實現(xiàn)“有序”治理，通過村民自治化解糾紛的可能性將大大降低，矛盾自然而然向上轉(zhuǎn)移，既增加了政府的壓力，也弱化了村級組織的治理權(quán)威。
（二）農(nóng)民法律知識貧乏及個案裁決不公導(dǎo)致司法公信力偏弱
司法具有公信力是農(nóng)村法治化治理的重要保障。長期生活于農(nóng)村社會的居民，只有遭遇與外部陌生人的沖突及村域內(nèi)部難以調(diào)處的糾紛時才考慮訴諸法院等待裁決。在實體問題上，農(nóng)民遇到什么事情總是習(xí)慣于講“理”，所謂“理”其實就是農(nóng)村社會長期以來形成的道德規(guī)范、鄉(xiāng)風(fēng)民俗和倫理秩序，農(nóng)民對“理”的認識，與司法裁決中的結(jié)果公正極其相似，由此，農(nóng)民對司法公正的認知在很大程度上局限于審理的最終結(jié)果，而較少關(guān)注程序的正義性，只有判決結(jié)果與他們所認可的“理”相吻合時，才認同司法的公正性。在程序問題上，法治化治理初期，農(nóng)民對法律的了解，基本聚焦于法律賦予了自己多少權(quán)利，何種權(quán)利是能夠得到法律保護的，至于與程序相關(guān)的訴訟技能，比如訴前的證據(jù)保存、訴中的質(zhì)證、訴后的執(zhí)行，他們很少涉足。當(dāng)法官依據(jù)“誰主張，誰舉證”“孤證不能定案”等訴訟規(guī)則裁處糾紛時，農(nóng)民更多的是疑惑和不解。正是農(nóng)民對法定權(quán)利的一知半解和對訴訟程序的相對陌生，使得司法的公正性在農(nóng)村這個特殊場域難以獲得普遍認同，公信力偏弱。
個案裁決不公是影響農(nóng)村司法公信力的重要原因。司法公信力實質(zhì)是司法公正與公眾認同的結(jié)合體，體現(xiàn)的是民眾對司法的評價。個案審理中，一旦司法權(quán)被濫用，并通過國家強制力得以執(zhí)行，即使不是農(nóng)民親身經(jīng)歷，也會在特定地域范圍內(nèi)以“一傳十，十傳百”的方式快速傳播，司法公信力的貶低必然使農(nóng)民失去對法治的信心。由此，司法定紛止?fàn)幍墓δ軇荼厝趸r(nóng)民“畏訟”“避訟”思想自然盛行。如此環(huán)境下，村級組織試圖以法律的預(yù)期結(jié)果為基礎(chǔ)構(gòu)建一種新型農(nóng)村治理秩序也是枉然。
（三）村級組織及其公共權(quán)力的“異化”與“弱化”不容忽視
村級組織公共權(quán)力異化為村干部個人權(quán)力。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，農(nóng)村人口流動加快，以小農(nóng)為基礎(chǔ)的“留守”群體習(xí)慣于服從，缺少參與村級治理意愿和行動，民主監(jiān)督乏力，村委會的權(quán)力被無限擴大，村民自治異化為“村官自治”。在一些行政村，村民自治甚至被異化為村黨支部書記或村委會主任的“自治”，異化為村干部謀取個人利益的工具。今天的農(nóng)村，已成為一個資源充分涌流的特定區(qū)域，村治骨干攬權(quán)貪財?shù)乃嚼麗盒?，人為地給農(nóng)村治理的法治化設(shè)置了重重障礙。他們有的肆無忌憚地把政府下?lián)艿霓r(nóng)業(yè)項目資金化公為私，據(jù)為己有；有的假造名冊套取政策性惠農(nóng)資金，甚至包括農(nóng)村低保；有的以權(quán)謀私，高價包攬鄉(xiāng)村建設(shè)工程，或者隨意發(fā)包給親屬；有的村支兩委甚至蛻變?yōu)楹趷簞萘Γ慧`踏鄉(xiāng)村法治秩序，淪為“村霸”。除此之外，還有一種相對隱蔽的謀私——個別村干部憑借自身影響力組建各種專業(yè)合作社，名為帶領(lǐng)村民致富，實則鉆國家政策的空子，套取資金，不僅使農(nóng)村公民社會發(fā)展失衡，也嚴重破壞了村級組織的權(quán)威和形象。[1]
