實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨中央從我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所處階段出發(fā)，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體布局，提出的從根本上解決“三農(nóng)”問題、實(shí)現(xiàn)我國全面現(xiàn)代化目標(biāo)的重要戰(zhàn)略部署。扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是新時(shí)代統(tǒng)領(lǐng)“三農(nóng)”工作的總抓手。這一總抓手，對新時(shí)代推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革提出了總要求。在推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)程中，必須從鄉(xiāng)村振興的實(shí)際需要出發(fā)，推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)土地制度改革。
一、農(nóng)村土地制度改革要服務(wù)于鄉(xiāng)村振興發(fā)展的需要
我國城鄉(xiāng)土地制度改革一個(gè)很重要的特征是，土地制度改革始終服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展改革的實(shí)際需要，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展改革對土地制度提出什么樣的改革要求，就對土地制度進(jìn)行適應(yīng)這一要求的改革創(chuàng)新。
改革伊始，并沒有就城鄉(xiāng)土地制度改革進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，而是以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展改革提出的實(shí)際需要為導(dǎo)向，“摸著石頭過河”進(jìn)行土地制度改革。不是簡單地、孤立地就土地制度來改革土地制度，不是簡單地、孤立地為了土地市場化而進(jìn)行土地市場化改革，而是從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展改革的實(shí)際需要出發(fā)，探索推進(jìn)土地制度改革，是我國城鄉(xiāng)土地制度改革很重要的一條成功經(jīng)驗(yàn)。
最早在農(nóng)村實(shí)行土地承包制，就是由農(nóng)業(yè)吃大鍋飯?bào)w制導(dǎo)致的糧食短缺問題所引致的。糧食短缺要求改革集體吃大鍋飯的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，而實(shí)行土地承包制就是響應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的要求發(fā)動的。實(shí)行土地承包制的改革，通過賦予農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)，確立了農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的主體地位，調(diào)動了億萬農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，為徹底解決全國人民的吃飯問題奠定了堅(jiān)實(shí)的土地制度基礎(chǔ)。
上個(gè)世紀(jì)八十年代后期啟動的城鎮(zhèn)國有土地使用制度改革，最初是由國有企業(yè)改革所引致的。起初對國有企業(yè)實(shí)行包干制的改革以及引進(jìn)外資和興辦“三資”企業(yè)，直接引發(fā)了對國有土地實(shí)行有償使用；當(dāng)國有企業(yè)改革深入到資產(chǎn)兼并、重組后，自然對企業(yè)使用的城鎮(zhèn)國有土地提出了轉(zhuǎn)讓的要求，這就引致并加速了城鎮(zhèn)國有土地有償出讓轉(zhuǎn)讓制度的實(shí)行。上個(gè)世紀(jì)末，在實(shí)行住房貨幣化改革后，住房的商品化進(jìn)一步將我國城鎮(zhèn)國有土地有償出讓轉(zhuǎn)讓制度牢牢鎖定在我國市場經(jīng)濟(jì)體中。
以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展改革的實(shí)際需要為導(dǎo)向的土地制度改革，自然而然不是簡單地為了市場化而市場化，而是把發(fā)揮好土地市場的作用和發(fā)揮好政府的作用結(jié)合起來加以推進(jìn)。例如，在實(shí)行土地承包制和開放農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場的同時(shí)，完善和強(qiáng)化了政府的土地用途管制和耕地保護(hù)職能；在開放城鎮(zhèn)土地市場的同時(shí)，完善了政府土地儲備制度等。在土地制度改革中，把市場和政府兩只手很好的搭配起來，既發(fā)揮和提高了市場配置土地資源的效率，同時(shí)又有效地控制了市場投機(jī)產(chǎn)生的破壞性力量，彌補(bǔ)了市場缺陷；既革除了過去政府統(tǒng)一行政劃撥配置土地資源的種種弊端，同時(shí)又把政府職能逐步轉(zhuǎn)移到了土地資源公共管理上來，促進(jìn)了全社會公共品的有效供給，盤活了許多依靠市場不能盤活的土地資源。把發(fā)揮好市場作用和發(fā)揮好政府作用二者有機(jī)結(jié)合起來，是我國城鄉(xiāng)土地制度改革又一條重要的成功經(jīng)驗(yàn)。
過去40年來，通過土地所有權(quán)和土地使用權(quán)兩權(quán)分離，創(chuàng)新完善土地產(chǎn)權(quán)體系、土地市場體系和土地管理制度，我國城鄉(xiāng)土地制度改革取得了重大成就。然而，以需求為導(dǎo)向、分輕重緩急、單項(xiàng)突破推進(jìn)的改革特點(diǎn)，決定了我國城鄉(xiāng)土地制度改革是不平衡不充分的。我國土地制度改革不平衡主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用制度改革進(jìn)展程度不同上，土地制度改革不充分主要表現(xiàn)在農(nóng)村土地制度改革整體相對滯后上。目前，城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地使用制度以及農(nóng)村集體農(nóng)用地使用制度等方面的改革已經(jīng)基本完成，但是，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度、農(nóng)民宅基地使用制度、征地制度等方面的改革尚處于試點(diǎn)起步階段。
