——三農問題的由來之二
前注：從前文《歷史上的農村改革目標——“三農”問題的由來之一》分析可知，自從在農村強力推行土地集體所有制以后，中國的所謂農村真窮，農民真苦，農業(yè)真危險這個“三農”問題就正式出現了，并且隨著人民公社的推行在農村經營制度上也推行集體化，“三農”問題迅速惡化，終于在上世紀五十年代末至六十年代初在中國農村引發(fā)了一場奪走了數千萬農民生命的舉世震驚、駭人聽聞的大饑荒。
從1958年到1978年，人民公社整整在中國存在了二十年。在這段漫長的時間里，中國農村不僅遭遇了駭人聽聞的大饑荒，餓死了至少3000萬人，其中大多數是農民，[1]而且致使農業(yè)生產處于一種極度萎縮的狀態(tài)，農村一片落后與破敗的景象，而廣大的農民則長期生活在極度的貧窮之中。
據資料披露，從1958年到1978年這二十年里，中國農民在人民公社體制下人均收入總共僅增加了60元，平均每年每人增加3元。[2] 這一期間中國還至少發(fā)生過5次通貨膨脹。[3]而且，還不僅僅是農業(yè)。眾所周知，在文革結束的時候，中國的國民經濟已經處于崩潰的邊緣。隨著毛澤東的去世，當年曾被其譽為偉大創(chuàng)造的屬于意識形態(tài)產物的所謂人民公社“一大二公”制度這時也已遭到執(zhí)政黨內更多的質疑，神圣的光環(huán)開始消退。人民公社本身就像一棟建筑在沙灘上的大廈處于風雨飄搖狀態(tài)，岌岌可危了。
1978年底，安徽鳳陽小崗村的十幾個農民冒著生命危險私下里在村里實行十幾年前在安徽省曾經普遍實踐過的大包干，終于以其較高的生產經營效率以及調動農民生產積極性的獨特作用很快取得了成功。之后，這種做法在國內其它地方政府的推動下得到了越來越多農民的歡迎，最后得以迅速地在全國推廣。
大包干或包產到戶是一種農業(yè)經營制度，它們兼顧到集體和勞動者個人利益，因此能很好地調動農民的生產積極性。這兩者之間的區(qū)別是，所謂“包產到戶”是指分配功能仍由集體行使，農民收獲后將產品全部或部分交給集體，由集體根據承包任務完成情況分配；而“包干到戶”則是指農民只需完成上交任務，其余產品都歸自己支配。由于勞動的邊際收入都歸農戶，農民的積極性因而更高。由于農民的自由度更大，包干到戶當時也有稱之于“分田到戶”。與人民公社的集體生產經營制度相比，這兩種經營制度的優(yōu)越性是非常明顯的。因為幾乎所有后來陸續(xù)推行這兩種農業(yè)經營制度的省區(qū)，都取得了糧食豐收的驚人成績。可是，包產到戶這種經營制度并非是新東西，在中國集體化歷史上，甚至在人民公社之前也曾多次出現過，并都取得過很好的效果。[4]但最后均無一例外地被當作資本主義的東西而受到制止，流產了，相關人員甚至受到了嚴厲的懲處。[5]
比如，人民公社成立后沒多久開始的席卷中國的大饑荒給了農業(yè)集體化制度一次沉重的打擊。黨內也出現了質疑。1961年，為了消除大饑荒影響，解決農民吃飽飯、不至于餓死的問題，安徽等省就嘗試過包產到戶和包干到戶的改革。而且，這種做法得到了執(zhí)政黨內許多領導人的支持，甚至在開始時還曾受到過被大饑荒的懲罰弄得不知所措的毛澤東的首肯。[5]但是，盡管包產（干）到戶體現了農民的維護自身權益的要求并得到某些地方官員的試驗性推行，但它們的決策和實施從來沒有上升到中共中央的集體決策層面，當然也始終沒有以中共中央決議的形式得到官方的支持與推廣。由此可見，當時執(zhí)政黨決策層內大多數人，包括那些支持包產（干）到戶的都不過是將其看作為一種恢復農業(yè)經濟、與民休養(yǎng)生息的權宜之計而已。即使有所質疑，也是私下的，并沒有上升到理論的高度對農業(yè)集體化制度本身進行批判。因此，當毛澤東后來開始反對包產（干）到戶并認為它是資本主義的東西時，這類試驗還是遭到了黨內的嚴厲批判。