宗族勢力和精英派系弱化了村級組織的治理權(quán)威。以小農(nóng)為基礎(chǔ)的治理群體與尚不健全的農(nóng)村基層民主制度相結(jié)合，并未出現(xiàn)理想中的“善治”。宗族群體所顯現(xiàn)的并不僅僅是基于血緣而維系的親情，還有基于“人多勢眾”邏輯而爭得的發(fā)言權(quán)和族人利益。今天的鄉(xiāng)村，民主制度相對健全，村干部們似乎能從傳統(tǒng)宗族勢力的漩渦中得以解脫，但是事實并非如此。一方面，不少村干部的當(dāng)選即源于宗親的推舉，如若不能維護宗族成員各個個體的利益，將被指責(zé)為“六親不認”而失去“群眾”基礎(chǔ)；另一方面，在各個宗族群體的利益博弈中，村干部們“誰都得罪不起”，只能“打和牌”，難以主持正義。就農(nóng)村精英派系而言，主要包括以原任村干部、競選中的落選者為主體的政治精英派系和以家庭經(jīng)濟狀況較好的經(jīng)濟能人為主體的經(jīng)濟精英派系，他們在農(nóng)村社會的地位不同于普通群眾，通過自身言語和善行能得到部分群眾的支持，是村域范圍內(nèi)“非官方”的言論權(quán)威，一旦這類精英與現(xiàn)任村干部“唱對臺戲”，村治工作很難順利開展，村級組織的治理權(quán)威亦將受到嚴重影響。
二、村級組織推進農(nóng)村法治化治理的思路和路徑
（一）法治路徑選擇：政府主導(dǎo)與村域精英領(lǐng)銜有機結(jié)合
政府主導(dǎo)的必要性。一方面，農(nóng)村法治的推進需要“法律權(quán)威”。對某一糾紛的處理，盡管村干部調(diào)解與政府處理的結(jié)果相同，最終被尊重和服從的可能還是政府的處理。道理很簡單，基層政府代表的是國家權(quán)力，村級組織代表的村內(nèi)權(quán)威，甚至是民間權(quán)威。當(dāng)法治要作為一種新的農(nóng)村治理機制出現(xiàn)時，這種“官方”的權(quán)威必不可少。另一方面，農(nóng)村法治的推進需要政府投入。無論是法治機制的建立健全，還是村干部和農(nóng)民群眾法律水平的提高，都離不開資金的投入，政府主導(dǎo)的一個重要內(nèi)容就是加大投入。作為一種外加于農(nóng)村社會的調(diào)控機制，要打破傳統(tǒng)的規(guī)則，改變農(nóng)民的生活方式，而短時間內(nèi)又無法為農(nóng)民帶來直接的經(jīng)濟利益，他們自然缺乏主動接受的積極性，有的只是消極抵觸。由此，國家必須想方設(shè)法通過各種途徑，借助各種力量“送法下鄉(xiāng)”。目前的農(nóng)村矛盾糾紛調(diào)處中，一些地方政府推出的“以案計補”的方式，實際也是在以資金補貼的形式鼓勵村干部們依法處理糾紛。
村域精英領(lǐng)銜的可能性。村域精英在獲得普通民眾廣泛認同的基礎(chǔ)上通過民主選舉產(chǎn)生，具有廣泛的社會動員基礎(chǔ)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都清楚，要做通某個村民的思想工作，自己講半天，還不如請個當(dāng)?shù)氐摹懊靼兹恕背鰜碇v一句話。道理很簡單，村民認為，這個基層干部是陌生人，如果信任他，隨意答應(yīng)條件，可能被“坑”，而村域精英是村內(nèi)人，也是“自己人”，他說能做的就一定能做，這就是農(nóng)民群眾基于熟人情節(jié)的最普通的“信任”。當(dāng)村域精英們都認為運用法律規(guī)則比原來依據(jù)人情禮俗處理矛盾糾紛更公正時，信任他們的群眾也就自然而然地會將法律的規(guī)定視為自己的行為準則。當(dāng)絕大多數(shù)的糾紛都能通過法律得到公正解決時，村民對國家法律的信任也就慢慢地由對村域精英的信任轉(zhuǎn)為對法律規(guī)則的認可，通過法治維系鄉(xiāng)村秩序也將成為常態(tài)。
