取消農業(yè)稅前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部最為重要的工作就是進村入戶，向農民收取稅費和完成計劃生育工作。為了完成工作任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得不接觸群眾，了解群眾的需求，滿足他們基本的意愿。這個意義上講，取消農業(yè)稅前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農民群眾是打成一片的。這個打成一片就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部熟悉農村情況、了解農民需求，懂得如何做群眾工作。這些經歷過取消農業(yè)稅前農村工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，現(xiàn)在仍然是農村基層工作中的中堅力量，成為農村基層的“中堅干部”。某種意義上講，正是“中堅干部”繼續(xù)在農村基層工作中發(fā)揮作用，使得當前基層治理仍然可以做到“大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)，矛盾化解在基層”。
1、中堅農民與中堅干部
筆者曾提出“中堅農民”這一概念，主要指那些不愿或不能進城務工經商的青壯年農民通過擴大農業(yè)經營規(guī)模、開辦小作坊商店、當農村經紀人、提供農機服務等等，在不離開農村的情況下可以獲得不低于外出務工的收入水平。在當前農村幾乎所有青壯年勞動力都進城務工經商的背景下，留守農村、年富力強、家庭生活完整、收入不低于外出務工經商水平的青壯年農民，就成為了當前農村最為重要的中堅力量。尤其重要的是，因為村干部是不脫產干部，沒有工資只有誤工補貼，在一般農戶家庭缺少進城務工機會而只有農業(yè)收入的上個世紀，村干部因為不脫產，他們不僅有農業(yè)收入，而且還有當村干部的誤工補貼，村干部家庭收入要略高于一般農戶家庭。進入新世紀，城市為農民提供了幾乎無限的進城務工經商機會，一般農戶家庭中老年父母留村務農，年輕子女進城務工，農戶家庭可以同時獲得務工和務農收入。相對來講，村干部雖然是不脫產干部，他們卻不可能進城務工經商去，而必須留在農村。如果缺少自家承包地以外的收入，相比一般農戶，村干部家庭就可能只有農業(yè)收入而沒有務工收入，村干部家庭收入水平在全村排到靠后位置，結果就是家庭收入低，人情往來無力參加，說話辦事自然也沒有威信，村干部也就當不下去了。換句話說，當前中國農村，村干部要能當?shù)孟氯?，他們必須在農村獲得自家承包地以外的收入機會，力爭將自己變成農村的“中農”。村干部“中堅農民”化，或由“中堅農民”來擔任村干部，是當前中西部農業(yè)型農村地區(qū)的普遍現(xiàn)實。
這個意義上，筆者提出“中堅農民”這個概念，就是試圖理解當前中國農業(yè)型農村地區(qū)保持生產生活秩序的社會結構方面的原因。正是當前農業(yè)型農村地區(qū)仍然存在的這個占比大約10% 的“中堅農民”，成為了當前中國農村社會的中堅力量，成為了農村不脫產村干部的主要來源。
村干部“中堅農民”化，或由“中堅農民”來當村干部，卻并非本文擬討論的農村“中堅干部”，因為村干部本身并非干部而是農民，村干部既無工資更無體制內的養(yǎng)老保險，且他們不是終身制的，而只是由村民選舉產生、不脫產、拿誤工補貼、任期有限的村干部。所以村干部的身份是農民而不是干部。
本文擬討論的農村基層“中堅干部”，主要是指拿國家工資的脫產專職基層干部，主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。依據(jù)筆者調查，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以劃分為三種類型：一種是“領導干部”，主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子成員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大的正副職領導。二是長期在農村工作具有豐富基層工作經驗的“中堅干部”，當然，這些“中堅干部”也可能因為缺少升遷希望、臨近退休而在工作中表現(xiàn)消極，他們卻是當前農村工作中最有工作能力、最了解情況、最能與群眾打交道且實際上也大多繼續(xù)沖在農村工作第一線的群體。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部，這些年輕干部在取消農業(yè)以后來到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，基本上都是從大學校門到政府部門，通過公務員考試來到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，或作為大學生村官被借調到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。