制度沒(méi)有真空，不是好的制度沒(méi)有建立就是有害的制度在起作用。如果我們沒(méi)辦法，老百姓會(huì)另找辦法。只有建立好的制度才能避免群眾的短期行為，制度搞好了農(nóng)民肯定會(huì)擁護(hù)的。教育干部也要靠好的制度，沒(méi)有一個(gè)好制度，他們也會(huì)自己創(chuàng)造出一套制度來(lái)替代你。如果我們有一套好的稅收、財(cái)務(wù)制度，以及較好的土地制度，干部與農(nóng)民一樣會(huì)擁護(hù)的，要有這個(gè)信心。
（一）穩(wěn)定家庭承包制，必須就承包地建立一套法律保障體系，否則長(zhǎng)期而有保障這句話就成了空話。土地家庭承包不能說(shuō)是世界上最好的，但確是一種較好的制度選擇。它是我國(guó)社會(huì)多種力量互動(dòng)關(guān)系的產(chǎn)物，是自發(fā)演變的結(jié)果。歷史是人創(chuàng)造的，但人創(chuàng)造歷史又受到歷史的制約，不可能任意去創(chuàng)造。穩(wěn)定這個(gè)已創(chuàng)造的制度是首要任務(wù)，其核心是為保障土地的長(zhǎng)期使用權(quán)建立法律保障。
（二）有人說(shuō)，殘缺的所有制可交易性是很低的。那么，什么是殘缺？現(xiàn)在的承包制是不是殘缺的所有制？假如有一點(diǎn)殘缺能否完善呢？任何一種所有制都有殘缺的可能。一種好的制度：一是要有明晰的產(chǎn)權(quán)界定，二是要有法律的保障，有這兩者就可以避免殘缺，否則都難免殘缺。私有制在中國(guó)存在了兩千多年，但歷來(lái)都是殘缺的，這是因?yàn)橛幸粋€(gè)強(qiáng)大的東方專制主義政府侵犯它。家庭承包制必須明確所有者和使用者的權(quán)利、義務(wù)，界定其邊界，給其必要的法律保障。我們現(xiàn)在的承包制度是兩權(quán)分離，現(xiàn)代公司制就是兩權(quán)分離，而且可以有很多權(quán)利分離出去，獨(dú)立出去，被不同經(jīng)濟(jì)主體分別行使。金融制度產(chǎn)生許多衍生工具，如期貨可買賣期權(quán)。土地家庭承包這個(gè)期權(quán)要長(zhǎng)得多，是30年的期權(quán)，有人做過(guò)調(diào)查說(shuō)一塊地幾年內(nèi)周轉(zhuǎn)于5戶，可見(jiàn)中國(guó)早有創(chuàng)造。
在開(kāi)始搞承包制時(shí)，我提出過(guò)永佃權(quán)，多數(shù)同志不贊成，但都贊成承包，贊成時(shí)間可長(zhǎng)一點(diǎn)。承包制是參照自留地而來(lái)的，集體化時(shí)期的自留地是集體土地家庭經(jīng)營(yíng)，自留地產(chǎn)量比集體的高出幾倍。我在調(diào)查時(shí)，聽(tīng)到農(nóng)民說(shuō)，你們按自留地的辦法就可以解決大問(wèn)題，這不同于古代的井田制，不能相比較，井田制是農(nóng)民依附于土地。英國(guó)諸侯封地上的莊園經(jīng)濟(jì)也是人身依附，不同于現(xiàn)代美國(guó)的家庭農(nóng)場(chǎng)。我們的農(nóng)民可獨(dú)立行使使用權(quán)，所以我們講這個(gè)制度是一個(gè)比較好的制度。美國(guó)家庭經(jīng)營(yíng)不僅經(jīng)營(yíng)自己的土地，也租賃他人的土地。在現(xiàn)代化國(guó)家的農(nóng)場(chǎng)中，美國(guó)有95%、德國(guó)有86%、日本幾乎100%都是家庭經(jīng)營(yíng)。
（三）所要界定的土地制度，它內(nèi)含一束權(quán)利，集體所有權(quán)是終極所有權(quán)（最后的所有權(quán)）。土地是自然物，是一國(guó)之土，國(guó)家總要有管理的，必須保留某種權(quán)限。集體所有權(quán)，正在演變成公民自治社會(huì)的所有權(quán)。我們搞村民自治，成員按屬地界定成員身份，所以土地人人有份。土地關(guān)系和集體關(guān)系將演變成明確的租賃制，交完地租后全部剩余歸農(nóng)民所有。農(nóng)民擁有長(zhǎng)期的使用權(quán)，土地是永久的存在，因此，可以派生出農(nóng)民某些處置權(quán)。
將來(lái)農(nóng)民可能享有多種權(quán)利，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、入股權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)。如果國(guó)家和集體侵犯其權(quán)利，不但要受到法律保護(hù)，農(nóng)民自己也能依法保護(hù)自己。當(dāng)然，只有法律地位是不夠的，還要通過(guò)建設(shè)民主制度，確立民主權(quán)利，給農(nóng)民一個(gè)談判地位，把民主權(quán)利與其他經(jīng)濟(jì)權(quán)利充分結(jié)合起來(lái)，歸屬于農(nóng)民。一句話，這個(gè)制度不是私有制，但可以說(shuō)是一個(gè)時(shí)段的私有制。這個(gè)制度可以將集體公有制的優(yōu)點(diǎn)和私有制的優(yōu)點(diǎn)通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，形成一個(gè)有效益的機(jī)制，激勵(lì)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)?，F(xiàn)在找到了包產(chǎn)到戶的辦法，成為中央政府決策，得之不易，從對(duì)中國(guó)歷史的檢驗(yàn)和世界歷史的考察角度看來(lái)是可行的。任何一種制度，不可能萬(wàn)世不變，總會(huì)有更好的制度取代它，這是后話。
