“我們現(xiàn)在是服務(wù)型干部！要修路、要土地平整，要園林改造……只是這個(gè)‘服務(wù)型干部’的帽子并不好戴。”
近兩年筆者在沿海v市農(nóng)村調(diào)查，在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的接觸中，深切地感受了免稅后，鄉(xiāng)村治理的一些重大變化。這集中表現(xiàn)為免稅后，基層政府在依法行政和信訪治理的壓力下，而體現(xiàn)出的一種行政乏力感。用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的話說(shuō)：“土辦法”失靈后，自己就被捆住了手腳，很難有所作為，變成了“弱勢(shì)群體”，很多時(shí)候是只能做思想工作的“軟柿子”。
1、紅臉也很難唱
在大多數(shù)人的印象中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部雖然官兒不大，但還是挺有力度的，收稅，搞計(jì)劃生育，他們顯然處于強(qiáng)勢(shì)。但筆者在v市農(nóng)村調(diào)查時(shí)，意外地聽(tīng)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的一些心里話：
不知道現(xiàn)在的百姓怎么了？以前都是下去收稅，不交還要強(qiáng)行搬東西。現(xiàn)在呢？不僅不收，還要補(bǔ)，有時(shí)還要往他們家里送東西，可他們就是不領(lǐng)情。村里修個(gè)路或弄點(diǎn)兒什么工程，占了他的田，或者要挖他幾根橘樹，按照標(biāo)準(zhǔn)賠錢給他，可他死活不答應(yīng)。
有個(gè)村子，曾因修高速公路“高價(jià)”征用土地。后來(lái)修村路時(shí)，個(gè)別村民竟然要求按照“高速公路”的標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)補(bǔ)償他的土地和橘樹。真是不講理，不知現(xiàn)在的百姓怎么了？
聽(tīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的口氣，仿佛他們現(xiàn)在都成了弱勢(shì)群體，弱不僅僅體現(xiàn)在心理上，也展現(xiàn)在實(shí)踐中。他們坦言：有時(shí)挺怕百姓，尤其是“釘子戶”，我們凈揀好聽(tīng)的說(shuō)，“得罪他們，沒(méi)有好處。要是他們?nèi)ド显L，麻煩就更大了……”
干部們說(shuō)自己在努力轉(zhuǎn)變角色，以前是唱黑臉——要錢要糧；現(xiàn)在是唱紅臉——送錢送糧送溫暖。“我們現(xiàn)在是服務(wù)型干部！要修路、要土地平整，要園林改造……只是這個(gè)‘服務(wù)型干部’的帽子并不好戴。”
鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō)：合作醫(yī)療是好事，百姓交一點(diǎn)，國(guó)家貼一點(diǎn)，重點(diǎn)解決個(gè)別農(nóng)戶因病致貧的問(wèn)題，雖然對(duì)百姓有好處，但這點(diǎn)兒錢并不好收。有些人會(huì)送來(lái)，有些人還要上門去收，有些人還要反復(fù)做思想工作。
“有人去年報(bào)銷受益了，你今年讓他交，他說(shuō)去年生病，今年就不會(huì)再生病了，難道還年年生病？有些人說(shuō)：交了就生病，不交就不生病了。他們不是沒(méi)錢，就是思想頑固，極個(gè)別百姓刁難人。”“合作醫(yī)療參保率上邊有指標(biāo)，不達(dá)標(biāo)，村里還要墊錢，非常麻煩。所以你還要拼命給他做思想工作，求他交。”“為他好，還要這么婆婆媽媽！想不通！”
為村里修路，占了他的田，或者涉及到他的橘樹，就是不讓，提出很高的標(biāo)準(zhǔn)。有時(shí)沒(méi)有辦法就要繞開，結(jié)果路修得彎彎曲曲。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部看來(lái)，老百姓不再是以前的“老百姓”，已經(jīng)變得不好講話，很難“擺平”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一下子變得弱勢(shì)了。
2、執(zhí)行權(quán)的缺乏
