摘要：農業(yè)支持政策對于美國農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展具有直接推動作用,是美國成為世界上農業(yè)經(jīng)濟最發(fā)達國家的原因之一。基于此,本文將美國農業(yè)支持政策的發(fā)展歷程分為4個歷史階段:1933—1989年是以農業(yè)補貼和價格支持為主的時期;1990—2002年是農業(yè)補貼取消時期,也是美國農業(yè)生產(chǎn)市場化發(fā)展時期;2002—2014年是美國再度回歸農業(yè)補貼時期,但強化農業(yè)補貼的市場引導作用;2014年至今是以農業(yè)保險為主導的風險管理時期。縱觀美國農業(yè)支持政策發(fā)展歷程可以看到,美國農業(yè)支持政策將會以農業(yè)保險為主導、重視綠箱政策適用以及注重農業(yè)持續(xù)發(fā)展的趨勢。就美國的經(jīng)驗看,中國應該從農業(yè)立法、農業(yè)政策、農產(chǎn)品國際貿易規(guī)則國內化以及可持續(xù)發(fā)展理念等方面來調整,以推進中國農業(yè)支持政策對農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的促進作用。
美國是當今世界上農業(yè)最為發(fā)達的國家, 其農業(yè)技術創(chuàng)新能力強、農業(yè)現(xiàn)代化程度高、農業(yè)生產(chǎn)力發(fā)達, 是世界上最大的農產(chǎn)品出口國。美國農業(yè)之所以如此發(fā)達, 除了與其得天獨厚的自然條件相關之外, 更是與聯(lián)邦政府的農業(yè)支持政策有著直接的聯(lián)系。美國聯(lián)邦政府在不同的歷史時段, 按照美國農業(yè)發(fā)展的實際情況, 制定了一些針對性的農業(yè)支持政策, 從而極大地促進了其農業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展。客觀來看, 農業(yè)屬于弱質產(chǎn)業(yè), 其生產(chǎn)周期長、收益較慢, 這些特點決定了農業(yè)在發(fā)展過程中對政府支持政策具有一定的依賴性, 政府支持政策在很大程度上決定著農業(yè)經(jīng)濟的興衰程度。中國從2004年以來, 也陸續(xù)實施了一些農業(yè)支持政策, 不但支持力度不高, 而且對市場具有明顯的扭曲作用。為此, 需要研究美國農業(yè)支持政策的發(fā)展歷程及實施重點, 分析美國農業(yè)支持政策的發(fā)展趨勢與規(guī)律, 從中學習相關的有益經(jīng)驗。
美國農業(yè)支持政策一直是中國學界研究的重點, 主要是側重于美國現(xiàn)行農業(yè)支持政策的實施效果、影響[1-2], 政策發(fā)展變遷的具體過程及其啟示[3-4], 美國農業(yè)支持政策與農業(yè)法案的關系[5-6], 美國農業(yè)支持政策與其他國家的比較等方面[7-8]。還有學者對美國農業(yè)支持政策進行了細化研究, 如金融支持[9-10]、科技推廣支持[11-12]、信息服務支持[13-14]、農業(yè)保險支持[15-16]等。已有的這些研究多是對美國農業(yè)政策的形成及發(fā)展的理論分析, 主要是集中在現(xiàn)行政策的實施效果及借鑒研究。本文的研究是側重于通過美國農業(yè)支持政策的演變歷史, 從中探尋其發(fā)展趨勢, 厘清其支持政策的最終走向。通過了解這些走向, 來探尋這些趨勢與走向對中國農業(yè)支持政策發(fā)展的啟示。無疑, 本文的研究是一種動態(tài)化的研究, 而非靜止性的理論研究。美國一直重視對農業(yè)的政策支持, 借鑒美國農業(yè)政策支持的動態(tài)化趨勢, 對于完善中國農業(yè)政策支持有重要的現(xiàn)實意義。
1、美國農業(yè)支持政策的發(fā)展歷程
