一、引言
中國當前正處于經濟社會快速發展的轉型時期，工業化、城市化逐步推進?城鎮與農村也在經歷著巨大的變革，城鎮人口、規模迅速增加，而農村的發展狀況不容樂觀?最新的統計數據表明，中國城市化率已經突破50%?快速城市化的背景下，城市在區域經濟發展中的核心地位不斷增強，城市規模隨之不斷擴大，政策制定者必須給予農村發展和“三農問題”以更多關注，特別是農村土地問題?
我們與美國農村發展研究所于1999年開始在中國17省份進行農村土地權利情況調查，這是一項持續的、基礎性的調查工作，旨在了解中國農村土地權利政策的落實情況和農地產權的運行情況，從最基層、最廣泛的范圍上了解農民對土地的利用狀況和對政策變遷的基本要求，為中央政府進一步制定土地政策提供第一手資料和參考?從上次調查至今，中國的經濟環境、農村社會、宏觀政策均發生了較大變化，之前的強影響因素已被當前新的影響因素所替代?基于此，我們在2011年開展了第六次全國范圍的17省農村土地權利情況調查?
我們針對中國農村發展中的新情況、新問題重新調整了問卷結構，通過全面的實地調查，深入了解當前農村的土地產權狀況、土地利用狀況，以及農民權益的得與失?本次調查覆蓋了中國17個省、自治區的299個縣和662個鄉鎮，共入戶訪談了1956名農民?
二、調查的基本情況
17省調查的基本抽樣方法是多階段隨機抽樣與重點抽樣相結合?第一階段基于農業人口、第一產業產值兼顧區域分布的原則，選取中國位于東、中、西部地區的17個農業大省;第二階段是在每個省份中依據如下規則確定調查單元:按照各省所轄各縣(含縣級市，下同)2010年的地區生產總值進行排序，將所轄各縣劃分為高、中、低三檔，從每檔中兼顧區域分布原則抽樣出六個縣，每個縣抽樣兩個鄉(鎮)，每個鄉(鎮)抽樣三個行政村，每個行政村進行一份問卷調查，即每省選擇108戶農戶?調查員將采取入戶座談的方式，在預先不通知調查對象、村干部不在場的情況下進戶隨機調查?本次調查共發放問卷2040份，收回問卷1956份，其中有效問卷1803份，問卷有效率為92.18%?假設抽樣精度與簡單隨機抽樣相近，本次調查在95%的置信度下的抽樣誤差為±2.1%?本次調查樣本在17省份中的分布情況如表1所示，各省份樣本量基本一致，集中在91-118份之間?為提高統計精度，數據分析時按照各省份農業人口數占17省農業人口總數的比重進行加權調整?
被調查的1803個農戶戶均人口中位數為4人，每戶耕地份數的中位數為3份，戶均耕地面積的中位數為4畝;被調查年齡的中位數為50歲;性別比例方面，被調查者中65.74%為男性，女性比例為34.26%?值得注意的是，表示“家中不再種地”的農戶有195位，占到了樣本總量的10.82%，其中36.41%的農戶來自浙江、江蘇和福建三省，這與區域的經濟發展狀況和產業結構關系密切?
三、土地承包經營權政策的落實狀況
土地家庭承包經營是農村基本經營制度的基礎?從2008年17省的調查結果來看，當年受訪農民中的90.1%表示他們聽說過農地承包30年不變的基本政策，有64.7%的受訪農民聽說過《農村土地承包法》，表明中央關于農地承包經營的基本政策已經有效傳達給基層農民，對于產權主體的認知和土地產權的保護具有重要意義?因此，2011年的調查更為關注農民對農村土地承包經營權具體政策的知悉程度，這直接影響農地產權的配置和運行效率?