這些大學畢業(yè)的年輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺少與群眾打交道的經驗，主要從事辦公室工作。因為取消農業(yè)稅之后，國家限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員和事業(yè)編人員規(guī)模，最近10 多年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新增干部很少，十分有限的大學畢業(yè)后考來或作為大學生村官借調來的年輕干部就更是被留在辦公室打雜從事文字材料寫作與報送工作，缺少與群眾直接打交道的機會與能力。
下面我們討論農村基層“中堅干部”的特征與形成過程，在此基礎上討論當前不同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的結構及中堅干部的重要結構位置。最后簡單討論因為中堅干部的不可復制性所可能造成的鄉(xiāng)村治理的危機。
2、中堅干部的特征與形成過程
當前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級有大量年齡在50 歲左右、工作經驗豐富、基本上失去了向上升遷機會、仍然處在鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所中心主任層次（股級干部）的中年干部，這批干部的重要特點是長期在當?shù)毓ぷ鳎煜ぎ數(shù)厝罕?，也熟悉當?shù)毓ぷ饕?guī)范與工作方式，具有很強工作能力。這些干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的主要依托，是處理一線工作的好手，是解決農村矛盾的主要力量。無論是信訪維穩(wěn)、低保優(yōu)護、精準扶貧，還是農村財務管理、農村技術服務、農村水利建設以及各種運動式的中心工作，他們都是最可以依靠的組織者與實施者。
2018 年4 月到武漢市W 鎮(zhèn)調研，重點訪談了長期在W 鎮(zhèn)工作的中層干部，發(fā)現(xiàn)他們對當?shù)厍闆r極為了解，也有很強的預判與解決突發(fā)事件的能力。W 鎮(zhèn)是一個大鎮(zhèn)，有10 萬人口，53 個村居，全鎮(zhèn)只有42 個公務員和事業(yè)編干部，160 名以錢養(yǎng)事人員。W鎮(zhèn)不僅能保持基本治理秩序而且能有效地完成上級布置的各種運動式的中心任務，比如農村土地確權和正在進行的村莊環(huán)境整治。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級來看，那些長期在本地農村工作、具有豐富工作經驗、既熟悉當?shù)厝藛T又懂得地方規(guī)范、還具有方法手段的中層干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好工作的關鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級長期在本地工作，人熟、情況熟、方法手段熟，在當?shù)鼐哂袕V泛人情關系網絡的中層干部就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的“中堅干部”。
舉幾個例子。民政辦主任A，50 歲，過去一直在計生辦工作，2016 年調到民政辦當主任。參加工作有30 年了，其中近一半工作時間是在管理區(qū)（總支）。他對全鎮(zhèn)低保情況十分掌握，對涉及民政的各項事務也都十分熟悉。比如，優(yōu)撫工作屬民政管，A主任對全鎮(zhèn)1700 名退伍軍人都有了解，對其中困難退伍軍人都可以提供幫助，對于軍人上訪也可以做到了解情況以配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)維穩(wěn)。W 鎮(zhèn)分管維穩(wěn)的政法委書記B 同樣對所有上訪群體十分了解。上訪群體中，民辦教師上訪是一個很難解決的問題，一是沒有政策依據(jù)，二是缺少基本的證明，這些歷史遺留問題變成了特定時期的利益博弈。民辦老師（涉教群體）上訪群體涉及60 人，其中有些人上訪特別積極，是維穩(wěn)的重點，B 書記對這個群體極為熟悉，也在能解決問題的政策范圍內盡可能解決問題，實在不能解決的就進行安撫、分化。每年節(jié)慶都要到一些關鍵人群中走訪安撫，有時還要召開座談會。B 書記幾乎對全鎮(zhèn)所有信訪群體以及他們的結構都十分熟悉，與這些群體中的積極分子都有私人關系，對這些群體中的特別困難戶進行幫扶。有政策依據(jù)能解決問題的立即解決，沒有政策依據(jù)的充分解釋，有困難的進行幫扶，從而將問題解決在基層，矛盾化解在基層。B 書記說，每年教師節(jié)都會請上訪民辦老師中的十幾個人來開一個座談會，安撫一下，發(fā)點實物，比如板粟特產，吃一頓飯。