1962年9月召開的黨的八屆十中全會將這些僅僅是改革人民公社經營制度而不是所有制度的局部的試驗上升到是走社會主義道路還是走資本主義道路的所謂路線斗爭高度進行批判，認為是單干風，是資本主義復辟。會后不久曾總結并肯定包產（干）到戶經驗的中央農村工作部被認為“十年來沒有做過一件好事”而被撤消。該項改革試驗的相關發(fā)起人和推行者，如曾希圣、鄧子恢等也受到了撤職等處分。
其實，無論是包產到戶還是包干到戶都只涉及到集體經濟的經營權制度及其導致的分配制度的改革，并沒有涉及到生產資料，特別是土地的所有權制度的這類帶有根本性的改革問題。但即便如此，這類給予農民以一定自由的經營制度的推行也給了以所謂“三級所有，隊為基礎”和政社合一的人民公社體制以沉重的打擊。人民公社體制中，生產大隊是集體所有制的基礎，但生產隊則是直接組織生產和組織集體福利事業(yè)的單位。[6] 可見，體現了生產責任制的包產（干）到戶雖然動搖的僅僅是人民公社三級所有制度中的第三級也即最基礎的生產隊制度，也就是人民公社制度的根基——腳后跟，但就是這么一個腳后跟的折斷，卻讓人民公社這個龐大的、當年還被人為神化的意識形態(tài)產物最終站立不穩(wěn)而轟然倒塌了。
按照馬克思主義政治經濟學觀點，生產資料所有制決定生產關系中另外兩個組成部分，即分配制度和人與人之間的關系而不是相反。也就是說，有什么樣的生產資料所有制也就有什么樣的分配制度。1962年，中共八屆十中全會通過的《關于進一步鞏固人民公社集體經濟、發(fā)展農業(yè)生產的決定》就是企圖通過強化以“生產隊為基本核算單位”，“獨立核算，自負盈虧，直接組織生產，組織收益分配”等體現了所謂集體經濟優(yōu)越性的社會主義分配方式來批判包產（干）到戶的所謂單干風的反社會主義性質的。[7]
但是，上世紀八十年代初大包干導致的人民公社分配制度的改革和變化雖然暫時沒有觸及土地的集體所有制根基，卻給了人民公社政社合一制度以致命的一擊。這是因為生產責任制的推行瓦解了作為人民公社組織基礎的生產隊。聯產承包責任制的推行讓“獨立核算，自負盈虧，直接組織生產，組織收益分配”等生產隊這個最基層的經濟組織的所有基本職能都不復存在了。農業(yè)生產和分配方式的變化促進了農村市場經濟的發(fā)育和發(fā)展，反過來，逐步市場化的生產和經營方式也使得人民公社的以生產大隊為單位制訂和實施的生產計劃和生產資料采購計劃等也最終不得不因流于形式而廢止了。在這種情況下，生產大隊作為人民公社這個“三級所有”的聯合經濟組織的中間層架構的“獨立經營單位”，其原本被授權的對下屬各個生產隊的生產計劃管理和分配產品與收入的職能也受到了強烈的沖擊。
作為政社合一的人民公社在政治上是農村基層政權機構，而在經濟上則是各個生產大隊的聯合組織。[8] 當組成其基本經濟組織架構中間層的生產大隊的經營管理模式發(fā)生根本性變化，即不再擁有生產管理和收入分配職能時，人民公社的經濟組織的屬性就值得人們去質疑和商榷了。隨著大包干制度的日益深入人心，人民公社經濟上的職能逐步被削弱，這時其在政治上的充當基層政權機構的職能也開始遭到了質疑。這是人民公社體制最終瓦解在組織制度結構上的原因。
