食品安全問題是兩會上的熱門話題，在3月5日的政府工作報告中，將食品安全列入2017年改善民生重點工作。食品安全事關人民健康，必須管得嚴而又嚴。要完善監管體制機制，堅持源頭控制，產管并重、重典治亂。
當前，我國已經制定并實施了一系列旨在保證食品安全或者與之相關的法律法規，為我國食品安全治理的法治化奠定了一定法律基礎。尤其是自2015年10月食品安全法修訂實施以來，食品安全治理工作值得充分肯定。在國家層面，國務院食品安全委員會頂層設計，領導有力。作為國家層面監督管理食品生產經營活動的監管主體，國家食品藥品監督管理總局在食品安全具體問題的研究部署、食品生產經營監管、食品安全風險預警交流、食品安全監管能力建設、食品安全監管協同等方面開展了卓有成效的工作，促進了我國食品安全監管水平的穩步提升。在地方層面，目前，監管網絡已覆蓋省、市、縣、鄉四級，橫到邊縱到底的食品安全監管網絡初步建成。地方政府統一領導、組織、協調區域內日常及突發食安工作。相關部門的職責分工與機構設置包括省市縣三級大體完成。食品安全信息共享，互聯互通，不斷完善。作為食品安全工作責任制的考核評價機制進一步完善。食品安全工作保障的資源投入明顯增加，包括食品安全工作納入本級國民經濟和社會發展規劃，食品安全工作經費列入本級政府財政預算，加強食品安全監督管理能力建設。
但就實踐來看，我國食品安全法律體系依舊存在一些問題：首先，我國食品安全法規體系總體上缺乏協調性。其次，食品安全應囊括從農田到餐桌的全過程，而我國的食品安全法規體系則著重于調整食品的生產經營階段，尚沒有覆蓋食品安全所涉及的諸多環節，因而出現了法律監管的盲區。第三，食品標準與國際標準存在差距，安全標準總體偏低，污染物限量、農藥殘留物限量、食品添加劑限量等許多指標均低于國際標準。
筆者認為，當下，亟須在充分考慮我國法律文化傳統和法律背景的基礎上，從三個方面構建和實現我國食品安全治理的法治化。
第一，確立食品安全法的基本法地位。食品安全法的首要目的就是要保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，因此，國家就要對食品安全實行“從農田到餐桌”的全程監管，以法律形式確定我國食品安全的基本框架和各方職能。食品產業橫跨農業（包括漁業和林業）、工業、商業（包括進出口貿易）等多個領域，因此，食品安全法的調整范圍也應遠遠超出某一領域或某個部門的范圍，起到綜合規范和調整食品生產、流通、經營和消費的所有環節、領域、區域和部門的基本法作用。如果僅把食品安全法定位于規范具體部門或具體領域，就難以真正建立科學有效的食品安全監管體系，也難以消除食品安全問題層出不窮的困境。同時，涉及行政法、民法、商法、刑法等多個部門法領域的食品安全法眾多條文，其本身就分別具有行政法、民法、刑法的性質，因此要把這些不同部門法的規定納入一部法律，使之具有多重性質，從立法上注意與其他法律相關規定的銜接，從執法上注意多部門在整個食品生產、流通和經營全過程的協調一致，形成全過程、全方位的監管體系，并從司法上注意食品領域的獨特性，強化對食品犯罪的處罰力度，才能真正發揮食品安全法的全方位效力。
第二，以食品安全法為基點，建立完整的食品安全法治體系。將食品安全法作為基本法，并在此基礎上制定分門別類的具體法律法規，形成食品安全基本法、食品安全專項單行法以及相應的配套實施細則。目前，相關法律法規體系在一定程度上有著相互交叉、重疊，甚至相互沖突，一些地方還留有法律的空白。完善我國食品安全法律體系，就要以食品安全法為核心，建立一個統一、協調、相互銜接、不沖突、不矛盾的法律、法規、規章、標準體系，使食品安全法與其他相關法律、法規、規則、標準相配套，整合原有食品安全單行法，按照從“農田到餐桌”的全過程控制要求，精心論證和制定立法規劃；修訂、清理、統一各項規則，使原有食品安全單行法形成合力。同時，為適應不同門類食品安全領域的現實需要，在不與基本法和單行法相抵觸的前提下，結合地方經濟社會發展狀況及食品產業水平和科學技術水平，制定配套的部門規章、地方規章，及較為具體的規定或實施細則，確保食品安全法律制度得到切實執行。而在食品安全法上則采用單獨立法模式，僅在立法中規定食品以及其他與食品緊密相關的事物，以增強法律規定的針對性。
第三，完善立法內容，逐步統一食品安全法律標準體系，進一步推進食品安全治理法治化。1961年食品法典委員會(CAC)創立，食品法典已成為全球消費者、食品生產者、加工者及各國食品管理機構和國際食品貿易重要的基本參照標準。我國于1986年正式成為CAC成員國，因此在當前食品安全標準體系中亦應參照和遵循這一標準。大力推行目前食品法典委員會、國際標準化組織等已經開始使用的食品安全標準、技術規范、指南和準則；推行對“從農田到餐桌”整個食品產業鏈的GAP（良好農業規范）、HACCP（危害分析與關鍵控制點）體系認證，把標準落到食品產業鏈的每個環節。在食品安全法律監管體系中，可以考慮由食品安全委員會，對食品生產全過程進行統一協調，同時承擔監督評價、統一技術標準等方面的重要職責，切實促進和提高我國食品安全監管水平。
作者系中國人民大學法學院教授
中國鄉村發現網轉自:檢察日報
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