K 總支書C，51 歲，以前是農技站的農藝師，被聘用擔任K 總支的總支書記，這個總支下面有15 個村，2017 年僅應對當?shù)?5 個村在武漢開出租車司機上訪，就占到他一半時間，他對K 總支104 名在武漢開出租車司機的情況都十分了解，一年有數(shù)十次從W 鎮(zhèn)來武漢城區(qū)做信訪維穩(wěn)工作。民政辦主任說，他現(xiàn)在每周至少3 天下到村里摸情況。因為過去工作中積累下來人際關系，對群眾和對情況都很熟悉，做任何工作都可以很快熟悉上手，鄉(xiāng)鎮(zhèn)任何一個崗位都拿得起做得好。經管站站長D 是1991 年參加工作的，2002 年當經管站站長至今，對全鎮(zhèn)村級財務極為了解。2016 年全鎮(zhèn)土地確權也主要依托經管站。D 站長對上級政策吃得透，對農村情況很了解。土地確權中產生大量糾紛，大部分就是在經管站解決的。D 站長講，W 鎮(zhèn)比較骨干的中層干部也就20 人左右，年齡在50 歲上下，今后這批干部退休了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作如何接觸群眾將會成為問題。這批50 歲左右的骨干是在過去收取稅費、計劃生育工作中與群眾“打成一片”成長起來的?，F(xiàn)在很難再產生這樣的干部了，因為與群眾面對面的路線與工作任務減少了。前面講到的K 總支書記今年也是50 歲，他每周七天，幾乎天天在村莊中，幾年時間騎壞了兩輛摩托。
正是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著這樣一群熟悉農村情況、具有很強與群眾打交道能力和政策執(zhí)行力的中堅干部，在轉型時期，自上而下的政策和治理訴求就可以較好完成，就可能真正做到“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)，矛盾化解在基層”，其中“小事不出村”也有中堅干部的功勞，因為中堅干部往往是包村干部，協(xié)助或指導村干部處理村莊事務。在各種自上而下運動治理要求下，他們也能沖在第一線完成上級安排的任務，并有能力保持農村的矛盾不被激化?！懊芑庠诨鶎印保麄€中國才有一個穩(wěn)定和諧一心一意搞建設的社會政治條件。
當前農村一個時期的運動式的中心工作，比如土地確權、農村環(huán)境整治、低保清理、精準扶貧、上訪維穩(wěn)（這一項最難做）、正開始進行的鄉(xiāng)村振興、浙江等地方進行的美麗鄉(xiāng)村建設（其中難度最大的是“三改一拆”）以及城市郊區(qū)農村的征地拆遷，之所以都可以比較好地應對與完成，其中一個重要原因是對農村情況熟悉、對當?shù)厝罕娛煜ぁ⒐ぷ髂芰姷摹爸袌愿刹俊痹谄渲衅鸬搅司薮笞饔??！爸袌愿刹俊逼鹱饔玫霓k法，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最難的工作部門往往安排最得力的“中堅干部”去應對，比如信訪維穩(wěn)辦公室主任一定是工作能力特別強的中堅干部。二是通過包村形式讓中堅干部指導村干部開展工作，浙江在“三改一拆”中甚至下派得力鄉(xiāng)鎮(zhèn)“中堅干部”駐村工作，稱為聯(lián)村干部，正是聯(lián)村干部的有力工作使浙江省可以順利完成難度極大的“三改一拆”工作。武漢新洲區(qū)則通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面重新設立總支，由總支指導管理范圍內的行政村共同開展工作。一個總支有3~4 個工作經驗豐富的中堅干部，這些中堅干部調動起管理范圍若干行政村的村干部力量，就足以集中力量應對農村可能出現(xiàn)的各種緊急情況、各種階段性工作以及完成上級安排的各種特殊任務。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)中堅干部的優(yōu)勢是對當?shù)剞r村情況熟悉，對農民群眾熟悉，對農村工作方法（情理法力）熟悉，農村工作經驗豐富，工作能力強，解決問題能力強。他們也有缺點，最大的缺點就是因為年齡相對比較大，已經失去向上升遷的機會，而可能會比較消極，表現(xiàn)“有點油”，工作責任心可能不是太強。
之所以農村“中堅干部”會有以上特點，是與農村“中堅干部”來歷有關的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，領導干部往往是調動比較頻繁的，尤其是當前農村，很少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部長期在一個地方工作。與領導干部不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“中堅干部”一般都長期在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，絕大多數(shù)“中堅干部”都只在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作過。長期在一個地方工作，當然就對這個地方的情況熟悉，群眾也很熟悉。