美國聯(lián)邦政府極為重視農業(yè)政策對農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的推動作用, 美國農業(yè)支持政策的實施載體是5年左右修訂一次的農業(yè)法案。農業(yè)法案內容的變化能夠及時反映聯(lián)邦政府對農業(yè)支持政策的調整。1933年, 正值席卷全球的資本主義經(jīng)濟危機, 為了保護農業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展, 美國聯(lián)邦政府出臺了歷史上第一部農業(yè)法案———《農業(yè)調整法》。此后, 美國農業(yè)支持政策的發(fā)展基本上是圍繞著農業(yè)法案的修訂而展開的。按照各個時段農業(yè)法案的內容及目標的不同, 從1933年至今可以大致將美國農業(yè)支持政策分為4個歷史階段。
1.1 1933—1989年:以農產(chǎn)品價格支持和補貼為主
在20世紀30年代, 由于經(jīng)濟危機的影響, 美國開始出現(xiàn)大量農產(chǎn)品生產(chǎn)過剩的情況。經(jīng)濟危機的爆發(fā)不但使得農產(chǎn)品市場處于供大于求的狀態(tài), 更是大大破壞了農業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。為了應對經(jīng)濟危機, 改變農業(yè)產(chǎn)能過剩的局面, 借助于羅斯福新政的東風, 1933年聯(lián)邦政府頒布了《農業(yè)調整法》。作為美國歷史上第一部農業(yè)法案, 確定了聯(lián)邦政府對農業(yè)支持的基本原則和規(guī)則, 在美國農業(yè)發(fā)展史上具有里程碑式的意義。該法案的主題是通過價格支持和農業(yè)補貼來減少農產(chǎn)品產(chǎn)量、縮減耕地面積并提升農產(chǎn)品價格[17]。自此, 美國農業(yè)支持政策中建立了一套完整的價格支持體系, 價格支持體系與農業(yè)生產(chǎn)計劃緊密相連。每年, 政府部門會按照上一年度的主要農作物產(chǎn)量情況以及停耕、休耕計劃, 計算出上一年度的農產(chǎn)品庫存量和下一年度的市場需求量, 在此基礎上再制定出下一年度的生產(chǎn)計劃 (包括播種面積和產(chǎn)量) 。農場主在政府計劃的基礎上, 按照自愿原則與政府簽訂合同, 確定播種面積和產(chǎn)量計劃, 從而獲取休耕補貼和無追索貸款。在這種計劃體制下, 政府會事先制定出農產(chǎn)品的目標價格, 如果市場價格低于目標價格, 農場主就可以將其產(chǎn)品按照目標價格抵押給農業(yè)信貸機構;當市場價格超過目標價格, 農場主就可以贖回抵押按照市場價格出售農產(chǎn)品并償還信貸公司的貸款。
到了20世紀50年代, 經(jīng)過第二次世界大戰(zhàn)的洗禮, 美國農產(chǎn)品產(chǎn)量還是處于供大于求的狀態(tài), 因此美國政府決定繼續(xù)實施休耕、停耕及價格支持等政策, 同時擴大對農產(chǎn)品出口的支持。但在50年代的國際農產(chǎn)品市場上, 供大于求的狀態(tài)較為普遍, 導致美國農產(chǎn)品在國際市場上的價格不斷下降, 由此, 美國政府開始全面增加農業(yè)補貼。1954年, 美國政府頒布了《農業(yè)貿易發(fā)展和援助法》, 按照該法的規(guī)定, 美國政府通過銷售優(yōu)惠及贈與的方式將剩余的農產(chǎn)品出口到發(fā)展中國家。在出口的過程中, 對農產(chǎn)品實施出口補貼, 從而整體上降低農產(chǎn)品價格, 擴大美國農產(chǎn)品的市場占有率。
