原標題：統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)發(fā)展 深化農(nóng)業(yè)領域改革
——學習習近平同志關于“三農(nóng)”問題重要論述的粗淺體會
習近平同志在中央政治局第二十二次集體學習時指出，要把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村作為一個整體統(tǒng)籌謀劃，要繼續(xù)推進新農(nóng)村建設，使之與新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展、互惠一體，形成雙輪驅(qū)動。這一指示對全面深化農(nóng)村改革工作具有重要的理論指導意義。我們應立足于中國的具體國情，將工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村作為一個整體統(tǒng)籌謀劃，在城鄉(xiāng)一體化的大格局下，通過深化改革，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、社會主義新農(nóng)村建設和新型農(nóng)民培育。現(xiàn)僅結(jié)合學習習近平同志關于“三農(nóng)”問題的重要論述，就城鄉(xiāng)一體化發(fā)展大格局中的農(nóng)業(yè)領域改革問題談幾點粗淺體會。
一、糧食安全政策面臨創(chuàng)新
習近平同志在2015年2月10日上午主持召開中央財經(jīng)工作領導小組第九次會議時指出：保障糧食安全，要加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，既要實現(xiàn)眼前的糧食產(chǎn)量穩(wěn)定，又要形成新的競爭力，注重可持續(xù)性，增強政策精準性。
（一）新形勢下要創(chuàng)新糧食安全的相關政策
多年來，我國糧食方面的政策有兩個基點，即確保我國糧食安全和有效供給，確保種糧農(nóng)民收入的穩(wěn)定持續(xù)增長。2004年以來取消農(nóng)業(yè)稅，實施種糧農(nóng)民直接補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)資綜合補貼等政策，執(zhí)行稻谷、小麥最低收購價政策以及其他重要農(nóng)產(chǎn)品的臨時收儲政策。這一系列政策的出臺給種糧農(nóng)民一個清晰的政策信號，即國家鼓勵他們種糧，保證以合理價格收購他們的糧食，保障他們的收入穩(wěn)定持續(xù)增長。中央有關糧食安全的政策落實有力，糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了“十二連增”。但在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式迫切需要轉(zhuǎn)變的形勢下，國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速攀升，大宗農(nóng)產(chǎn)品價格普遍高于國際市場價格，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)傾向于購買進口農(nóng)產(chǎn)品，造成了“進口入市，收購入庫”的現(xiàn)象。以最低收購價或臨時收儲價收購的農(nóng)產(chǎn)品無法順價銷售，壓在庫里，倉儲費用和貸款貼息成為財政的沉重負擔。新形勢下，中國正處在糧食安全政策重大轉(zhuǎn)折的節(jié)點上，有關糧食安全的思路和政策要有所創(chuàng)新，但保障糧食安全和種糧農(nóng)民利益不受損，應繼續(xù)成為未來政策的基石。
（二）糧食政策的調(diào)整以玉米為切入點
過去12年，玉米種植面積增加了2.1億畝，產(chǎn)量增加了1.09億噸，占整個糧食產(chǎn)量增長量的57%。受國內(nèi)外價差的影響，近幾年低價位的玉米及其替代品的大量進口擠占了國內(nèi)玉米消費市場，使國產(chǎn)玉米無法在市場上銷售，只能大量積存在庫中，增加了玉米去庫存的壓力。國家糧食政策的調(diào)整以玉米為切入點，決策部門提出按照市場定價、價補分離的原則，積極穩(wěn)妥推進玉米收儲制度改革，在使玉米價格反映市場供求關系的同時，綜合考慮農(nóng)民合理收益、財政承受能力、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展等因素，建立玉米生產(chǎn)者補貼制度。
2016年3月28日，國家發(fā)展和改革委員會等部門向社會公布了2016年玉米收儲制度改革的內(nèi)容。在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)將玉米臨時收儲政策調(diào)整為“市場化收購”加“補貼”的新機制。玉米臨時收儲制度正式取消。玉米價格由市場形成，生產(chǎn)者隨行就市出售玉米，各類市場主體自主入市收購。同時建立玉米生產(chǎn)者補貼制度。2016年6月20日，財政部會同有關部門印發(fā)了《關于建立玉米生產(chǎn)者補貼制度的實施意見》，決定在東北三?。ㄟ|寧、吉林、黑龍江）和內(nèi)蒙古自治區(qū)建立玉米生產(chǎn)者補貼制度，中央財政將一定數(shù)額的補貼資金撥付至省級財政，并賦予地方自主權(quán)，由各?。▍^(qū)）制定具體的補貼實施方案，確定本?。▍^(qū)）的補貼范圍、補貼對象、補貼依據(jù)、補貼標準等。
（三）保障種糧農(nóng)民利益不受損，并引導他們進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是今后政策實施的難點和關鍵
2015年，中國谷物播種面積14.35億畝，其中，玉米播種面積為5.72億畝，占比39.86%，當年玉米產(chǎn)量占谷物總產(chǎn)量的比重為39.2%。2016年，據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)情調(diào)查和實地督導調(diào)查，預計全國玉米播種面積調(diào)減3000萬畝以上。調(diào)減力度固然很大，但也只相當于2015年玉米播種面積的5%多一點。對于東北和內(nèi)蒙古以外的玉米生產(chǎn)者來說，他們享受不到國家的政策補貼，玉米收購制度改革將使他們的收入增長面臨嚴峻挑戰(zhàn)。
農(nóng)民根據(jù)價格信號轉(zhuǎn)產(chǎn)、調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)需要一個過程，成熟產(chǎn)業(yè)模式的形成、完整的上下游產(chǎn)業(yè)支撐乃至整個產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后供應鏈的培育等也需要一個過程，不可能一蹴而就。所以，在重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制改革中要循序漸進，應保證這一階段的平滑過渡。要注重政策引導、信息發(fā)布、技術(shù)支持、營銷服務等綜合配套措施的運用，一方面保護農(nóng)民的種糧積極性，使農(nóng)民種糧收益不出現(xiàn)斷崖式下跌，另一方面引導農(nóng)民根據(jù)價格信號，能動地進行符合市場需求的供給側(cè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，使國家糧食政策的調(diào)整和創(chuàng)新能平穩(wěn)地推進。