(一)農民對土地承包經營權具體政策的知悉程度
關于制度安排與經濟績效的關系討論由來已久，道格拉斯·諾斯的基本觀點是，經濟增長的關鍵在于制度因素，一種提供適當的個人刺激的制度是促進一國經濟增長的關鍵?當然，由于政府在一定程度上對實踐認識的局限性，使得制度設計和安排總是漸進性的?中央政府對于農村土地產權政策重要程度的認識亦如是?“十一五”期間中央政府對農村發展給予更多關注，關于農村土地承包經營權相對政策的細化、宣傳、普及，地方政府也做了很多努力?值得欣慰的是，絕大多數農民清晰知曉“農民的承包地30年不調整”的基本政策(93.73%)，并有75.79%的被訪農民明確表示“政府或村干部不經農民同意不能將其承包地流轉出去”，這與2008年的調查結果相比有了很大提高，表明農民對于承包經營權穩定性的信心有了顯著增強，這是其進行農地流轉、農地上投資的重要保證?另一方面，有66.95%的被訪者表示其村已經進行“二輪承包”，其中88.71%的農地承包期大于三十年，這也在一定程度上加強了農民對于“30年不變”政策的感性認識?是否進行“二輪承包”對農民知悉承包經營權30年不變政策的影響顯著，已進行“二輪承包”的農戶政策知悉程度(90.35%)大大高于未進行“二輪承包”的農戶?但令人擔憂的是，在問到更為細化的政策時，理解正確的被訪農戶比例均不足50%?具體政策解讀、宣傳的不到位是一方面原因，中央層面政策制定的籠統性使得地方政府在執行上的多樣化變通亦有重要責任?
(二)土地承包經營權的書面證明
中國目前正處于經濟、社會的轉型時期，農地產權的穩定性不僅靠基本政策的規范及農民對政策的理解程度，還取決于農戶是否擁有土地承包經營權的合法書面證明——土地承包合同和土地承包證書，以及它們符合法律規范的程度?《農村土地承包法》頒布已近十年，農村承包土地的確權工作已有較大改善?76.93%的受訪農民表示持有確認和保護其農地承包權利的土地承包合同或承包證書，這與2008年的調查數據(58.8%)相比有很大提高，其中37.71%的受訪者同時擁有土地承包合同和承包證書?除土地承包合同和證書發放的比例外，還需要關注其發放的“質量”?本次調查中68.72%的被訪農民表示一份“規定承包期是30年并且延期、附有政府測量的農地詳細位置、面積和四至范圍”的土地產權證書是有用的?按照這一標準，僅有33.65%的土地承包合同與40.19%的土地承包證書可稱之為嚴格符合規范，但與2008年的調查數據相比，已有近20%的提高?進一步考察各個省份的土地承包合同及承包證書發放情況，有9個省份的發放率超過50%，與2008年相比也有一定提升?
中央十七屆三中全會以后，2010年一號文件、“十二五”規劃中明確提出加快農村集體土地確權登記發證工作，建立“產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理”的農村集體土地產權制度?國土資源部等中央部委也兩次發文，提出具體要求和安排?12?按照中央文件的相關要求，2012年底前將把全國范圍內的農村集體土地所有權證確認到每個所有權的集體經濟組織，實現農村集體土地確權登記發證全覆蓋?但從本次17省調查結果來看，始于2008年的農村集體土地確權工作，進展仍較為緩慢，尚有23.07%的被調查農戶沒有任何土地承包經營權相關證明文件?由于確權工作涉及到村集體組織的利益分配和來自征地工作的交易成本，地方政府在基層執行遇到不小阻力的同時，自身動力性同樣不足?
四、農地使用權的流轉及變更情況
(一)基于耕地保護和農民權益維護視角的農地流轉考察
隨著城鎮化過程中城市吸附效應的不斷增強，農村赴城鎮務工人口數持續增加，地方政府基于規模經營的理念，在工商企業對農地投資興趣漸濃的氣氛助推下，農村土地流轉市場有了較大發展?截至2011年上半年，全國土地承包經營權流轉總面積達2.07億畝，占承包耕地總面積的16.2%?基于目前的研究現狀和現實狀況，本次17省調查主要關注工商企業在農村包地是否損害了農民權益，以及農地流轉后存在的“非農化”、“非糧化”現象?