城鄉(xiāng)土地制度改革的不平衡不充分，直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)土地制度建設(shè)上的不配套不銜接，形成了城鄉(xiāng)分割的建設(shè)用地市場，以及與居民身份相掛鉤的城鄉(xiāng)“一國兩制”的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度。同樣是作為住宅使用的城鄉(xiāng)居民不動產(chǎn)，同樣是作為建設(shè)用地使用的集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地，在市場開放、價(jià)值實(shí)現(xiàn)、征收補(bǔ)償?shù)确矫婷媾R不平等待遇。城鎮(zhèn)居民的不動產(chǎn)，能夠在充分開放的市場上實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，農(nóng)民的不動產(chǎn)卻只能在村集體內(nèi)部成員之間流轉(zhuǎn)。由于市場開放的范圍有限，集體建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地的價(jià)值明顯貶損。而在市場開放范圍不平等的條件下，城鄉(xiāng)土地征收中進(jìn)行的補(bǔ)償，自然而然也就不可能做到公正合理。城鄉(xiāng)土地制度改革和城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場開放上的不平衡不充分，加劇了城鄉(xiāng)居民財(cái)富差距。
實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡不充分的矛盾，就必須推進(jìn)以農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革、農(nóng)民宅基地使用制度改革和征地制度改革（即“三項(xiàng)改革”）為重點(diǎn)的農(nóng)村土地制度綜合配套改革。當(dāng)前和今后一段時(shí)期我國農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)也必須服務(wù)于鄉(xiāng)村振興發(fā)展的實(shí)際需要。在改革實(shí)踐中，要注意把市場化改革和發(fā)揮好政府作用、發(fā)揮好村組集體經(jīng)濟(jì)組織作用以及農(nóng)民的主體性作用很好地結(jié)合起來，把農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新與鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃實(shí)施、土地綜合整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)建設(shè)、拆舊建新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、扶貧等統(tǒng)籌起來考慮并加以協(xié)同推進(jìn)，使改革能夠直接惠及廣大農(nóng)民。要繼續(xù)堅(jiān)持土地所有權(quán)和土地使用權(quán)相分離的改革路徑，深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)融合發(fā)展。
二、深化土地制度改革，助推鄉(xiāng)村振興
1.完善承包地“三權(quán)分置”法律制度，建立適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系
實(shí)行土地承包制，在集體土地所有權(quán)上設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)，從根本上保證了我國2.3億多小農(nóng)戶直接擁有土地、經(jīng)營土地的權(quán)利，保證了家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)地位，照顧到了我國小農(nóng)戶數(shù)量眾多的基本國情。在此基礎(chǔ)上，通過在土地承包經(jīng)營權(quán)上分離出土地經(jīng)營權(quán)，為土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系提供了制度安排。承包地“三權(quán)分置”的要義，是在堅(jiān)持土地承包制、堅(jiān)持土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變、堅(jiān)持集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上，通過明確界定和規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營制度。要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從法律上落實(shí)承包地“三權(quán)分置”制度。