政府主導(dǎo)與村域精英領(lǐng)銜有機結(jié)合。在村級組織推進法治化治理的路徑選擇中，政府主導(dǎo)彰顯了法律的國家權(quán)威，卻只是外在的強制，解決不了農(nóng)民發(fā)自內(nèi)心的信任和認同的問題；精英領(lǐng)銜獲得了民眾的普遍認可甚至依賴，卻只是村域內(nèi)的地方權(quán)威，體現(xiàn)不出國家權(quán)力的威嚴。政府主導(dǎo)與村域精英領(lǐng)銜有機結(jié)合使農(nóng)村法治的推進既能樹立法律的權(quán)威，也能獲得普遍的認同，在威嚴和信服、制度和觀念的不同層面實現(xiàn)融合。除此之外，政府主導(dǎo)與村域精英領(lǐng)銜的結(jié)合，也是國家投入與村域精英推動的結(jié)合，既能解決農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，投入不足的問題，也能解決政府鞭長莫及和法治化機制強行植入引發(fā)的水土不適和慣性抵觸的問題。
（二）治理權(quán)威培育：村權(quán)優(yōu)化與村域公共權(quán)力回歸本位
優(yōu)化村權(quán)是樹立村級治理權(quán)威的核心問題。村級組織的合法性，既來源于選舉民主，也依賴于村民的認可與信服，培育村級治理權(quán)威最根本的問題是如何通過民主化的方式讓村民信任這一公共權(quán)力。目前，弱化治理權(quán)威的因素包括基層政府的攬權(quán)濫權(quán)、村級公共權(quán)力的弱化腐化、村內(nèi)派系力量的抵制分化等。事實上，不管基層政府如何“控制”和“管理”村級組織，村級組織始終是其在農(nóng)村治理領(lǐng)域不得不依靠的力量，優(yōu)化村權(quán)并培育其依法治理農(nóng)村的能力，是基層政府的重要使命，當(dāng)村權(quán)的行使步入民主化、法治化軌道后，基層政府對村級治理權(quán)威的弱化將自然消失。而村內(nèi)派系力量的抵制分化，表面上是農(nóng)民“不服管”，實際則是各個派系群體間的利益博弈，當(dāng)村級管理公開化、制度化后，村內(nèi)派系力量的政治參與將以協(xié)商民主的方式出現(xiàn)，亦不存在弱化村級治理權(quán)威的可能。由此看來，構(gòu)成村級治理權(quán)威弱化的實質(zhì)威脅來源于村級組織本身，來源于其權(quán)力運行是否符合廣大村民的預(yù)期。只有使村域公共權(quán)力的行使嚴格遵循民主、法治原則，方是優(yōu)化村權(quán)，培育治理權(quán)威的有效路徑。
村權(quán)優(yōu)化應(yīng)致力于讓村權(quán)回歸公共權(quán)力本位。稅費改革前，村干部多數(shù)是“任命+形式選舉”確定的，一些村干部直接由基層政府或者村支書“內(nèi)定”，由于民主選舉缺乏村民的實質(zhì)參與，干部們的精力更多地匯聚于“對上負責(zé)”，村民大都將村級組織視為“官方”“半官方”組織，忽視了其作為村域公共權(quán)力應(yīng)履行的“民主自治”的本職。稅費改革后，農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，在各級政府的部署和指導(dǎo)下，民主選舉得到落實，村民權(quán)利意識喚醒，村級組織的“自治”職能受到關(guān)注，村級民主管理、決策、監(jiān)督權(quán)逐漸強化。與此同時，基層政府的行政管制逐漸淡化。遺憾的是，隨著國家政策不斷向農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民傾斜，行政村能夠掌控的公共資源越來越多，村干部們的“權(quán)力”越來越大，貪腐的可能性隨即增大，個別村干部或村級組織將公共權(quán)力異化為個人或小集體利益，導(dǎo)致村民與村級組織之間的矛盾增多，上訪不斷，有的村甚至形成了新的派系組織，與村干部“對著干”。 村權(quán)的優(yōu)化關(guān)鍵即在于加強對權(quán)力的監(jiān)管，關(guān)閉公權(quán)私用的通道，讓村權(quán)回歸公共權(quán)力本位。
（三）法律情感培養(yǎng)：國家普法與村域精英普法同步推進