（四）增人不增田，減人不減田，目的在于避免對(duì)土地的頻繁調(diào)整。最初貴州湄潭出現(xiàn)，并進(jìn)行試驗(yàn)，其可貴價(jià)值就在于這種創(chuàng)造有市場(chǎng)意義。我們主張效率公平兼顧，起點(diǎn)的公平是必要的，過(guò)程的公平也是必要的。中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，小平同志講發(fā)展是硬道理，又必須在發(fā)展中照顧公平。所以，國(guó)務(wù)院規(guī)定，可以用5%的機(jī)動(dòng)田來(lái)解決某些市場(chǎng)流轉(zhuǎn)解決不了的土地問(wèn)題，即市場(chǎng)失靈問(wèn)題。按照5%的比例，全國(guó)20億畝土地中就有2000萬(wàn)畝，夠用了。首先解決宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不能不發(fā)展。鑒于諸多因素，使得國(guó)家對(duì)城市化進(jìn)度不敢太放手，到下世紀(jì)中期城市化水平能達(dá)到50%就很好了。目前的狀況是農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)生碰撞，顧得了城市顧不了鄉(xiāng)村，顧得了鄉(xiāng)村顧不了城市。這是既成事實(shí)，歷史不能重來(lái)一次。所以還得發(fā)展農(nóng)村中小企業(yè)，給它一點(diǎn)土地作為資本，要善于利用這個(gè)5%的機(jī)動(dòng)。
（五）重要的事情是發(fā)育土地市場(chǎng)。一方面強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定，另一方面強(qiáng)調(diào)流動(dòng)。把小農(nóng)經(jīng)濟(jì)凍結(jié)起來(lái)，不是我們的目標(biāo)。流動(dòng)不能靠頻繁的行政調(diào)整，不能提倡人口變化頻繁調(diào)整，這是小農(nóng)平均主義。在需要我們可以遷就平均主義意識(shí)，但不可一味遷就下去，要適可而止。必須靠市場(chǎng)優(yōu)化土地資源的配置，它在這方面具有不可替代的作用。不能指望市場(chǎng)解決福利式的分配。福利式分配應(yīng)另有福利制度，用社會(huì)保障和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方法去解決。目前農(nóng)村還得靠每個(gè)家庭，不應(yīng)反對(duì)家庭內(nèi)部調(diào)整。給家庭繼承權(quán)就等于給它以調(diào)整權(quán)。
（六）要說(shuō)服群眾，教育干部。說(shuō)服群眾，關(guān)鍵要看法律保障制度效果如何，建立得越早、越完善，就越容易說(shuō)服群眾。制度沒(méi)有真空，不是好的制度沒(méi)有建立就是有害的制度在起作用。如果我們沒(méi)辦法，老百姓會(huì)另找辦法。只有建立好的制度才能避免群眾的短期行為，制度搞好了農(nóng)民肯定會(huì)擁護(hù)的。平均主義雖不好，但“三年困難時(shí)期”正因?yàn)槠骄髁x才沒(méi)有出現(xiàn)大范圍餓死人的情況?，F(xiàn)在搞平均主義，卻會(huì)破壞生產(chǎn)。任何事物都有兩面性。教育干部也要靠好的制度，沒(méi)有一個(gè)好制度，他們也會(huì)自己創(chuàng)造出一套制度來(lái)替代你。如果我們有一套好的稅收、財(cái)務(wù)制度，以及較好的土地制度，干部與農(nóng)民一樣會(huì)擁護(hù)的，要有這個(gè)信心。
（七）黨的十五屆三中全會(huì)已經(jīng)開(kāi)了一個(gè)好頭，規(guī)定承包期30年不變，強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定，并將此提高到《決定》的核心地位。希望政府進(jìn)一步為農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)市場(chǎng)環(huán)境。總體上講，我們要把農(nóng)村資源外溢改變過(guò)來(lái)，要改變現(xiàn)在農(nóng)村總收益入不敷出的這種狀況。目前，政府建設(shè)用地是低價(jià)征用，應(yīng)界定清楚何為建設(shè)用地，美國(guó)的布魯特斯曼教授提出把商業(yè)性用地從低價(jià)征購(gòu)中劃分出來(lái)，用市場(chǎng)交換的辦法運(yùn)行，這個(gè)意見(jiàn)很值得重視。政府一是要保護(hù)耕地不浪費(fèi)，二是在土地市場(chǎng)上要防止房地產(chǎn)泡沫經(jīng)濟(jì)，不要把地價(jià)炒得太高。征用農(nóng)民的土地一定要給所有者、使用者相應(yīng)的補(bǔ)償，或在地價(jià)上，或在就業(yè)機(jī)會(huì)上，或在機(jī)動(dòng)地上。總之，不要造成因征地使農(nóng)民喪失謀生條件。