一般常態(tài)下承包地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分置”，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況下承包地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。要統(tǒng)籌考慮“兩權(quán)分置”和“三權(quán)分置”的關(guān)系，完善土地承包經(jīng)營法律制度。既要完善一般常態(tài)下承包地“兩權(quán)分置”體系，又要考慮土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的具體情形，完善承包地“三權(quán)分置”體系；既要考慮靜態(tài)下的承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，又要考慮動態(tài)情況下因土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立、流轉(zhuǎn)、終止等帶來的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)從“兩權(quán)分置”狀態(tài)變動到“三權(quán)分置”狀態(tài)、從“三權(quán)分置”狀態(tài)回歸到“兩權(quán)分置”狀態(tài)的產(chǎn)權(quán)變動關(guān)系；既要注重保護(hù)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，又要注重保護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)；既要落實(shí)長久不變政策，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，又要注重穩(wěn)定土地經(jīng)營關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定持續(xù)經(jīng)營；既要平等保護(hù)各類農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，又要平等保護(hù)不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)。
2.推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，建立促進(jìn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場體系
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的必然要求，是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的必然選擇。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，要求國家公權(quán)力在規(guī)劃管制、市場開放、增值歸公、稅費(fèi)義務(wù)等方面平等對待國有經(jīng)營性建設(shè)用地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地。要建立完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地公開交易制度，規(guī)范交易平臺，構(gòu)建與國有經(jīng)營性建設(shè)用地市場相銜接、相統(tǒng)一的建設(shè)用地出讓、租賃和作價(jià)入股的土地市場體系和土地產(chǎn)權(quán)體系，充分實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的“同地同權(quán)同價(jià)同責(zé)”，發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，運(yùn)用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)好集體經(jīng)營性建設(shè)用地的資產(chǎn)價(jià)值，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、人口、資金、技術(shù)等要素在城鄉(xiāng)空間優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一二三產(chǎn)融合發(fā)展。
同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地入市改革，要立足于把盤活利用好集體建設(shè)用地作為出發(fā)點(diǎn)，要把入市改革與土地整治結(jié)合起來，把市場和政府兩只手有效地搭配起來。我國許多開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的地方，都是把入市改革與土地綜合整治結(jié)合起來推進(jìn)的，并不是簡單地放開市場、坐等市場發(fā)揮作用。例如，開展農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)的廣東省佛山市南海區(qū)，在推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的改革中，以項(xiàng)目為抓手，通過發(fā)揮政府土地整治機(jī)構(gòu)和集體土地整備中心的作用，對產(chǎn)業(yè)落后、利用低效、零星分散的農(nóng)村存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行整合和前期整理開發(fā)，然后再組織統(tǒng)一入市、統(tǒng)一招商，在更大范圍更高質(zhì)量上實(shí)現(xiàn)了集體建設(shè)用地的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)和集中入市。
3.推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用制度改革，建立促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)開放融合發(fā)展的居住用地和住房保障政策體系
宅基地的土地所有權(quán)、資格權(quán)和宅基地使用權(quán)“三權(quán)分置”，目的是為了妥善處理既要保障農(nóng)民的居住權(quán)、又要盤活農(nóng)村宅基地之間的關(guān)系，其意義在于讓宅基地及地上房屋能夠出租流轉(zhuǎn)，讓閑置、低效利用的宅基地以及村莊整治中結(jié)余出來的居住用地能夠流轉(zhuǎn)起來，從而在盤活農(nóng)村宅基地的同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)開放融合發(fā)展。要在總結(jié)一些地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快從政策上明確宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”的具體含義和操作方法，探索建立促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)開放融合發(fā)展的居住用地和住房保障政策體系。
