摘要：宅基地所有權(quán)本應(yīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有，宅基地依成員權(quán)、繼承權(quán)取得，增設(shè)宅基地取得權(quán)既有必要也很重要，住宅所有權(quán)往往“綁架”了宅基地。
宅基地所有權(quán)的實(shí)質(zhì)是什么？如何取得宅基地？有沒有必要增設(shè)宅基地取得權(quán)？宅基地被住宅所有權(quán)“綁架”了如何推進(jìn)改革？正確認(rèn)識(shí)這些問題，既有利于理順宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也有利于順利推進(jìn)宅基地制度改革，更好維護(hù)公民合法權(quán)益。
一、宅基地所有權(quán)本應(yīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有
農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)質(zhì)，是集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有集體經(jīng)濟(jì)組織的土地。因此，它既決定了作為個(gè)體的或以戶為單位的集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)宅基地不具有所有權(quán)，也決定了集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地不具有實(shí)質(zhì)的所有權(quán)——集體經(jīng)濟(jì)組織只是虛擬的所有權(quán)人，它在土地產(chǎn)權(quán)、成員界定等方面只具有地理邊界功能。如果農(nóng)村土地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，那么集體經(jīng)濟(jì)組織就可通過收回、調(diào)整等方式處置農(nóng)村土地，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等合法權(quán)益就容易受到侵犯。而根據(jù)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法取得的宅基地、承包土地進(jìn)行處置往往受到很多限制，幾近沒有處分權(quán)。另外，集體經(jīng)濟(jì)組織也不向集體經(jīng)濟(jì)組織成員收取宅基地取得、宅基地使用方面的費(fèi)用。再有，依法退出的宅基地，宅基地被依法復(fù)墾后，這些土地仍屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有。因此，宅基地所有權(quán)本應(yīng)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有的。
二、宅基地依成員權(quán)、繼承權(quán)取得
（一）宅基地依成員權(quán)取得
凡家庭成員屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，又沒有住宅的，既可以以戶為單位依法申請(qǐng)，經(jīng)有關(guān)行政主管部門批準(zhǔn)而取得宅基地；也可以依法向本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶購(gòu)買住宅而連帶取得宅基地。集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法申請(qǐng)取得宅基地、依法購(gòu)買住宅而連帶取得宅基地，是由農(nóng)村土地集體所有制決定了的，并由法律賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一種成員權(quán)。當(dāng)然，依成員權(quán)取得宅基地，也只是依法申請(qǐng)宅基地或購(gòu)買住宅時(shí)家庭成員屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而不論其今后屬于不屬于。不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，包括成為機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工、享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇、成為其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員、死亡等的。
（二）宅基地依繼承權(quán)取得
宅基地還可通過依法繼承住宅而連帶取得。除了集體經(jīng)濟(jì)組織成員，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員也可因依法繼承住宅而連帶取得宅基地。當(dāng)然，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得宅基地并不符合宅基地的政策初衷——宅基地主要面向無住宅的、以后常住本村的、以務(wù)農(nóng)為主的集體經(jīng)濟(jì)組織成員。其實(shí)，現(xiàn)行宅基地制度比較適合家庭成員常住本村、以務(wù)農(nóng)為主、人口流動(dòng)不多的時(shí)代。然而，隨著我國(guó)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，有近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)常住或落戶，有相當(dāng)部分在將來也不愿返鄉(xiāng)，還有一些不再屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員。時(shí)代已發(fā)生了很大變化，會(huì)有相當(dāng)多的舉家在城鎮(zhèn)常住的家庭將其農(nóng)村住宅閑置起來。這就需要我們認(rèn)真思考：宅基地有何特征？現(xiàn)行宅基地制度有無必要改革？怎樣進(jìn)行改革？