二、全面深化農(nóng)村土地制度改革
習近平同志2016年4月25日在安徽鳳陽縣小崗村主持召開農(nóng)村改革座談會時強調(diào)：新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關系。最大的政策，就是必須堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關系。要抓緊落實土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。
（一）農(nóng)村土地確權(quán)是農(nóng)村土地制度變革的一項基礎性工作
農(nóng)民擁有的最大財產(chǎn)是他們以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份所共同擁有的農(nóng)村土地。農(nóng)民與土地之間的關系，是農(nóng)村最重要的經(jīng)濟關系，也是最重要的政治關系，農(nóng)村土地制度亦是農(nóng)村其他制度的基石。中央把農(nóng)村土地確權(quán)作為農(nóng)村土地制度變革的一項基礎性工作，2013年中央“一號文件”提出用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。確權(quán)登記頒證的目的是明晰產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，這是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、開展適度規(guī)模經(jīng)營的基礎和前提，也是土地糾紛仲裁的依據(jù)。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進，新生代農(nóng)民對土地的感情可能淡化，對土地目前的農(nóng)業(yè)收益可能不那么在意，但他們對將土地作為財產(chǎn)而可能享有的權(quán)利存在意愿，而且這種意愿可能會越來越強烈。但農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的推行是在中央落實土地承包關系長久不變的具體規(guī)定或意見尚未出臺、農(nóng)村土地制度變革的頂層設計相對滯后的背景下開展的，也就不可避免地遇到一些難以解決的問題。
（二）農(nóng)村土地確權(quán)的關鍵是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員資格的界定
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)應該確給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。為此，首先要界定清楚什么是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。農(nóng)村的現(xiàn)實情況是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有法律地位，但無法人地位。絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織沒有在工商局注冊登記，不具備法人地位，它們具體屬于哪一種經(jīng)濟組織類型并不清楚。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織由成員構(gòu)成，但成員資格的界定、權(quán)利責任義務、成員的進入和退出機制等問題，也都沒有在法律上得到解決。成員的身份不清楚，土地的身份也就很難弄清楚。這種情況下的確權(quán)，也就容易導致承包農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與村集體經(jīng)濟組織之間的一些產(chǎn)權(quán)糾紛難以得到根本性解決。將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)分解開來，在技術(shù)層面應包括丈量面積、空間定位、畫圖、頒證等在內(nèi)的事務性內(nèi)容，在制度層面則是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的界定，對承包經(jīng)營權(quán)作為成員的一種財產(chǎn)性權(quán)利長久不變的承諾。后者是確權(quán)的本質(zhì)所在。
（三）完善農(nóng)村土地制度變革的頂層設計并盡快落實
未來與農(nóng)村土地制度相關的法律的修改首先要明確界定農(nóng)村集體所有制的內(nèi)涵、法律上所認定的本質(zhì)屬性及其有效實現(xiàn)形式，要將集體經(jīng)濟組織成員集體所有的概念具體化；明確界定農(nóng)地所有者、承包經(jīng)營者及經(jīng)營者各自的責權(quán)利。要探索集體經(jīng)濟組織成員所擁有的一組權(quán)利能否由天賦成員權(quán)這種個人權(quán)利轉(zhuǎn)化為可以有償退出及有條件進入的財產(chǎn)權(quán)利，從而使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成為真正的市場經(jīng)濟主體。
《農(nóng)村土地承包法》的修改應明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作與二輪承包之間的關系，明確這次確權(quán)的起點以及確權(quán)的期限。該法的修改要與《物權(quán)法》一致，并與將出臺的民法總則相協(xié)調(diào)。2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》對此項工作做了部署，提出“抓緊修改有關法律，落實中央關于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變的重大決策，適時就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內(nèi)容提出具體方案”。這項工作落實了，就能做到習近平總書記所說的，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。
三、農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度應在穩(wěn)定家庭經(jīng)營的基礎上創(chuàng)新