不過，在包產（干）到戶推行之初，我黨對這種農業(yè)生產責任制是否是社會主義的還是持懷疑和批判態(tài)度的。比如，作為改革開放標志的中共十一屆三中全會制定的有關農村改革的兩個重要文件——《關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》和《農村人民公社工作條例（試行草案）》，還明文規(guī)定“不許包產到戶，不許分田單干”。（第一個文件在第二年9月的中共十一屆四中全會正式通過后公布實行。第二個文件由于考慮到人民公社制度可能需要改變，沒有提交十一屆四中全會通過和公布）。因此，1979年9月28日十一屆四中全會正式通過的《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》也仍然規(guī)定：“不許分田單干。除某些副業(yè)生產的特殊需要和邊遠山區(qū)、交通不便的單家獨戶外，也不要包產到戶。”[9]
但是，情況很快就發(fā)生了變化。1980年9月14日至22日，執(zhí)政黨中央召開了各省、市、自治區(qū)黨委第一書記座談會，討論加強和完善農業(yè)生產責任制問題。27日，印發(fā)了《（關于進一步加強和完善農業(yè)生產責任制的幾個問題）的通知》，在仍然明確了農業(yè)集體經濟的不可動搖性的同時，第一次以中央文件形式指出，“群眾對集體喪失信心，因而要求包產到戶的，應當支持群眾的要求，可以包產到戶，也可以包干到戶，并在一個較長的時間內保持穩(wěn)定。就這種地區(qū)的具體情況來看，實行包產到戶，是聯系群眾，發(fā)展生產，解決溫飽問題的一種必要的措施。就全國而論，在社會主義工業(yè)、社會主義商業(yè)和集體農業(yè)占絕對優(yōu)勢的情況下，在生產隊領導下實行的包產到戶是依存于社會主義經濟，而不會脫離社會主義軌道的，沒有什么復辟資本主義的危險，因而并不可怕。”[10]
雖然還把是否社會主義而不是實踐結果作為衡量一種經營制度的主要標準，但承認包產到戶“沒有什么復辟資本主義的危險“，這也是中國共產黨在社會主義理論上的一次重大突破。它表明，中共雖然仍然堅持土地的集體所有制是社會主義的基礎，但卻認為在社會主義公有制——工商業(yè)全民所有制和農業(yè)的土地集體所有制下實行帶有資本主義色彩的包產到戶責任制也“不會脫離社會主義軌道”。至此，原有的純粹基于意識形態(tài)目標的農村改革出現了新的完全不同的改革目標，那就是鄧小平提倡的“貧窮不是社會主義”、“發(fā)展生產力，以經濟建設為中心”等經濟指向。不可否認，這種為了發(fā)展農業(yè)經濟而揚棄了傳統(tǒng)馬克思主義集體經濟理論的新集體經濟思想的確是受益于1978年5月份發(fā)生的“實踐是檢驗真理的唯一標準”大討論所引發(fā)的思想解放運動的。盡管這種實踐檢驗標準的應用范圍和程度還往往受阻于意識形態(tài)問題的限制，因而是不完全的也是不徹底的。
思想一旦解放，剩下的理論和實踐問題都好解決了。1981年10月，全國農村工作會議在北京召開。1982年1月1日，中共中央批轉了《全國農村工作會議紀要》，也就是著名的第一個有關農村問題的中央一號文件，指出：目前實行的各種責任制，都是社會主義集體經濟的生產責任制。包干到戶建立在土地公有制基礎上，由集體統(tǒng)一管理和使用土地、大型農機具和水利設施，接受國家的計劃指導，有一定的公共提留，在統(tǒng)一規(guī)劃下進行農業(yè)基本建設。因此，它不同于合作化以前的小私有的個體經濟，而是社會主義農業(yè)經濟的組成部分。堅持土地等基本生產資料公有制和生產責任制長期不變。[11]此時，社會主義與否仍然是改革的分水嶺。也就是說，如果一個改革不能被解釋為社會主義的性質，它就不具有合法性。