1.集體出租農地的基本情況
集體出租農地是目前中國農地流轉市場的重要形式，也是本次調查著重考察的類型?此次調查中，32.17%的行政村存在集體出租土地的情況，與2008年(32.7%)基本持平?雖然50%以上的農地流轉發生在農戶與農戶之間，但需要給予關注的一個數據是:外地工商企業在農村包租土地的比例已達39.48%，與2008年調查數據(29.7%)相比上升近10個百分點?這一方面是由于城鎮化的快速推進使得農地資本化的趨勢日漸顯現，同時中央政府對“三農”發展的扶持和對支農企業的優惠政策進一步促使城市工商企業進入農村投資，而土地作為產業發展的基礎，成為他們率先關注的條件?包租土地的時間可對此解釋進行佐證，49.48%的土地包租出現在2007-2011年間?包租土地的平均規模達560畝，并且68.97%的土地是連成一片的?僅考慮便于耕種和機械化以推進規模經營的需要，土地集中是合理的;但單個農戶擁有土地的相對數量較小，大規模的土地集中勢必會進行頻繁的土地調整，在這一過程中勢必存在行政權力的推進，農民利益受損的概率很大?但目前整體來看，外地工商企業包租土地的規模尚在可控范圍之內，61.9%的包地情況中所包土地不到村里土地總量的20%?
土地流轉后的用途是需要關注的核心問題?調查數據顯示，83.28%的包租土地來自于農民的耕地，但這些土地被大戶包租后，僅有30.69%的土地被用于糧食生產，20%的土地被開發為工廠用地或其他商業用地，3.97%的土地上建起了“小產權房”?這種土地流轉的方式無疑違反了“最嚴格的土地用途管制制度”，較大范圍的包租農民耕地進行非農開發建設，不僅嚴重侵害了農民權益，對耕地資源的保護也構成了威脅，其是否成為變相占用耕地的一種路徑需要進一步的反思?
2.流轉的規范程度
農地流轉的規范程度直接關系到農戶權益、規模經營效益與土地利用效率?2011年17省調查的數據表明，非正式、不規范的流轉比例仍然較大:僅有32.76%的土地流轉簽訂了書面合同，其中72.11%的農戶是直接與包租土地的大戶或工商企業直接簽訂的合同，通過地方政府成立的中介服務機構(如農村土地流轉中心)簽訂合同的不足5%，這無疑加大了農民參與農地流轉的合同風險和道德風險;51.21%的土地流轉未約定流轉的具體期限，19.48%的參與流轉的農戶認為“不需要規定期限，打個招呼就能把地要回來”，約定承包期限的中位數為10年，21.28%的承包期限超過25年，可以認定這部分租約是違法的?
包租土地的大戶或工商企業給予農民的補助形式是多種多樣的，但仍以現金補償為主，同時，仍有12.41%的農民沒有得到任何的補償?土地流轉后農業補貼的歸屬值得關注，2011年中央財政用于“四補貼”的支出已達1406億元，是2004年145億元的9.7倍，農民每年的農業補貼收入不可小視?按照規定，土地流轉后，由于承包經營權沒有發生變化，故農業補貼的所有者仍為原農戶，但調查顯示14.14%的包地大戶或工商企業侵占了屬于農戶的農業補貼，這對下一步的規范流轉是一個警示?
3.“被動流轉”:流轉程序、決策機制與農民意愿
流轉程序的是否合理直接影響農地流轉的效率和農民權益的保護?依據17省調查數據，僅有35.52%的包地大戶或外地工商企業是直接和農民進行溝通而簽訂流轉合同的?基層行政權力對于農地流轉的干預程度不可小覷，11.12%的農地流轉直接由村干部以“上面的命令”為名義促成，還有13.28%的流轉是經由干部對農民進行說服工作或施加壓力，農民最終同意的，這些均是明顯違背農戶自愿前提的流轉?需要注意的是，其中39.66%的農地流轉是干部和大戶一起找農戶協商最終促成，期間是否存在迫于行政權力的“被流轉”尚不得而知?總的來看，村干部參與了60%以上的農地流轉，基層行政權力對市場行為的干預值得我們反思?