更重要的是，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)中堅干部基本上都是在上個世紀八、九十年代參加工作的，眾所周知，到了上個世紀九十年代，“三農問題”十分嚴重了，無論是向農民取消稅費還是計劃生育，這些“要錢要命”的工作都難度極大，可謂天下第一難的工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部完成“收糧派款、刮宮引產”任務，當然不能只是坐在辦公室給村干部安排任務，全國農村普遍是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村來完成任務，大多數(shù)地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間還設立有管理區(qū)，包村干部同時也是管理區(qū)干部，管理區(qū)干部既各有包村任務，又隨時可以聯(lián)合起來集中應付中心工作。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就與村干部有著極為密切的聯(lián)系，關鍵時期幾乎天天在一起研究工作。為了完成這些天下第一難的工作，鄉(xiāng)村干部就必須要挨家挨戶做工作，與農民群體“打成一片”，做群眾思想工作，聽農民提供訴求。有的時候就真正是打在一起了。
正是長期沖在收取稅費、計劃生育工作的第一線，農閑還組織農民興修水利，鄉(xiāng)村干部就有了足夠多的與農民群眾接觸的機會，就必須要向農民解釋政策，回應農民提出的訴求，應對農民的不滿情緒，處理各種突發(fā)事件，鄉(xiāng)村干部很快就在實踐中熟悉了農村與農民，提高了做群眾工作的能力，掌握了進行農村工作的方法。
進入新世紀，農村進行稅費改革，取消了農業(yè)稅以及各種專門面向農民的收費。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不再有收糧派款的任務，也就不再有必須進村入戶挨家挨戶做工作收糧派款的壓力。幾乎與取消農業(yè)稅同時，因為農民生育觀念轉變和計劃生育工作強制性的降低（計劃生育十不準之類），農村計劃生育工作難度也大幅度降低。一時間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部再進村入戶就變得沒有必要了。因此，取消農業(yè)稅后很長一個時期，國家在農村快速收縮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也基本上不下鄉(xiāng)了。不僅如此，取消農業(yè)稅后，因為地方財政收入的減少，國家進行鄉(xiāng)村體制配套改革，主要有撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合村并組、減少鄉(xiāng)村干部、取消村民組長，湖北省還率先在全省推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位“以錢養(yǎng)業(yè)”改革，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”改為民辦非企業(yè)，之前事業(yè)單位吃財政飯的站所工作人員變成了“社會人”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村之間常設的管理區(qū)也大多撤銷，包村干部因為不再有收取稅費任務，也大多數(shù)名存實亡。總之，取消農業(yè)稅后，國家快速退出農村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權成為“懸浮型”政權。一般干部很少再有下鄉(xiāng)入戶與群眾接觸的經歷。
取消農業(yè)稅以后，國家不僅不再向農民收取稅費，而且開始向農村進行大規(guī)模資源轉移。國家向農村轉移資源就涉及到兩個問題：一是資源轉移是否合理，二是資源轉移進行的項目建設能否落地。前者如農村低保是否真正分到了低保戶，后者國家資源為農民提供基礎設施建設項目落地時農民是支持還是反對或揩油。所有這些國家向農村轉移資源過程中都可能產生出各種復雜的矛盾，因此一方面國家開始借資源輸入要求鄉(xiāng)村治理規(guī)范化，典型就是河南鄧州發(fā)明的“4+2 工作法”，以及當前農村精準扶貧中的復雜表格填報以及數(shù)據(jù)庫管理。另一方面則是資源輸入引發(fā)的各種矛盾需要解決。
資源輸入引發(fā)的矛盾與單家獨戶無力解決的共同生產事務的強烈需求，很快就變成了農民上訪。同時，取消農業(yè)稅后，之前放棄了承包地的農戶要地，而正在種地的農戶不愿讓出土地，引發(fā)全國農地承包權的沖突。城市化加速，征地拆遷也引發(fā)了大量利益博弈，這種利益博弈不僅以群體性事件、惡性事件的形式表現(xiàn)出來，而且匯集到上訪渠道上了。這樣一來，在取消農業(yè)稅后不久，農村信訪工作突然變得形勢嚴峻起來。