按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自己的理解，這種弱勢(shì)源于“手段”的缺乏，主要是執(zhí)行權(quán)的缺乏。
“現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部仿佛被捆住了手腳，對(duì)那些釘子戶一點(diǎn)辦法也沒(méi)有。”他們時(shí)常抱怨：以前的“土辦法”都失靈了，比如強(qiáng)行拆除，罰款，強(qiáng)制執(zhí)行……“鎮(zhèn)干部有執(zhí)行權(quán)最有效率！”一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反復(fù)跟我提到這句話。在他看來(lái)，對(duì)付那些不遵從的人，最好的辦法就是有執(zhí)行權(quán)，即可以直接制裁。為了村莊整體的利益，必要的時(shí)候要強(qiáng)硬一點(diǎn)，免得讓釘子戶“一條魚惹了一鍋腥”。
強(qiáng)制權(quán)的缺乏，有時(shí)也使調(diào)解員在工作中非常軟弱，非常被動(dòng)。比如，甲把乙打傷，涉及幾百元的醫(yī)藥費(fèi)，甲就是不賠，因?yàn)槟銢](méi)有強(qiáng)制權(quán)，所以也拿他沒(méi)有辦法。“這樣的事情，金額小，上法院成本太高，時(shí)間又長(zhǎng)，很多事情解決不了只能拖著，一些小糾紛釀成了更大的矛盾。”
個(gè)別當(dāng)事人忍無(wú)可忍，大打出手，殺了人或致人重傷。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有執(zhí)行權(quán)和裁決權(quán)，就能提前解決小問(wèn)題，避免矛盾升級(jí)釀成大禍。
“有些問(wèn)題，是明擺著的事情，沒(méi)有太多道理可講，要強(qiáng)硬一點(diǎn)，就好辦了。”“依法行政，聽(tīng)起來(lái)好聽(tīng)，卻非常不實(shí)用。”
以前的違章建筑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部發(fā)現(xiàn)就可以責(zé)令拆除，如果不遵從，就可以叫些人拆除了事。現(xiàn)在情況大不一樣了，只能“依法拆除”，但程序太復(fù)雜，至少要走以下幾步：下發(fā)責(zé)令拆除通知書；拍照、筆錄；請(qǐng)示上級(jí)批示；上級(jí)部門研究決定；下達(dá)限期拆除通知書；組織人員和機(jī)械拆除。
鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的干部介紹：這套程序雖然合乎法治，但是在整治違章建筑過(guò)程中，效果并不理想。因?yàn)榧词鼓惆l(fā)現(xiàn)他正在違章建房，也不能像以前那樣及時(shí)制止，只能層層上報(bào)，最后房子蓋好了，就更加不好拆除了。“大多數(shù)違章建房，都不能及時(shí)有效治理，拖延成為了一種縱容。”
更多的情況是，村莊里的一些人建房時(shí)打一些擦邊球，稍稍侵占一點(diǎn)房前屋后的集體土地，干部不能及時(shí)制止，類似的事情在村莊里泛濫開來(lái)，最后“法不責(zé)眾”，根本無(wú)法解決。
更讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部頭疼的是來(lái)自“信訪治理”的壓力。“我們基層干部最怕上訪，現(xiàn)在百姓，一點(diǎn)點(diǎn)事情都要上訪。”“穩(wěn)定是大任務(wù)，信訪問(wèn)題與我們的工資獎(jiǎng)金掛鉤，上訪一次扣獎(jiǎng)金50元，集體上訪扣得更多，如果去省里、北京上訪，那就罰得更重，所以我們最怕上訪！”
“有些上訪問(wèn)題，我們這一級(jí)根本處理不了，因?yàn)槲覀兪掷餂](méi)有政策，沒(méi)有權(quán)力，只能是安撫，做思想工作，很多時(shí)候是花錢消災(zāi)，替他們報(bào)銷路費(fèi)，給補(bǔ)助。”有些百姓知道我們的弱點(diǎn)，動(dòng)不動(dòng)就拿上訪“要挾”鄉(xiāng)鎮(zhèn)，逼著基層干部同他們妥協(xié)——這真是令人頭痛的事情。
3、利益的沖撞
在訪談中，類似的抱怨幾乎是“不絕于耳”。在筆者看來(lái)，我們不能對(duì)這些情緒做“情緒化”的理解，而應(yīng)該認(rèn)真探討這些“抱怨”和“困惑”產(chǎn)生的背景、原因和影響，因?yàn)樗麄兊谋г购蜔o(wú)奈，總體上反映了鄉(xiāng)村關(guān)系、干群關(guān)系等鄉(xiāng)村治理問(wèn)題的新變化。