到了20世紀70年代, 美國政府還是取消了播種面積和產(chǎn)量計劃政策, 轉而建立目標價格與價差補貼政策。1973年, 聯(lián)邦政府頒布了《農業(yè)與消費者保護法案》, 該法案明確取消了產(chǎn)量計劃和播種面積限制政策, 農場主可以按照自己的生產(chǎn)計劃實施生產(chǎn)。1977年, 美國開始實施農產(chǎn)品儲備計劃, 即農場主可以自行實施農產(chǎn)品儲備, 按照儲存量的多少來獲得政府儲存補貼。由此, 政府對于儲存的農產(chǎn)品設定“釋放價格”, 當市場價格高于釋放價格時, 農場主可以出售儲備農產(chǎn)品并償還貸款;當市場價格低于釋放價格時, 農場主可以繼續(xù)儲存農產(chǎn)品, 無需在市場上出售[18]。無疑, 這項政策的實施, 對美國農產(chǎn)品生產(chǎn)和出口起到了較好的間接調節(jié)作用, 保護了農場主的利益并平衡了市場供求關系。
1985年, 聯(lián)邦政府實施了新的農業(yè)法案, 即《農業(yè)安全法》。該法的主旨是, 農業(yè)政策的實施不僅要考慮到農場主的實際利益, 也需要兼顧到聯(lián)邦政府的財政預算, 需要在這兩者之間尋求利益平衡。長期以來實施的價格支持和農業(yè)補貼, 使得聯(lián)邦政府農業(yè)預算大幅增加, 農業(yè)財政赤字明顯。為此, 該法在其實施的5年時間內, 削減政府農業(yè)補貼預算, 降低價格支持標準, 鼓勵農場主按照市場規(guī)律自行調整生產(chǎn)結構。但出口補貼政策得以繼續(xù)強化, 因這一時期歐洲農業(yè)發(fā)展迅速, 加之美元升值, 使得美國農產(chǎn)品在國際市場上的占有率有所下降, 為此, 該法案不但沒有降低其出口補貼, 反而增加出口補貼, 刺激美國農產(chǎn)品出口。
1.2 1990—2002年:推進農業(yè)生產(chǎn)市場化, 削減農業(yè)補貼
到了20世紀90年代, 美國農業(yè)支持政策開始發(fā)生重大轉向, 即改變過去實施幾十年的計劃體制, 推進農產(chǎn)品生產(chǎn)市場化改革, 大力削減農業(yè)補貼。之所以導致政策轉型, 是由于長期實施的農業(yè)補貼和價格支持政策使得政府財政赤字增加, 以及農產(chǎn)品對國際市場過度依賴。而正在此時, 美國政府正致力于推進WTO的烏拉圭回合談判, 推動全球貿易自由化進程。更重要的是, 美國國內環(huán)保人士指出, 長期的農業(yè)補貼政策使得農業(yè)生產(chǎn)大量使用農用化學品, 破壞了農業(yè)生態(tài)環(huán)境, 增加了農業(yè)環(huán)境保護的成本。可見, 美國政府農業(yè)支持政策的轉型, 是多方因素作用的結果。
這一時段美國推進農業(yè)生產(chǎn)市場化改革, 削減農業(yè)補貼, 其支持政策實施的具體內容主要體現(xiàn)在1990年和1996年的農業(yè)法案中。1990年農業(yè)法案的主旨思想是降低農業(yè)補貼的整體水平, 充分發(fā)揮市場規(guī)律對于農業(yè)資源的配置作用。該法案由此規(guī)定, 參加政府農產(chǎn)品計劃, 且與政府簽訂合同的農場主, 可以在合同計劃面積當中拿出15%~20%的土地用于自由生產(chǎn), 按照市場的要求自行調整生產(chǎn)結構和計劃, 自主選擇種植相應的農作物類型, 但這些自主種植的土地面積將無法享受到政府補貼[19]。該法案的出臺, 是對美國農業(yè)生產(chǎn)體制市場化改革的一種重要引導, 通過鼓勵農場主自行調整生產(chǎn)結構和計劃, 不僅減少了政府的財政支出, 更是鼓勵了農場主按照市場規(guī)律種植利潤高的農產(chǎn)品, 從而獲得更多的農業(yè)收入。1996年5月, 美國新的農業(yè)法案開始實施, 該法案與1990年相比, 進一步減少了政府的計劃和干預比例, 全面推進農業(yè)生產(chǎn)市場化改革。1996年農業(yè)法案規(guī)定了7年的過渡期, 在過渡期內, 政府完全取消農業(yè)補貼和價格支持計劃, 停止播種面積和產(chǎn)量計劃等限制政策, 農場主完全可以按照市場的要求自行種植農作物, 自行決定播種面積, 自己獨立承擔市場風險。可見, 1996年農業(yè)法案推行了農業(yè)生產(chǎn)體制的完全市場化改革, 是美國農業(yè)支持政策發(fā)展史上的重要法律。