與取消農業(yè)稅前鄉(xiāng)村干部進村挨家挨戶做“收糧派款、刮宮引產”工作不同，取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不再找農民“要錢要命”，農民群眾卻主動找上門來。找到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農民，大都是膽子比較大、想法比較多、具有一定勢力的“刁民”，一旦地方政府滿足“刁民”的訴求，就會對一般村民產生激勵，就會有更多農民“刁民化”，因此，取消農業(yè)稅之后的農村工作往往變成了基層政權與少數(shù)“刁民”的斗智斗勇，這與取消農業(yè)稅前的農村工作有了本質的不同。
最近幾年農村情況又有不同，最重要的表現(xiàn)是國家試圖更加積極地改變農村面貌，包括低保清理與精準扶貧、土地確權、美麗鄉(xiāng)村建設、村莊環(huán)境整治，這些工作加上一直作為農村重頭工作的信訪維穩(wěn)，主要工作力量是經過取消農業(yè)稅前完成天下第一難工作訓練出來的“中堅干部”，后來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卻基本上不再有全面鍛煉工作能力的機會。
3、農村基層干部的結構與中堅干部的重要性
當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包括公務員和事業(yè)單位人員，都是專職的國家正式干部。一般一個中等規(guī)模農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員20~30 人，七站八所鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位事業(yè)編制40~50 人不等。2006 年湖北省進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位“以錢養(yǎng)事”改革，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編，“七站八所”工作人員被稱作“社會人”。
取消農業(yè)稅后，國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃財政飯的人員進行嚴格限制，采取只出不進的政策。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府有十多年沒有新進公務員，主要進入渠道是上級安排下來鍛煉的選調生和招聘的大學生村官。
如前所述，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主要有三個層次：第一個層次是領導干部，主要是黨委政府人大的正副職，黨委委員。黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、人大主席是正職，其他副職還有10人左右。領導干部一般都有公務員身份。第二層次是取消農業(yè)稅前通過招考或招聘或分配（大中專）或轉業(yè)而來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部長期在基層工作，具有豐富的基層工作經驗。最重要的是，他們幾乎都在取消農業(yè)稅前有過包村經歷，有過與農民打交道的經驗。其中一部分干部成為了七站八所或鄉(xiāng)鎮(zhèn)內設機構負責人，獨立應對處理一個方面的工作。還有一部分人因為不再有主動與農民打交道的需要而變成辦公室坐班人員，事情不多，做事積極性也不高。這一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中能力強、積極性高又擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層干部的，就是我們前面所稱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“中堅干部”。第三個層次則是招聘來的大學生，無論是以公務員身份還是以大學生村官名義招聘到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，這些從校門到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的大學生缺少與農民群眾打成一片的機會與經歷，他們的優(yōu)勢是能寫材料，懂電腦，他們因此成為坐公室整理報表、辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)事務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。缺少到一線工作的機會，也就缺少真正做群眾工作的能力。