1982年后，雙包責任制進一步推廣和完善，“政社合一”的人民公社體制隨之廢除。1982年9月，中共十二大對以包干到戶為主要形式的農業(yè)生產責任制的社會主義性質給予了充分肯定。1983年1月2日，中共中央印發(fā)《關于當前農村經濟政策的若干問題》的文件，進一步肯定了家庭聯產承包責任制，提出這種分散經營和統(tǒng)一經營相結合的經營方式具有廣泛的適用性，要求全面推行家庭聯產承包責任制。文件下發(fā)后，在很短的時間內，實行包干到戶的農戶就達到農戶總數的95%以上。1984年1月1日，中共中央又發(fā)出《關于一九八四年農村工作的通知》，提出延長土地承包期到15年以上，幫助農民在家庭經營的基礎上擴大經濟規(guī)模，提高經濟效益。從1982年起接連發(fā)出的這5個所謂的“中央一號文件”，一步一步地按照農民的意愿和實踐創(chuàng)造，完善政策，引導農民開拓改革的新領域，終于確立和鞏固了家庭聯產承包責任制。
與人民公社的大鍋飯式的農業(yè)生產經營制度相比，大包干這種農業(yè)經營制度具有保障農民的生產經營權和可以調動農民生產積極性的優(yōu)越性，在后來幾年中也的確有力地促進了我國的農業(yè)和農村經濟的快速發(fā)展。據資料顯示，1978～1984年，我國農業(yè)生產總值年均增長7.6%（按1978年價計算），糧食生產增長率年均4.9%，糧食產量突破8000億斤；農村居民人均純收入由160.2元增長到355.3元，增加了1倍多，年均遞增17.3%，即使扣除物價上漲影響因素仍高達15.9%。農民收入增長速度遠遠高于農業(yè)總產值增長速度，城鄉(xiāng)居民收入差距在短短的幾年里也從2.7:1大幅度地縮小到了1.8:1。[12]
這是一個驚人的成就，堪與土地改革后農業(yè)經濟的爆發(fā)式恢復性增長相媲美。這一時期也是我國農業(yè)經濟發(fā)展史上最值得濃墨重彩加以宣揚的黃金時期之一。但是令人感到遺憾的是，我們在廢除人民公社時并沒有乘熱打鐵一并廢除造成人民公社的所有制基礎——土地集體所有制，而僅僅是改革了這種所有制下的經營和分配制度。這種帶有妥協性的制度改革雖然讓執(zhí)政的決策集團內部避免了在意識形態(tài)問題上的攤牌，但卻為后來中國“三農”問題的惡化埋下了制度上的伏筆。
由于這種農業(yè)經營制度回避了土地集體所有制，因此它并沒有完全解決農民的所有政治和經濟權益的回歸問題。不僅當年通過合作化將農民所有的土地等生產資料強行收歸高級社和人民公社集體所有的歷史事實依然客觀存在，而且，這種土地集體所有制基礎上的大包干經營責任制對于農業(yè)經濟的促進作用也是有限的。它的局限性至少體現在以下幾個方面：
1、土地所有權歸誰所有始終成為在這塊土地上必須長期耕作的農民的一個心病。農業(yè)要增產，就要不斷地加大對土地的技術和資金的投入，如水利設施、水土改良、良種和肥料以及其它必要的農用生產資料等。面對不屬于自己的、只是暫時承包給自己耕種的土地，是否應大力投入，農民的心態(tài)肯定是復雜的。為此，國家只能一再地延長農民對其經營的土地的承包期，從最初未注明承包年限到后來的5年、15年，后來又延長到30年。最近頒行的《物權法》又給出了“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業(yè)行政主管部門批準可以延長。”[13]而且，為了消除農民的疑慮，《物權法》還規(guī)定，土地承包期屆滿，“由土地承包經營人按照國家有關規(guī)定繼續(xù)承包“。[14]雖然一再延長，但這里還是有時間限制的。而且，迄今法律仍然未能賦予承包經營權以繼承權。