集體內部的決策機制直接關系到農民意愿的表達?從調查結果來看，只有15%的農戶參與了村干部組織的村民表決?就表決結果而言，73.56%的被訪農戶表示有三分之二及以上的村民投票同意將土地租給包地的大戶或外來工商企業，這說明程序的透明、公正可以有效降低交易成本，較大范圍的承包農民土地不應再“暗箱操作”，而應有效保證農民的知情權、表決權，并在合同的約束下，實現農民與包地大戶的利益雙贏?
土地流轉是基于市場公平、自愿的交易規則而形成的，那么農民的意愿是否能夠得以保證應是其合理合法的前提?但目前來看，仍有41.89%的受訪農民表示最初并不愿意將自己的土地出租，而經過基層組織行政權力的干預，最終只有9.47%的農戶得以保留繼續使用自己的土地?在這種情況下，26.21%的被訪農戶對大戶包租土地的事情表露不滿?絕大多數不滿與租金的有無、多少、發放有關?土地轉出后的工作、生活保障同樣是農民關心的內容，就當前現狀而言，超過50%的農民表述了自己土地“被流轉”后“無地可種、無工可打”的雙重困境?
(二)土地征收:基本情況與征地補償
1.土地征收的基本情況
土地征收是導致承包經營權不穩定的重要因素，也是對農民土地權益最直接的威脅?17省調查顯示，1995年以后43.26%的行政村至少經歷過一次征地?土地征收的發生成為中國多數城市進行規模擴張的必然，1996年以后征地的頻率保持不斷攀升的趨勢，特別是在2006年以后?本次調查中50%以上的征地發生在這段時間?
最近一次征地發生的目的如下:修建公路或鐵路(41.15%)、修建灌溉設施(4.62%)、建學校(5.77%)、建設開發區或工業園(13.33%)、工廠建設(11.54%)、城市住宅小區開發(5.64%)等?即使以現有的《土地管理法》為參考依據，也至少有36.79%的征地不屬于“公共利益”的范疇?17?在中央政府這種“虛化所有權、實化使用權”的政策思路下，存在較為嚴重“委托—代理問題”的集體土地所有制成為農戶在征地過程中利益受損的重要原因?依據阿爾欽“所有定價問題都是產權問題”論斷，所有產權殘缺都會影響價格機制發揮作用?政府對農地轉用的管制，也直接使得市場機制無法合理配置土地資源，分配不公與產權運行的低效率同時出現?
2.征地補償
征地補償是目前現實土地征收工作中爭議最大、矛盾最突出的方面?從本次調查的結果來看，情況依然不容樂觀:一次性的現金補償仍然是目前征地補償的主要形式(56.92%)，同時有9.87%的現金補償目前尚未落實，12.95%的被訪農戶沒有得到任何補償;從現金補償的金額來看，征地方支付給村集體的單位補償額均值為24980元/畝(中位數為18500元/畝)，而失地農民得到的單位補償額均值為17256元/畝(中位數為12000元/畝)，補償額雖比2008年有所提高，但村集體獲得的單位補償額仍比農戶獲得單位補償額高44.76%;受訪農戶大多不知其土地被征收后政府出讓土地的價格，但有部分農戶確實了解，數據顯示政府出讓土地的平均價格為778000元/畝(中位數為200000元/畝)，與支付給村集體的補償款相比，溢價高出30倍以上?即使嚴格按照現行《土地管理法》47條規定的最高標準對實地農民進行補償，與如此巨大的土地增值收益相比，征地補償的現狀仍存在較大的不合理性?
在這樣的征地補償條件下，實地農民表示其不滿成為必然現象?總的來看，對征地“不滿意”的被訪者是表示“滿意”被訪者的兩倍以上?與此同時，17.63%的受訪者表示在征地中地方政府采取了強制拆遷的手段?在對征地表示不滿的農戶進一步訪談中，我們發現80%以上的農戶主要對征地補償不滿意?同時，農民逐漸開始關注征地的程序，以及征地補償款的談判問題，46.31%的被訪農戶希望爭取征地補償款的知情權和談判權?