習近平同志2014年9月29日下午在中央全面深化改革領導小組第五次會議上發(fā)表重要講話，強調(diào)要尊重農(nóng)民意愿，堅持依法自愿有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。要堅持規(guī)模適度，重點支持發(fā)展糧食規(guī)?；a(chǎn)。要讓農(nóng)民成為土地適度規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。要根據(jù)各地基礎和條件發(fā)展，確定合理的耕地經(jīng)營規(guī)模并加以引導，不能片面追求快和大，更不能忽視經(jīng)營自家承包地的普通農(nóng)戶仍占大多數(shù)的基本農(nóng)情。對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地，要有嚴格的門檻，建立資格審查、項目審核、風險保障金制度，對準入和監(jiān)管制度做出明確規(guī)定。
（一）多元并存的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將長期存在
根據(jù)第二次全國農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)計算，2006年年末，全國共有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營戶20016萬戶，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營戶中，以農(nóng)業(yè)收入為主的戶占58.4%，這就是習近平同志所指出的經(jīng)營自家承包地的普通農(nóng)戶仍占大多數(shù)的基本農(nóng)情。根據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點對分布在31個?。▍^(qū)、市）、355個行政村的23000個固定農(nóng)戶樣本2003～2012年的調(diào)查數(shù)據(jù)，2003～2012年10年來農(nóng)村勞動力特別是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力呈現(xiàn)如下特征及變化趨勢：從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村勞動力，年齡主要集中在40歲以上，占全部從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人數(shù)的75.9%；30歲以下的80后、90后務農(nóng)勞動力僅占務農(nóng)勞動力總數(shù)的11.0%；務農(nóng)勞動力平均年齡接近50歲，部分地區(qū)甚至達到55歲以上；婦女約占務農(nóng)勞動力總數(shù)的63%。中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實情況是，上億農(nóng)戶從事的家庭經(jīng)營超小規(guī)模，大部分勞動力老齡化，素質(zhì)偏低。這是中國從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的傳統(tǒng)經(jīng)營主體，他們通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動獲取一部分收入，保障了數(shù)以億計的農(nóng)民自身的糧食安全，為農(nóng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展做出了貢獻。但在上億小農(nóng)戶的旁邊，以農(nóng)業(yè)為主要收入來源，主要從事專業(yè)化、集約化、商品化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、專業(yè)合作社以及農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體正在興起。這類主體的帶頭人就是新型職業(yè)農(nóng)民，是農(nóng)業(yè)先進生產(chǎn)力的代表，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體，他們的農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動保障了中國商品糧的安全和商品農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。當今中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的構(gòu)成是大量小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶等傳統(tǒng)經(jīng)營主體與專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社及農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體并存；在農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制和經(jīng)營方式上是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、口糧農(nóng)業(yè)（生存農(nóng)業(yè)）與市場化、專業(yè)化和商品化程度高的現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)并存。這種狀況將在相當長一段時期內(nèi)存續(xù)。
（二）順應歷史潮流，因勢利導，通過綜合配套的制度創(chuàng)新，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制演進
習近平同志在小崗村座談會上的講話中指出：發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，要在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、確保國家糧食安全的基礎上，著力構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，加快構(gòu)建職業(yè)農(nóng)民隊伍，形成一支高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者隊伍。當前，在土地確權(quán)的基礎上，在依法、自愿和有償?shù)那疤嵯?，一部分種田能手將那些離土離農(nóng)的農(nóng)村人口的承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過來，擴大經(jīng)營規(guī)模，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，打造家庭經(jīng)營的升級版。但這種趨勢與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程密切相關。正如習近平同志所指出的，放活土地經(jīng)營權(quán)，推動土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，政策性很強，要把握好流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營的度，要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應，與農(nóng)業(yè)社會化服務水平提高相適應。