最近二十年城市化的實踐也證明了，缺乏了土地所有權保障的承包經營權是靠不住的。盡管國家三令五申地通過無數法律和政策文件宣稱要保障農民的土地承包經營權，農民的土地權益，包括土地的使用權、發(fā)展權和生存權，還是一再地受到侵害和剝奪。而且，農民土地權益的主要侵害者不是別人，正是承諾要保障農民土地權益的各級地方政府。這些地方政府與土地開發(fā)商聯合起來，采用各種方式，甚至不惜動用公權力以強行征用農民的土地。我們的法律和政策文件也向這些政府提供了可以強行征用農民擁有所謂承包經營權的正在耕種著的土地的法律依據，這就是所謂“公共利益”。
土地是農民集體所有的，但擁有土地用途決定權的不是農民卻是政府。這似乎是一個無解的邏輯悖論，但它卻真實地發(fā)生在我國的現實之中。這種土地制度必然會導致政府與農民利益的根本沖突。近十多年來，我國的基于征地的土地糾紛和群體性抗爭事件以幾何級數增長，十年之間增長了十倍的事實也從另一個側面證明了這一點。
2、土地承包經營并沒有改變小農經濟的格局。建國后前二十九年的實踐證明，我們曾經寄托了社會主義公有制理想的土地集體所有制及其派生的集體生產制度雖然從制度形式上消滅了所謂小農經濟，但由于其比小農經濟還要低下很多的效益，集體經濟除了給農民帶去極度的貧窮和落后之外，實際上并沒有也不可能給我國帶來我們曾設想的農業(yè)的規(guī)模化經營和現代化的農業(yè)。這是改革開放以來的后二十九年實踐也證明了，土地集體所有制度基礎上的個人承包經營制度雖然比前者的雙集體制度的效益要好得些，但是實際上它的經營方式也還只是小農經濟的，沒有也不可能給我們帶來國人多少年夢寐以求的農業(yè)規(guī)模化經營和現代化農業(yè)。
合作化初期，我們就曾提出要通過對“農業(yè)的杜會主義改造，使農業(yè)能夠由落后的小規(guī)模生產的個體經濟變?yōu)橄冗M的大規(guī)模生產的合作經濟，以便逐步克服工業(yè)和農業(yè)這兩個經濟部門發(fā)展不相適應的矛盾，并使農民能夠逐步完全擺脫貧困的狀況而取得共同富裕和普遍繁榮的生活。”[15]后來在每次的關于農業(yè)和農村經濟工作的會議決議中，尤其是改革開放以來的歷次有關“三農”會議決議中，我們無不重申這一改革目標。可是，無論是原來的土地和經營雙集體制度還是現今的土地集體和經營個體制度，我們都依然離農業(yè)的規(guī)模化經營和農業(yè)現代化目標還是很遠很遠。最近又在嘗試土地承包經營權的流轉改革以試圖解決這個農業(yè)發(fā)展的老大難問題，可是，在土地集體所有制不變的情況下，人們有足夠的理由懷疑：這一切能成功嗎？
3，土地集體所有權法律主體的缺位與虛置使得農民的土地承包權益得不到應有的保障。由于我們的土地集體所有制不是市場化交易的結果,，而是國家通過合作化方式強制形成的，因此，土地集體所有制具有強烈的政治的和意識形態(tài)的特征。當初，在人民公社體制下, 生產隊雖然是土地使用和收益分配的核算單位，但土地的集體所有制卻能非常方便于政府通過人民公社下達的指令性計劃對農業(yè)生產的幾乎所有方面，如耕作方式、作物品種、種植面積、公糧上繳、農副產品購銷以及收入分配進行直接的控制和干預。