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的特點是流動性強，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鎮(zhèn)長兩個一把手，以及鎮(zhèn)委副書記、紀委書記大都需要異地任職，絕大多數(shù)都是從外地空降而來，尤其來自上級權力部門，比如黨委政府辦公室、紀委組織部宣傳部、共青團，其中相當一部分人主要是做文字工作，給縣市主要領導當秘書出身，缺少對農村工作的了解。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導從上級空降，調動頻繁，外來，對農村情況不熟悉不了解，以及在強調年輕化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍中大都偏年輕，就使他們缺少對當?shù)剞r村工作的了解，開展工作就比較困難，開展工作時也容易花拳繡腿。好處是，因為外來，與當?shù)責o利益糾葛，敢于開展工作。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導要開展工作，需要依靠的一是副職領導，二是“中堅干部”。
副職領導本應大多是從本地普通干部升任上來，近年來，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍長期“只出不進”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級往往缺少合適的副職領導干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職領導干部也越來越從上面空降而來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職雖然都是副科級，不同副職地位差異卻是很大的，由副科級到正科級往往要經歷長久奮斗。擔任黨委委員、副鎮(zhèn)長、排名靠前的副鎮(zhèn)長，再到副書記，才有希望進到正科，比如政協(xié)聯(lián)絡組長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，只有擔任了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長才有資格擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。
從開始擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職，一直向上升，直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職，最大好處是通過分管農村工作逐步熟悉農村各方面情況，提高領導能力。缺點是升職預期不高，大部分人一輩子也就到副科為止，因此容易消極懈怠。現(xiàn)在推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)非領導職務和職級并行，可以緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)升職預期不高的問題。
“中堅干部”則是指前面所述具有豐富農村工作經驗、處在站所辦公室負責人位置、負責方面工作卻有著全面工作經驗的中年和中層干部，這些“中堅干部”是維持農村社會穩(wěn)定的基本力量，是當前進行階段性工作的主要依靠力量。
最近幾年不多的新進鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的大學生主要是從事辦公室文字材料和電腦報表工作，既缺少做群眾工作的能力，也很少有提高工作能力的機會。最近幾年進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的年輕干部主要包括上級安排到鄉(xiāng)鎮(zhèn)鍛煉的選調生、“三支一扶”人員考取鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員、大學生村官借調到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作或者考入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員，以及極少數(shù)省考公務員進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，和極少數(shù)優(yōu)秀村主職干部定向招聘為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍的。這些從校門到政府門的年輕干部不僅缺少接觸群眾的機會，而且很少人安心在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，往往很快就通過各種途徑調離鄉(xiāng)鎮(zhèn)了。前不久到湖北團風縣調研，甚至有兩個已經升任鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員的年輕干部直接辭職回家了。