宅基地的“三權(quán)”中，集體土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)已經(jīng)是法定的權(quán)利，關(guān)鍵是要從政策上界定資格權(quán)。理論上講，資格權(quán)是依據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份取得宅基地使用權(quán)的一種身份權(quán)，雖然，集體經(jīng)濟(jì)組織成員依據(jù)資格權(quán)可以取得宅基地使用權(quán)，但是，資格權(quán)本身并不就是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，它并不是直接指向并及于土地的權(quán)利，并不是直接占有或使用或處置土地的權(quán)利。在現(xiàn)實(shí)中，大部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員依據(jù)資格權(quán)已經(jīng)取得并保有了宅基地使用權(quán)，并且這種宅基地使用權(quán)已經(jīng)固化到資格權(quán)人身上；有的集體經(jīng)濟(jì)組織成員可能是潛在的申請取得宅基地使用權(quán)的人，其資格權(quán)在未來某一時(shí)間可以幫助其取得宅基地使用權(quán)。
界定資格權(quán)，就可以區(qū)別集體經(jīng)濟(jì)組織成員和非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，在保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員居住權(quán)的基礎(chǔ)上，對非集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得村莊居住用地和住房開辟政策通道。這樣做有利于對農(nóng)村居住用地實(shí)行科學(xué)的分類管理，理順其中的土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)開放融合發(fā)展；有利于促進(jìn)集體建設(shè)用地有償使用，促進(jìn)村莊土地節(jié)約集約利用，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入；有利于在城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移流動的過程中保障一部分特殊人群的居住權(quán)，比如，因家庭分戶分離出來的新家庭人口，因離婚從家庭中分離出來的婦女，因進(jìn)城落戶失敗回到家鄉(xiāng)需要重新獲得宅基地使用權(quán)的人口，因在村莊整治中有償退出宅基地后需要重新獲得宅基地使用權(quán)和住房保障的人口等。例如，四川省瀘縣在宅基地使用制度改革試點(diǎn)中，就是通過集體經(jīng)濟(jì)組織成員和非集體經(jīng)濟(jì)組織成員“聯(lián)建共建”住房、“跨社區(qū)實(shí)行有償使用”等方式，在界定和區(qū)分宅基地資格權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織成員居住權(quán)的保障，并為集體經(jīng)濟(jì)組織外的成員取得村莊居住用地開辟了有償使用通道，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社區(qū)的開放融合發(fā)展。
4.推進(jìn)土地征收制度改革，建立對農(nóng)村集體土地實(shí)行公正補(bǔ)償?shù)恼鞯匮a(bǔ)償辦法
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革和宅基地使用制度改革必須與征地制度改革配套推進(jìn)。越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村土地制度改革需要協(xié)調(diào)處理的經(jīng)濟(jì)關(guān)系越是復(fù)雜，改革的難度也就越大，需要更加注重“三項(xiàng)改革”的整體協(xié)同和綜合配套。要結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革和農(nóng)村宅基地使用制度改革，配套推進(jìn)征地制度改革。一是要在縮小征地范圍和確定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍上做到協(xié)同配套，通過縮小政府征地范圍，有序擴(kuò)大開放集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍；通過縮小政府征地范圍，逐步縮減土地出讓收入規(guī)模，推進(jìn)土地財(cái)政體制轉(zhuǎn)型。二是要在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的同時(shí)，配套改革完善土地征收補(bǔ)償辦法，逐步建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的按照公平市場價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償?shù)墓a(bǔ)償辦法，實(shí)現(xiàn)集體土地和國有土地征收補(bǔ)償上的同地同價(jià)。三是要在土地增值收益分配機(jī)制創(chuàng)新上做好政府土地儲備供應(yīng)和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市供應(yīng)兩種供應(yīng)渠道之間的利益平衡，實(shí)現(xiàn)政府土地儲備供應(yīng)與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市供應(yīng)過程中的同地同價(jià)以及土地增值的平等歸公和公平分享。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《土地科學(xué)動態(tài)》2018年第五期
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