整體而言, 美國這一時期的農業(yè)支持政策改革深深地影響了美國農業(yè)生產(chǎn)體制和農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方向, 有利有弊。從正面看, 取消農業(yè)補貼和價格支持, 使得實力強大的大農場生產(chǎn)規(guī)模更加擴大, 也有足夠的經(jīng)濟實力實施農業(yè)技術革新, 運用新型的農業(yè)生產(chǎn)設施, 大大提升了農業(yè)生產(chǎn)效率。從弊端上看, 取消農業(yè)補貼和價格支持, 加劇了大農場的壟斷地位, 使得中小農場的發(fā)展難以為繼, 一些小農場在市場競爭中被迫退出農業(yè)領域。
1.3 2002—2014年:擴大農業(yè)補貼的類型和使用范圍
由于前一時期農業(yè)支持政策主導是推進農業(yè)生產(chǎn)的市場化改革, 取消農業(yè)補貼, 進而使得中小農場大量破產(chǎn), 影響了農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)性。與此同時, 聯(lián)邦政府部門的預算出現(xiàn)了盈余。為了穩(wěn)定農業(yè)收入, 保護中小農場主利益, 2002年美國出臺了新的農業(yè)法案———《農業(yè)安全和農村投資法》。按照該法的規(guī)定, 從2002年起在10年之內大幅提升農業(yè)補貼的比例, 計劃提升67%~71%, 預算金額達到了2 000億美元, 除了提高農業(yè)補貼之外, 還加大對農村地區(qū)基礎設施投資力度[20]。這一政策的實施, 使得1990年開始實施的農業(yè)生產(chǎn)市場化改革出現(xiàn)了一定程度的倒退。《農業(yè)安全和農村投資法》不僅提高了農業(yè)補貼的金額和比例, 更是增加了農業(yè)補貼的類型, 實施直接補貼和反周期補貼, 為農場主構建了收入安全網(wǎng)。直接補貼是按照種植計劃和播種面積發(fā)放;反周期補貼實際上是一種變相的價格支持。除此之外, 還擴大了農業(yè)補貼的覆蓋范圍, 之前并不在農業(yè)補貼覆蓋范圍之內的果蔬、糖類產(chǎn)品也開始享受直接補貼和反周期補貼。當然, 為了避免第一階段, 農業(yè)補貼的使用導致農場主大量使用農用化學品來擴大產(chǎn)量, 2002年實施的農業(yè)補貼明確了其“綠色”導向, 出臺了水土保持與農業(yè)資源保護計劃, 規(guī)定2002—2007年, 在農業(yè)補貼之外, 聯(lián)邦政府再投入220億美元引導農場主實施有機生產(chǎn)和環(huán)境友好型生產(chǎn)方式的發(fā)展。
與2002年相比, 2008年農業(yè)法案進一步擴大了直接補貼的金額和范圍, 對大麥、大豆、棉花等美國優(yōu)勢農產(chǎn)品的補貼力度在加大, 僅這3類主要作物每年直接補貼的金額就比原來提升了55億美元。此外, 對于糖類作物和果蔬類作物, 每年也增加16億美元的直接補貼。在提升直接補貼范圍和金額的同時, 還確定了這些作物享受目標價格支持和營銷貸款援助政策。重要的是, 2008年農業(yè)法案還建立了以前從未有過的平均作物收入選擇計劃 (ACRE) , 這個計劃是一種基于收益變化的反周期支付計劃, 當然其并不是強制性的政策。農場主按照自愿原則決定是否加入該計劃, 如果加入該計劃則需要減少20%的直接補貼和30%的營銷貸款[21]。ACRE在實施過程中, 先確定每類作物單位面積的基準收入, 當農場主的實際收入低于基準收入的時候, 就可以獲得補貼。該計劃的實施, 其目的就是減少目標價格支持, 削減直接補貼的適用, 是對農業(yè)補貼政策一種內部修正, 避免對市場規(guī)律的扭曲。
2008年農業(yè)法案除了上述改革之外, 還確立了新農戶直接補貼計劃, 對于從事農業(yè)的新農戶, 在5年之內享受的直接補貼率是一般農場主的1.2倍, 這個政策實施的目的是為了鼓勵非農人員從事農業(yè), 培養(yǎng)農業(yè)接班人[22]。此外, 該法案還建立了農業(yè)災害援助計劃, 對遭遇重大自然災害的農場主, 實施收入援助, 保證其收入不低于上一年度的縣域范圍內的平均標準。