從當前農村基層工作的性質來看，鄉(xiāng)村兩級是國家與農民和農村社會對接最為重要的地帶，張厚安教授將之總結為“鄉(xiāng)政村治”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是國家基層政權，而村一級實行村民自治。
與科層體制不同，與分散的農戶打交通，做農村工作，具有十分重要的自身特點。農村工作一般具有很強的季節(jié)性，比如春播秋收，冬修水利，都存在季節(jié)性；偶發(fā)性，即農村各種突發(fā)事件都必須得到及時處理，將矛盾解決在基層；策略性，即在做工作過程中要調用各種治理資源“情理法”，甚至“情理法力”[4]；復雜性、不規(guī)范性，以及事本主義原則。因為農村工作過于復雜，很難做到獎罰有據(jù)，有效監(jiān)管，因此，上級對鄉(xiāng)村干部的考評傾向“包干制”“一票否決制”，以及通過“責權利不對稱”的制度設計來調動鄉(xiāng)村干部工作積極性。
取消農業(yè)稅前，國家完成收取稅費和計劃生育工作主要就是通過“包干”“一票否決”以及“責權利不對稱”制度設計來調動鄉(xiāng)村干部積極性的。取消農業(yè)稅后一段時間，國家任務沒有了，鄉(xiāng)村干部也就懸浮起來。而在上訪維穩(wěn)等出現(xiàn)問題時，上級最佳應對策略仍然是包保責任制等制度的出臺。
制度安排越是具體清晰，制度應對不確定性很高的基層治理事務就越是效率低下，成本高昂。
問題在于，如果具體制度安排不明確，給基層比較大的自由裁量權，鄉(xiāng)村干部又可能渾水摸魚，甚至敷衍塞責，唯利是圖?；鶎又卫頎顩r很快就會惡化。
這就是中國體制中存在的“一放就亂，一收就死”的固疾。要消除這個固疾，目前還看不到希望，尤其是在中國農村區(qū)域廣大、不同地區(qū)情況千差萬別情況下，這個固疾就更難消除。
反過來，如果“一收就死”，就再放一放，如果“一放就亂”，就再收一收，這種收收放放、放放收收的辦法雖然是策略性的，卻可能調動各方面積極性，同時防止各種問題的累積，這個意義上也可以說，基層治理實際上仍然是收放自如的。
當前中國農村區(qū)域廣大，農村社會快速變遷背景下，也許不應當指望有一種完美的制度可以應對與解決所有鄉(xiāng)村善治的問題，而應當依據(jù)實際情況進行制度調整。這個制度調整的關鍵是要讓鄉(xiāng)村干部具有發(fā)揮主動性的空間。沒有鄉(xiāng)村干部主動性的任何制度都不是好的制度。而決定鄉(xiāng)村干部主動性和基本能力的就是他們過去的歷練。正是因為當前中國農村基層存在一個龐大的中堅干部群體，使得基層治理具備了最為重要的干部準備?；蛘哒f，正是農村基層仍然有大批“中堅干部”，使得當前鄉(xiāng)村治理可以做到收放自如，運動式治理仍然可以實現(xiàn)，基層秩序仍然可以維系。
4、中堅干部再生產的危機
現(xiàn)在的問題恰是，具有工作能力、在鄉(xiāng)村治理中可以充分發(fā)揮主動性以應對各種鄉(xiāng)村治理中特殊情況的“中堅干部”正在逐步退出鄉(xiāng)村治理的舞臺。中堅干部正在快速地老去，正在進入退休和退養(yǎng)的年齡。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，不僅年輕的大學畢業(yè)生缺少農村工作經驗，沒有過真正與群眾打交道的歷練，而且現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級已經多年沒有新的干部進入，即使偶有年輕干部進入，他們也不安心工作。
也就是說，在當前仍在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要作用、有能力應對各種鄉(xiāng)村治理中的復雜情況的“中堅干部”是當前一個時期鄉(xiāng)村治理仍然有序的重要力量。一旦這個“中堅干部”群體退出鄉(xiāng)村治理舞臺，鄉(xiāng)村干部隊伍無人填補或即使有人來填補卻沒有“中堅干部”那樣對農村情況了解及應對農村突發(fā)事件的能力，就會因此造成“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)，矛盾化解在基層”機制的失效。
當前的鄉(xiāng)村治理應當關注“中堅干部”群體，尤其應當培養(yǎng)具有熟悉農村情況、了解農民需求、具有與群眾打交道能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，以填補“中堅干部”退休后基層治理中的空白。
作者簡介:賀雪峰，教授，博士生導師，武漢大學社會學系系主任，武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任，教育部長江學者特聘教授,。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：《湖湘論壇》2018年第5期
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