現(xiàn)在，鄉(xiāng)村干部的工作有了重大轉(zhuǎn)變，由以前的利益提取，變?yōu)楝F(xiàn)在的利益供給。道路硬化、土地平整、園林改造以及低保等惠民政策，在輸入鄉(xiāng)村的時(shí)候，面臨著新的問(wèn)題。
首先，這些利益因素助長(zhǎng)了村莊中的派性，削弱了村班子的戰(zhàn)斗力。工程項(xiàng)目中，伴有額外的收入，加劇了權(quán)力的競(jìng)爭(zhēng)，尤其是村主任、村支書的關(guān)系不好處理，每一方都對(duì)利益更敏感，派性表現(xiàn)得更劇烈。
其次，這些利益調(diào)動(dòng)了農(nóng)民獲取額外收益的動(dòng)機(jī)，增加了許多非暴力不合作的“釘子戶”。低保、土地調(diào)整中的補(bǔ)償?shù)龋际菍?shí)實(shí)在在的利益，在土地平整、園林改造和修路的過(guò)程中，個(gè)別百姓拒不合作、漫天要價(jià)。“私利”被最大程度地調(diào)動(dòng)起來(lái)，甚至可以凌駕于“公益”之上，“少數(shù)決定了多數(shù)”。
再次，這些利益因素，觸動(dòng)了農(nóng)民的公平感和正義感，催生了新的社會(huì)不滿情緒。低保戶的確定，各項(xiàng)救濟(jì)的發(fā)放，補(bǔ)貼的獲取，這些利益吸引了更多人的眼球。不患寡而患不均，很多群眾瞪大了眼睛關(guān)注這些利益的分配，尤其是更加關(guān)注村干部，在工程發(fā)包過(guò)程中的賬務(wù)問(wèn)題，稍有不滿，情緒容易蔓延，也容易在派性的作用下而擴(kuò)大，村莊矛盾的激化和爆發(fā)，嚴(yán)重的引發(fā)上訪。
可以看出，當(dāng)國(guó)家加大了鄉(xiāng)村建設(shè)的力度，大量的資金項(xiàng)目投入農(nóng)村的時(shí)候，一方面鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施在明顯改善；但是另一方面，村莊也增加了許多不諧之音。個(gè)別村班子也出現(xiàn)了消極行政的苗頭。“現(xiàn)在村干部怕得罪人，怕選票流失。”以前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力下，村干部還是能做一些“得罪人”的事情，現(xiàn)在村干部都想做“老好人”。有村干部解釋說(shuō)：天天在一起，我以后也要在村子里生活，得罪人，誰(shuí)還選你？
在干群關(guān)系變化的背后，鄉(xiāng)村關(guān)系已經(jīng)悄然發(fā)生變化，即由以前的壓力型關(guān)系向合作型關(guān)系轉(zhuǎn)變。在這種合作關(guān)系中，有時(shí)候鄉(xiāng)鎮(zhèn)稍顯弱勢(shì)。雖然村莊需要國(guó)家和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金項(xiàng)目支持，村干部也可從中獲得額外收益，但是目前的情況是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在縣市區(qū)的壓力下，更需要村班子的配合以推進(jìn)項(xiàng)目。
因?yàn)榕尚缘葐?wèn)題，很多村班子處于消極工作狀態(tài)，只能完成常規(guī)性工作，在大項(xiàng)目大改造時(shí)很難有所作為。一方面班子很難統(tǒng)一起來(lái)；另一方面，村干部也缺乏解決利益糾葛的魄力。這些都影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中的行動(dòng)能力。
所以總的來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村關(guān)系相比以前來(lái)說(shuō)是弱化了，集中表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊和村民的控制能力的下降，這種變化，直接引發(fā)了大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在工作過(guò)程中的困惑與困境。
4、依法行政困局