總的來看，2011年的調查數據顯示土地征收狀況與2008年相比并無改觀，失地農民的不滿原因主要集中在征地補償款的高低以及能否順利、足額發放上，這印證了目前《集體土地征收條例》制定者表達的思路:大多數農民不是反對征地，而是因為權利不能得到有效保障?失地農民對征地程序公正性和透明度的訴求，顯示出當前基層農村行政制度安排的不合理性?如何給予失地農民切實有效的保障，將是中國土地征收制度改革不能回避的問題?
五、土地投入與農村金融
(一)農民的土地投入情況
世界多個國家的比較經驗證明，農地權利的穩定性直接影響農民在土地上進行投入的熱情?當然，家庭結構、收入預期、融資渠道、農業產品市場化程度等因素對農民是否在土地上開展中長期的投資均有一定影響，但作為最主要生產要素的土地無疑是影響農民決策的最重要條件?
17省調查數據顯示，不足三分之一(30.11%)的被訪農戶在其土地上開展不同類型的中長期投資(溫室、大棚、魚塘、果園、花圃等)，與2008年的比例(24.8%)相比雖略有提高，但仍反映出中國農民對其土地權利仍存在相當程度的不安全感，農地投入信心不足?土地利用面積方面，農民在其土地上進行副業投入用地面積的中位數為兩畝;資金投入方面，最開始的項目啟動經費的中位數為12000元，項目擴大或項目升級費用的中位數為8000元，每年項目的正常維持費用的中位數為4500元，這與2011年農村居民人均純收入6977元?22相比，仍是一筆較大的支出;勞動投入方面，農戶在項目啟動階段投入工時的中位數為60天，項目擴大或項目升級投入時間的中位數為20天，每年項目正常維持投入時間的中位數為120天，僅加總項目啟動和每年日常維持的工時來看，農民在其土地上進行副業投入的時間已接近半年?
就農戶進行土地上投入的原因來看，增加財產性收入仍然是主要目的?在傳統的糧食作物種植利潤日趨下降、農村生活成本日漸提高的背景下，農民逐漸轉向副業投入，74.4%的農民表示“這些副業比種糧食賺錢”?但僅有11.79%的地方政府向進行土地投入的農民提供補貼，同時農民在進行土地投入時較為缺乏指導，從眾心理較強，24.49%的農民表示其進行副業投資是因為“其他農民也在做同樣的投入或投資”，近年來多個地區出現農副產品滯銷的情況很大程度上根源于此，地方政府無疑需要在農業產業指導和農副產品銷售方面承擔更多責任?
相對明晰、穩定的土地產權對農民的收入效應是顯著的?17省調查數據顯示，在土地上進行中長期副業投資的農戶2010年戶均副業收入為14900元，而根據我們歷年調查的數據估算，從1998年起，因農戶擁有相對穩定農地產權而進行的副業投入，總共為農民創造了3630億元的純收入?這是一個令我們驚嘆的數字，但僅僅來自于一小部分農地產權相對明晰穩定的、已經開始進行中長期投入的農民?如果“十二五”期間中央政府進一步完善集體土地產權結構和產權安排，那么土地資產化的效應將更為顯著，這將從根本上改善“三農”問題，縮小城鄉收入差距，在擴大內需的同時推進城鄉統籌發展進程?
(二)農民進行土地投入的融資現狀
建立現代農村金融制度，構建商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合，資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的農村金融體系，是十七屆三中全會就推進農村改革發展、提高農民生活水平做出的重大部署?《物權法》明確了集體土地的物權性，“一行三會”也于2010年發文《關于全面推進農村金融產品和服務方式創新的指導意見》，要求各商業銀行探索開展農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款業務，試點省份?瑐瑥的國土廳、金融辦、人行、銀監局也發出相應的規范性文件，為農地金融創造了一定的政策條件?但從17省調查結果來看，在土地承包經營權、宅基地使用權、集體建設用地使用權的抵押擔保融資方面仍然存在相當障礙，這已成為制約“三農”發展和城市生產要素向農村流動的瓶頸?