人民公社瓦解后，政府為了自身的經濟利益（注意，這里是說政府的經濟利益而不是說政府的所謂公共利益——作者注），也需要對農業(yè)和農村經濟的各個方面進行嚴格的控制和管理。因此，保持土地集體所有制的模糊的法律主體的屬性不能不被認為是中央政府的一種刻意安排。從這個意義說, 集體所有制實際上與國家所有制并沒有本質上的差別。
承包經營制度推行以來的三十年里，我們雖然頒行或修訂了《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農村土地承包法》以及《村民委員會組織法》等一系列重要法律，每一部法律也都明確地規(guī)定農村土地歸集體所有。但是，這個擁有土地所有權的集體或集體經濟組織究竟是什么？是村民自治組織還是村民小組？是合作經濟組織還是村辦企業(yè)？這些問題很重要，因為只有明確了集體土地所有權的載體是一個法律主體，農民也才能以這個成為法人的集體經濟組織成員的身份最終確定自己在其中的土地股權比例及其資產價值，從而更好地維護自身的權益。遺憾的是，迄今我國制訂和頒行的哪一部法律也沒有對此給出明確的答案。顯然，這不會是疏忽，也不會是法律本身無解，而肯定是另有原因。因此，人們只要認真分析我國的合作化的歷史就可能得出這樣的結論：為何我們要在如此長的時間里有意識地讓土地集體所有權的載體處于法律主體地位的模糊狀態(tài)呢？這個原因恐怕沒有其它解釋而只能從執(zhí)政黨的意識形態(tài)中去尋找了。
總而言之，由于土地集體所有制基礎上的承包經營制度的本身局限性，我國農業(yè)在經過短暫的5年多時間的爆發(fā)式恢復性增長后，于上世紀八十年代末又開始進入了一個緩慢增長、甚至負增長的停滯期。而且，這時的決策者們似乎已經不知道下一步該如何繼續(xù)農村的改革了，于是干脆開始將改革重點放到了城市國有企業(yè)的改革上了。至此，我們在涉農制度，特別是土地制度的改革上開始趨于保守，踏步不前。在上世紀八十年代上半期所謂中央5個一號文件發(fā)布之后很長時間鮮有新的農村改革的政策出臺就是證明。
雖然人為建立起來的土地集體所有制尚未改革，但毫無疑問，尊重農民個體部分權益的承包經營制度的最終確立仍然是中共大膽改革傳統(tǒng)意識形態(tài)的結果，也是實事求是的科學觀念在黨內的一次重大勝利。然而，嚴格地說，這種經營制度其實不是一種制度創(chuàng)新，而僅僅是一種曾經試驗過并取得過顯著成效的制度回歸。它也不是解決中國“三農”問題的最佳途徑，而僅僅是解決中國“三農”問題的一個階段性的改革過程。當然，囿于我們意識形態(tài)上的局限性，選擇這種經營制度，而不是將產生過人民公社的所謂土地集體所有制度連同人民公社一道廢除掉，這恐怕也是我們在人民公社制度瓦解后的現有意識形態(tài)下的一種無奈的選擇。因此，在意識形態(tài)的束縛下，我們可能還需要進行許多深刻的但可能卻是無謂的理論研究與試驗探討，甚至還要經歷和忍受這種并不切合實際的土地制度帶給我們的磨難。或者說，還有許多不合理的制度需要我們在反復地論證其違背社會主義原則的基礎上對其進行必要的改革。
因此，我們不能也不應該該忘記人民公社從成立到被廢止的這段長達二十年的、讓中國的農村、農業(yè)和億萬農民經歷了無數苦難的歷史。因為只有這樣，我們才能堅定地瞄準改革的目標，尋找到正確的改革方向。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：作者的微信公眾號
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