農(nóng)民群眾有什么樣的法律意識和法治觀念，對法律的信任有多深，運用法律的頻率有多高，是衡量農(nóng)村法治水平的基本標準。當(dāng)法律要融入鄉(xiāng)土社會時，首先要打破傳統(tǒng)的“威權(quán)治理”模式，[2]使民主法治理念深入人心，其次要使法治化治理規(guī)則得到廣大村民認可。認可的基礎(chǔ)是農(nóng)民應(yīng)該知曉基本的法律，并愿意選擇運用法律方式解決矛盾糾紛，這正是培養(yǎng)法律意識和法律情感的問題。
扎實推進國家普法。自1986年以來，國家已連續(xù)完成六個五年普法規(guī)劃，這期間，普法的形式和實效備受詬病，甚至一些基層執(zhí)法者、農(nóng)村普法者都認為普法徒具形式，毫無效果。事實上，如果沒有國家持續(xù)不斷的農(nóng)村普法，農(nóng)民依舊不知道法律除了懲處外還有保障權(quán)利的一面；如果沒有國家持續(xù)不斷的農(nóng)村普法，基層政府的執(zhí)法可能仍然野蠻，農(nóng)民的反抗仍然暴力化；如果沒有國家持續(xù)不斷的農(nóng)村普法，農(nóng)村矛盾糾紛的處理仍然只憑調(diào)處者個人的主觀認識，欠缺可預(yù)期的法律結(jié)果。持續(xù)普法，不管內(nèi)容是否契合農(nóng)民需求，至少讓農(nóng)民明白了農(nóng)村治理的趨勢是法治化的，讓農(nóng)民明白了法律的權(quán)威高于習(xí)俗的權(quán)威，讓農(nóng)民明白了司法是權(quán)利保障的最后防線。扎實推進國家普法，不能純粹地灌輸法治理念和講授法律規(guī)則，要注重培養(yǎng)法律情感，要通過培養(yǎng)用法能力讓農(nóng)民感受法律的價值。新時期的農(nóng)村普法，要按照“七五”普法規(guī)劃，將法治宣傳教育與法治實踐相結(jié)合，把法律條文變成引導(dǎo)、保障經(jīng)濟社會發(fā)展的基本規(guī)則，[3]著力推進農(nóng)村依法治理。在針對重點群體的普法中，村干部是農(nóng)村精英，是村級治理的組織者、引領(lǐng)者，只有他們具備了運用法治思維和法治方式處理問題的能力，才可能在農(nóng)村樹立起依法治理的風(fēng)向標。
發(fā)揮村域精英的普法潛能。在村民心目中，村干部就是“土皇帝”，可以不給縣長磕頭，但不能不給村官燒香，傳統(tǒng)權(quán)威極高。當(dāng)遭遇權(quán)利侵害或面臨矛盾糾紛時，農(nóng)民大多都求助于既具有本地“政治”權(quán)威，又具有一定處事能力的村干部們，他們建議通過什么樣的方式解決，一般都能奏效。從某種層面說，普通農(nóng)民的處事方式?jīng)Q定于村干部們的意見建議，他們思考問題的方式會逐漸向村干部們“靠攏”。這些村域精英一旦發(fā)自內(nèi)心地信任法治、認同法治、推廣法治，并用于指導(dǎo)村民依法而行，無疑是農(nóng)村社會最具實效的普法。
參考文獻
[1]周鐵濤.走向法治化的鄉(xiāng)村治理[M].北京：中共中央黨校出版社，2015.
[2]邱國良.多元與權(quán)威：農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型與居民信任[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2015(1).
[3]中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規(guī)劃（2016－2020年）.
[基金項目]湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“農(nóng)村基層治理法治化研究”(14YBA382)。
[作者簡介]周鐵濤，湖南益陽市委黨校（益陽市社會主義學(xué)院）法律教研室副主任、副教授。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：行政管理改革2016-12-13
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