（八）農(nóng)民負(fù)擔(dān)要減輕，稅費(fèi)制度要改革。但是費(fèi)改稅會(huì)引來(lái)麻煩，實(shí)行綜合征收制，要小心一點(diǎn)。中國(guó)歷史上清朝乾隆搞過(guò)“一條龍”稅收，后來(lái)引起生產(chǎn)大發(fā)展。但今天得情況與那時(shí)不一樣，那時(shí)沒(méi)有建設(shè)的任務(wù)。今天搞現(xiàn)代化建設(shè)任務(wù)很多，而且性質(zhì)各異。稅費(fèi)還得分設(shè)，一是稅種要界定好，不允許亂征；二是搞清各種費(fèi)的性質(zhì)，誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)。公共物品、公共負(fù)擔(dān)，全體享受、全部負(fù)擔(dān)，局部受益、局部負(fù)擔(dān)。有同志建議把鄉(xiāng)財(cái)政收到縣，納入縣財(cái)預(yù)決算可以試行。鄉(xiāng)政府則根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，核定人員編制，精簡(jiǎn)人員，節(jié)約開(kāi)支。
（九）我同意關(guān)于人地的緊張關(guān)系還要持續(xù)幾十年的估計(jì)，很多問(wèn)題很難落實(shí)。國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)初步估計(jì)，到2030年中國(guó)有15.5億人口，外國(guó)專家講不下16億。到時(shí)會(huì)出現(xiàn)人口零增長(zhǎng)，城市吸收就業(yè)的能力也一定會(huì)超過(guò)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的釋放能力，但要有個(gè)過(guò)程，很多事情不能要求太急。但也不是消極等待，無(wú)所作為未來(lái)。三十年正處于變動(dòng)最快的時(shí)期，是經(jīng)濟(jì)大調(diào)整時(shí)代。新的科技革命會(huì)引發(fā)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化。中國(guó)古代本來(lái)就是科技發(fā)達(dá)國(guó)家，只是近代落后了。一位美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，不久的將來(lái)，中國(guó)的生物技術(shù)將大放異彩。因?yàn)橹袊?guó)氣候多樣，生物品種豐富。他認(rèn)為世界科技革命的中心會(huì)轉(zhuǎn)到亞洲，特別是轉(zhuǎn)到中國(guó)。我希望他的判斷成為現(xiàn)實(shí)。
建立土地法律框架，中央一旦下了決心，動(dòng)員力量是很大的。市場(chǎng)關(guān)系一經(jīng)理順，變化就會(huì)很快。這將引起農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈延長(zhǎng)，服務(wù)于有新的發(fā)展。廣東、山東、浙江的變化已初見(jiàn)端倪。另外，還要看到國(guó)際市場(chǎng)可以利用。許多國(guó)家的勞動(dòng)力缺乏，這正是我們的優(yōu)勢(shì)，可以發(fā)揮勞動(dòng)力的比較優(yōu)勢(shì)，爭(zhēng)取出口一些高品質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品，用來(lái)?yè)Q取糧食，這實(shí)際就等于進(jìn)口土地資源。我國(guó)氣候資源、人力資源，加上生物技術(shù)革命，不是無(wú)所作為，而是大有作為。
作者簡(jiǎn)介：杜潤(rùn)生（1913.07.18~2015.10.09）黨內(nèi)最資深的農(nóng)村問(wèn)題專家之一，農(nóng)村改革重大決策參與者和親歷者，被譽(yù)為“中國(guó)農(nóng)村改革之父”。先后任國(guó)家農(nóng)業(yè)委員會(huì)副主任，中共中央書(shū)記處農(nóng)村政策研究室主任，國(guó)務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心主任
本文摘自《杜潤(rùn)生自述：中國(guó)農(nóng)村體制變革重大決策紀(jì)實(shí)》，原題為《關(guān)于農(nóng)村土地制度問(wèn)題的幾點(diǎn)意見(jiàn)——中國(guó)長(zhǎng)期而有保障的農(nóng)村土地使用權(quán)國(guó)際研討會(huì)上的講話》（1999年1月13日）。
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