調查數據表明，93.19%的被訪農戶表示其進行副業投入的資金主要來自于家庭存款，這與2008年調查的數據相比未有改善;從親戚、朋友或鄰居那里借款的比例為25.23%、14.55%，這種借款模式屬于較為原始的直接融資;依靠銀行貸款的間接融資比例較低，其中作為“十二五”期間現代農村金融制度建設和農村金融產品供給“主力軍”的農業銀行、郵政儲蓄銀行與農村信用社，僅為15%左右的被訪農戶提供過農業貸款，這就使得農民轉向高利息、不規范的私人放貸(4.05%)，很有可能會干擾農村正常的生產秩序;地方政府依然表現缺位，扶貧貸款的提及率僅為1.66%?
中國目前尚未建立真正意義上的農地使用權抵押擔保制度，農地抵押僅限于鄉鎮企業用地、“四荒”土地以及林地等“特殊”類型的使用權，而農民普遍擁有的土地承包經營權、宅基地使用權僅在部分試點地區可以抵押?作為農地融資功能核心所在的農地使用權抵押制度缺失，使得農地融資功能被大大抑制?無法從正當途徑獲得貸款成為農民進行土地投入的主要障礙?由于法律法規的約束，以及農地金融政策宣傳的不到位，多數農民還沒有真正認識到農地的融資功能和資產價值?
總的來看，雖然中央在“十一五”期間對于“三農”給予了較多的政策供給，但在農村、農業、農民、農地尚處弱勢的背景下，農村金融在一定程度上可認為是一種準公共產品，其有效性依賴于中央政府的制度供給及地方政府的推進程度?國內部分地區的探索經驗值得參考，如成都市通過建立政策性投資平臺、政策性擔保公司等辦法撬動農地金融資金，對在農村金融創新中發揮政府作用具有一定參考?
六、基于諾斯模型的政策建議
通過對2011年中國農村土地產權現狀的深入分析，我們期望借助道格拉斯·諾斯提出的制度變遷與制度創新的一般理論模型研究農地產權結構及其變遷對資源配置效率的影響，并從產權界定、產權安排、產權運行三方面優化中國農地產權的合約結構和運行效率?
(一)明晰的產權界定
在諾斯模型中，新古典經濟學中的經濟人假設仍是其理論分析的出發點，同時，意識形態、利他主義等非個人利益最大化行為被引入個人預期效用函數，構建了更接近于人類社會基本行為的理論模型?從諾斯模型的基本建構出發，結合產權的基本功能，明確農村集體土地產權至少對當前制度結構產生三種改善?
首先，產權會影響激勵和行為?激勵功能是產權的基本功能，若農民的土地使用權利得以肯定和保護，其內在動力就有了基本保證，產權的激勵功能通過利益機制得以實現?其次，產權的約束功能將促使農民集約節約利用土地?內部的自我約束，輔之以外部的有效監督，將大大提高產權運行的效率?最后，明晰產權有助于將外部性內部化?考慮到現實經濟的不完全競爭特性，農村土地利用中存在著大量的外部性問題，而產權的一種核心功能就是在內在化的收益大于內在化成本時，盡可能地將外部性內部化，從而有效改善資源配置和資源狀態?
在這種思路下，產權明晰達到最優的途徑是按照普遍性、排他性和可轉讓性的規劃界定產權?中央政府應在推進農村土地確權的過程中，應進一步明確集體土地確權對于農地資本化的重要意義，切實將登記發證工作落到實處?同時，應加強確權發證宣傳輿論，使作為產權主體的農民真正認識到土地確權對于財產性收入增加的意義，以及在產權明晰、穩定的前提下農地產權進行流轉、抵押、擔保融資、農業保險等多種資產化形式的可能?
(二)合理的產權安排
諾斯理論模型中，制度變遷的誘導性因素在于變遷主體期望獲得最大的外部利潤，進而在其資源約束內盡可能地降低交易成本?從制度分析的視角來看，改革開放后中國“經濟奇跡”的出現得益于大幅度降低的制度成本，當前農村土地使用制度改革的推進無疑需要重新安排的農地產權結構?