這里涉及一個(gè)問(wèn)題，法制、依法行政自然是大勢(shì)所趨，是社會(huì)前進(jìn)的方向，所以，從這個(gè)角度說(shuō)，基層政府的手足無(wú)措，可以看作是法制和依法行政等制度完善的成果。如此說(shuō)來(lái)，基層政府的困境，簡(jiǎn)直就具有了正面的意義，是基層社會(huì)法制化的表現(xiàn)。可是，實(shí)際的情況并非如此。
首先，法制化意味著程序化，而程序化意味著時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本的耗費(fèi)。正像鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所說(shuō)的，相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)并不能及時(shí)處理問(wèn)題，程序化和復(fù)雜化使許多問(wèn)題很難解決，使許多小矛盾擴(kuò)大化，使個(gè)體現(xiàn)象群體化——鄉(xiāng)土社會(huì)，如果不能懲一儆百，就容易積累矛盾，小問(wèn)題變成大問(wèn)題。
其次，法制化限制了基層干部的大量直接權(quán)力，虛化了其在鄉(xiāng)村社會(huì)的治理能力。目前大部分村莊的水利、調(diào)解等工作狀況都不令人樂(lè)觀。部分村莊違章建房較多，集體水塘，機(jī)動(dòng)地都不能正常管理。更為突出的是，目前很多村干部也不積極了，使村莊公共事務(wù)不能有效開展。
另外，值得注意的是，信訪治理的壓力，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的心理負(fù)擔(dān)和行政負(fù)擔(dān)。因?yàn)閼峙滦旁L，很多干部工作開始變得保守，底氣不足。一個(gè)駐村干部說(shuō)：“現(xiàn)在，做事情越多越會(huì)出事，因?yàn)槟阕龅枚嗟米锶司投啵腿菀壮霾铄e(cuò)，不做事反而容易評(píng)優(yōu)秀。”各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也投入了巨大的精力用于信訪治理，稍有苗頭，就要組織人進(jìn)行“搶險(xiǎn)”。
鎮(zhèn)長(zhǎng)說(shuō)：“有時(shí)候，我們得知他要進(jìn)京的消息，就要早早爬起來(lái)埋伏在他家門口，一出來(lái)就把他抱住，然后談判……信訪最頭疼，最難治理。”“部分百姓，動(dòng)輒揚(yáng)言上訪，你就要重視它的條件，很多時(shí)候委曲求全，甚至滿足他的無(wú)理要求。“
所以，鄉(xiāng)村干部的行政乏力感，反映的是當(dāng)下鄉(xiāng)村社會(huì)國(guó)家權(quán)力弱化的現(xiàn)狀。強(qiáng)制性權(quán)力弱化后，治理就要依靠功利性權(quán)力，即通過(guò)補(bǔ)償、補(bǔ)助等方式，來(lái)獲得被治理對(duì)象的遵從。而這無(wú)疑飲鴆止渴，很容易陷入惡性循環(huán)。
但問(wèn)題的關(guān)鍵是，鄉(xiāng)村社會(huì)的治理，需要有一種權(quán)力，能夠及時(shí)地作用于被治理對(duì)象，尤其是當(dāng)正當(dāng)性的管理行為不能得到遵從時(shí)，要具有強(qiáng)制能力。分田到戶前，這種權(quán)力是通過(guò)組織化的人民公社來(lái)貫徹的。分田到戶后，基層治理面對(duì)的是無(wú)數(shù)分散的小農(nóng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被適當(dāng)?shù)刭x予了直接強(qiáng)制力，這種強(qiáng)制力在完成基層治理的同時(shí)，也付出了一定的成本。
當(dāng)法制化、依法行政，成為主要的政治話語(yǔ)的時(shí)候，基層干部這種強(qiáng)制執(zhí)行的直接性權(quán)力越來(lái)越少，基層社會(huì)出現(xiàn)暫時(shí)的權(quán)力真空，致使部分地區(qū)鄉(xiāng)村治理無(wú)序，村政衰弱。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：市縣領(lǐng)導(dǎo)參閱
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