中國農(nóng)村現(xiàn)有2.7億多勞動力已轉(zhuǎn)移到非農(nóng)領域，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。一個有待進一步驗證的判斷是：現(xiàn)在農(nóng)村從事傳統(tǒng)小農(nóng)業(yè)的勞動力多是返鄉(xiāng)的第一代以及部分第二代農(nóng)民工。他們?yōu)槌鞘械陌l(fā)展做出了貢獻，但不能為城市所接納，在外出打工的最佳勞動年齡過后，只得回到家鄉(xiāng)，進一步固化和強化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。另一個有待驗證的判斷是：隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加速，新一代農(nóng)民工不會再走他們父輩的老路，即使回到家鄉(xiāng)，他們中的大多數(shù)也不會再從事農(nóng)業(yè)，他們賴以生存的主要生產(chǎn)資料將不再是土地。隨著時間的推移，當前在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的中老年小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶的數(shù)量會逐步減少，他們繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的活躍期也就20～30年；他們未來的歸宿與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程密切相關。習近平同志曾指出：“要有歷史耐心、戰(zhàn)略眼光，要謀定而后動?！痹谵r(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的演進上，也要有歷史的耐心，因勢利導，通過綜合配套的制度創(chuàng)新，來促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的演進和新型經(jīng)營主體的發(fā)展，而不是揠苗助長，用行政手段、運動方式，人為地大規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的土地。
（三）工商資本進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域大面積租賃農(nóng)戶承包地的經(jīng)營活動不應該成為農(nóng)地經(jīng)營模式的主流
在工商資本直接進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域大面積租賃農(nóng)戶承包地的經(jīng)營活動中，要抑制工商資本進入農(nóng)業(yè)的負面影響，防止可能出現(xiàn)的非農(nóng)化、非糧化傾向，要規(guī)范經(jīng)營者的行為，保護其合法權(quán)益。由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特性所決定，家庭經(jīng)營始終是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎和主體，這已為中外農(nóng)業(yè)發(fā)展的實踐所證明。從實踐上看，家庭經(jīng)營加上社會化服務，能夠容納不同水平的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，既適應傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力，不存在生產(chǎn)力水平提高以后就要改變家庭承包經(jīng)營的問題。公司化大農(nóng)場要想成功，需要制定嚴密和精巧的制度安排，來解決勞動激勵與監(jiān)督問題，這要付出大量的監(jiān)督和計量成本，而且很難取得成效。這就是為什么許多公司進入農(nóng)業(yè)直接開展大規(guī)模經(jīng)營后鎩羽而歸的重要原因。
中國的現(xiàn)實情況是有2億多小農(nóng)戶，而且小農(nóng)戶短期內(nèi)不可能消亡。在我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，不可能通過簡單的土地歸并來實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，即使今后農(nóng)業(yè)從業(yè)人員減少一半，農(nóng)業(yè)勞動者人均耕地也不到20畝。人多地少的國情和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特性決定了工商資本進入農(nóng)業(yè)大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地、直接開展超大規(guī)模經(jīng)營不應該成為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式的主流。正如習近平同志在小崗村座談會上講話時所強調(diào)的，要尊重農(nóng)民意愿和維護農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，可以示范和引導，但不搞強迫命令、不刮風、不一刀切。不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。從根本上看，中國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不能僅靠補貼，還要苦練內(nèi)功。要通過適度規(guī)模經(jīng)營提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率；通過技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率；通過完善農(nóng)業(yè)社會化服務體系和提高農(nóng)民的組織化程度等綜合配套措施來降低農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本及流通成本；通過大力培育新型職業(yè)農(nóng)民來補齊農(nóng)業(yè)人才匱乏這一最大的短板，最終提高中國農(nóng)業(yè)的市場競爭力。而所有這些，都需要通過深化農(nóng)業(yè)領域的改革才能實現(xiàn)。
（作者：中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村經(jīng)濟 第10期
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