三、增設(shè)宅基地取得權(quán)既有必要也很重要
（一）增設(shè)宅基地取得權(quán)的必要性
依法使用宅基地之前，需要依法取得宅基地，包括依成員權(quán)取得宅基地、依繼承權(quán)取得宅基地。取得宅基地是使用宅基地的前提，沒有取得宅基地就無法使用宅基地。取得宅基地、使用宅基地是兩個(gè)有著先后順序的獨(dú)立環(huán)節(jié)。因此，有必要在現(xiàn)有的宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)之間增設(shè)宅基地取得權(quán)，即可將宅基地產(chǎn)權(quán)分為宅基地所有權(quán)、宅基地取得權(quán)、宅基地使用權(quán)。
（二）增設(shè)宅基地取得權(quán)的重要性
依成員權(quán)取得宅基地是宅基地所有權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)形式，依繼承權(quán)取得住宅而連帶取得宅基地是一項(xiàng)保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)的法律制度。宅基地取得權(quán)既明確了誰能取得、以何種方式取得、取得宅基地需要符合哪些條件、是有償還是無償取得，也決定了宅基地使用成本、用地效率、法律關(guān)系、制度構(gòu)建等。增設(shè)宅基地取得權(quán)，有利于理順宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，構(gòu)建宅基地制度體系，更好維護(hù)公民合法權(quán)益。
四、宅基地被住宅所有權(quán)“綁架”之下的改革探索
（一）宅基地被住宅所有權(quán)“綁架”了
集體經(jīng)濟(jì)組織成員在客觀上有進(jìn)有出，那么宅基地也應(yīng)有進(jìn)有退。但建在宅基地之上的住宅，屬于公民財(cái)產(chǎn)或家庭成員共有財(cái)產(chǎn)，是不動(dòng)產(chǎn)，用于居住，價(jià)值不小，壽命長(zhǎng)，可維修，還可依法繼承，不如動(dòng)產(chǎn)可靈活處置，而且在占有、使用中不納稅不繳費(fèi)。公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯，其中也包括充分尊重他及其家庭成員依法處置或不處置農(nóng)村住宅的意愿。因此，住宅所有權(quán)往往“綁架”了宅基地。
（二）“綁架”了宅基地的住宅不宜抵押擔(dān)保
如果向集體經(jīng)濟(jì)組織或其成員以外的組織、個(gè)人抵押擔(dān)保住宅，一旦資不抵債，就將住宅連同宅基地一并轉(zhuǎn)讓。這既可能導(dǎo)致他們無房可住、引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定，也可能被認(rèn)定為違法行為、不利于債權(quán)人實(shí)現(xiàn)債權(quán)，還可能偏離集體所有制、違背村民自治原則。即使是向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員抵押擔(dān)保住宅，一旦資不抵債，也可能會(huì)違背一戶一宅原則，不利于節(jié)約用地。
（三）探索宅基地制度改革需要統(tǒng)籌兼顧
如前所述，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，以及家庭成員的生老病亡、遷入遷出，有許多農(nóng)村住宅所有權(quán)人舉家在城鎮(zhèn)常住，有的農(nóng)村住宅所有權(quán)人不再屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，這導(dǎo)致不少的宅基地被閑置起來。盡管如此，讓他們自愿退出閑置宅基地的可能性很小，也不能強(qiáng)迫他們退出。因?yàn)檫@既涉及到宅基地所有權(quán)、公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，又涉及到公民在就業(yè)、居住、上學(xué)等方面的選擇權(quán)。除此之外，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不會(huì)消除，這更增添了近3億農(nóng)民工將來在哪兒居住生活、就業(yè)謀生、子女上學(xué)等方面的不確定性，那么將農(nóng)村住宅、承包土地等留作退路既是他們的理性選擇，也是維系社會(huì)穩(wěn)定的需要。因此，盤活閑置宅基地，探索宅基地制度改革，既需要權(quán)衡農(nóng)村土地集體所有制與公民私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度，也需要充分考慮城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的時(shí)代背景、宅基地的自身特點(diǎn)等。
（四）現(xiàn)階段可探索宅基地有償退出制度改革
鑒上，為破解住宅所有權(quán)“綁架”宅基地而使一些宅基地閑置起來這一困境，可探索宅基地有償退出制度改革——這并非對(duì)宅基地本身進(jìn)行補(bǔ)償，而是一種變通的制度安排。當(dāng)然，有償退地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)：過高，不但會(huì)導(dǎo)致一些家庭退地不夠?qū)徤鞫趯矸掂l(xiāng)時(shí)無房可住，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定，而且會(huì)進(jìn)一步增大資金籌措壓力；過低，激勵(lì)力度不大，達(dá)不到政策效果。有償退出閑置宅基地，其退地條件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金來源等，可參照近年來重慶市的地票制度改革。
作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)
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