產權安排實現最優的路徑在于遵循波斯納法則，即按照交易成本最小的原則安排產權?多種優化當前農地產權制度安排的可能已經被提出?建立農地發展權交易制度是提高農地配置效率、保障農民權益的一種方式，但在西方取得成功的農地發展權交易制度是否能夠在中國現有農地產權制度上使用，尚需商榷;周其仁認為農村耕地指標、宅基地指標實現跨省流轉，對于區域協調、統籌城鄉發展和調節收入分配意義重大?此外，各地進行的“兩權”(農村土地承包經營權與宅基地使用權)抵押試點，在政策支持、機制規范、風險分擔、保障完善的前提下，對于破解農村金融困境、建立農地金融制度具有指導性意義?通過合理的產權安排，將有效提高農業產業化程度、集體經濟組織活力和農民生活水平?
(三)高效的產權運行
諾斯模型對制度變遷和制度創新的形式做出詳細闡釋和規范，包括個人安排、組織安排與政府安排三種基本形式?制度變遷的形式選擇取決于每種形式的收益-成本比較，以及影響組織選擇的市場力量和非市場力量?在農地產權的運行過程中，相關利益主體的行為同樣受到市場力量與非市場力量的影響，特別是交易成本的影響?從產權運行的角度看，交易成本雖不直接產生社會財富，但會占用一定的社會資源，這就使得交易成本的高低直接影響產權運行效率，進而影響經濟效率?因此，提升產權運行效率的有效渠道在于降低交易成本，企業組織存在的本質在于減少生產要素的成本，減少談判和簽訂契約的成本，從而在最大程度上降低交易成本，增進市場效率;市場的出現與存在也是節約交易成本的一種形式，通過建立契約制度、中介組織和專業化分工，有效降低交易成本?
因此，產權運行實現最優的途徑在于符合市場經濟基本法則，即等價交換、公平競爭和效率優先?政府機構應通過有效的制度設計和制度供給來解決使用稀缺資源而引起的利益沖突，防止“租金消散”的出現，最大程度地保證產權運行效率?同時，政府在提供制度供給的同時，應避免過多干預產權運行?
在中國的農村土地市場，還需要關注非正式經濟的存在及其對于農村土地產權運行效率的影響?根據世界銀行的統計，欠發達國家的非正式經濟總量要遠遠大于富裕的發達國家?赫爾南多·德·索托依據其對于秘魯的研究給予合理的解釋:如果法律制度規定的規則超過了社會所能接受的法律框架，同時國家沒有足夠的強制權力預防非正式經濟的運行，那么非正式經濟就開始出現并發展?可以理解為，由于正式制度的交易成本過高，進而抑制了正式交易和市場的發展，同時，非正式經濟正外部性大于其負外部性?考慮非正式經濟中農村土地所產生的住房產品——所謂的“小產權房”，由于土地所有權的不安全性，人們不愿購買集體土地上的住房產品，產權的缺失和不穩定也是“小產權房”與城市商品住房存在價格差的主要原因?赫爾南多·德·索托給出了具體的解決方案:將非正式經濟吸收到正式經濟中去?當然，這個方法與目前多數國家所實行的政策相比，是背道而馳的，多數政府提倡通過正式制度的強制推行及相關措施來消除或打擊非正式經濟?但其方案在處于轉型時期的中國，就農村土地利用層面而言，在一定程度上是適用的?中央政府通過政策更新和機制優化，將正式經濟的交易成本大幅降低，那么非正式經濟將被有效吸納、轉移和改善?當然，非正式經濟中存在的效率低、規模小、缺乏法制層面的產權約束也需要政府通過現有機制的優化來逐步完成?
作者簡介：葉劍平，中國人民大學土地政策與制度研究中心主任、公共管理學院教授；田晨光，中國人民大學公共管理學院博士生。
中國鄉村發現網轉自：《華中師范大學學報》2013(1)
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