整體來看, 這一時期美國農業(yè)支持政策改變了1990—2002年以來的市場化改革成果, 重新回歸到農業(yè)補貼的時代。從表面看, 是農業(yè)支持政策的倒退, 但實際上這一時段的農業(yè)補貼與第一時段的農業(yè)補貼政策有很大的不同。不僅比以前更加注重市場的影響, 而且還注重政策實施的公平, 偏向中小農戶。此外, 在導向上, 還積極引導農戶從事有機農業(yè)生產(chǎn), 重視農業(yè)環(huán)境資源保護, 重視農業(yè)生物質能源作物的發(fā)展, 從而在總體上促進農業(yè)和農村的協(xié)調發(fā)展。
1.4 2014年至今:突出農業(yè)保險的主導地位
從性質上看, 直接補貼、反周期補貼、ACRE等農業(yè)補貼類型屬于WTO規(guī)定的黃箱政策, 如果力度過大或金額過高, 會違背WTO《農業(yè)協(xié)定》, 容易引發(fā)農業(yè)貿易爭端。更重要的是, 從2002年開始擴大了農業(yè)補貼的適用范圍和種類, 大大超出了國會批準的農業(yè)預算, 給美國聯(lián)邦政府造成了較大的財政壓力。實際上, 2008年農業(yè)法案到2012年年底就已經(jīng)到期, 經(jīng)過2013年一年的討論和妥協(xié), 2014年2月, 奧巴馬簽署了影響美國農業(yè)發(fā)展史的重要農業(yè)法案, 即2014年農業(yè)法案。這個法案相較于2008年農業(yè)法案, 有了明顯的變化, 突出了農業(yè)保險在農業(yè)支持政策中的主導地位, 回歸了農業(yè)生產(chǎn)的市場化方向。
2014年農業(yè)法案計劃從2014—2018年, 每年削減50億美元的農業(yè)預算, 取消了直接補貼、反周期補貼、ACRE, 增加了與農業(yè)生產(chǎn)不掛鉤的農業(yè)保險計劃, 從而突出農業(yè)保險的主導地位[23]。為了鼓勵農場主參與市場化的農業(yè)保險計劃, 政府繼續(xù)擴大保費補貼支持。如此, 美國農業(yè)支持政策開始轉變, 由政府干預轉向市場支持。除了常規(guī)的收入保險計劃繼續(xù)實施之外, 還新增加了價格損失保險計劃、農業(yè)風險補助計劃、農業(yè)風險保障計劃等新的保險計劃和類型。其中, 價格損失保險計劃主要是用于取代反周期補貼的, 但其確定的農產(chǎn)品目標價格基準有所提高, 當1年之內的市場價格低于目標價格的時候, 該保險賠付就被啟動。而農業(yè)風險補助計劃, 是取代ACRE, 生產(chǎn)者按照自己生產(chǎn)的作物類型和收入估算, 決定是否加入該保險計劃。農業(yè)風險保障計劃主要包括兩類保險計劃, 一個是累計收入保險計劃 (STAX) , 其主要是針對棉花、小麥、大麥等農產(chǎn)品開展的保險計劃, 當縣域范圍內的棉花收入低于農場主預期價格10%, 保險賠付即可啟動;另一個是補償保險方案計劃 (SCO) , 該計劃是針對除了棉花、小麥、大麥之外的其他農產(chǎn)品開展的保險計劃, 其有多個險種, 如單產(chǎn)險、收入險、額外收入險等, 農場主可以按照自身的風險偏好, 自行選擇。所有的保險當中, 保費與收益是掛鉤的, 當保費越高, 收益就越高。
除了用農業(yè)保險計劃取得直接補貼、反周期補貼、ACRE之外。2008年農業(yè)法案中確定實施的農業(yè)環(huán)境與資源保護政策繼續(xù)實施, 并得以強化。2014年農業(yè)法案規(guī)定, 農業(yè)環(huán)境資源保護與農業(yè)保險計劃掛鉤, 特別是對于已經(jīng)受到農用化學品侵蝕的或是處于重要的水域、濕地、自然保護區(qū)附近的土地, 必須要參加農業(yè)保險計劃。為此, 新法案為這些強制參與農業(yè)保險計劃的土地資源, 提供了8.8億美元的保險補貼[24]。此外, 2014年農業(yè)法案繼續(xù)執(zhí)行2008年法案中確立的農村發(fā)展項目、水土保持計劃、農業(yè)區(qū)域合作計劃、農村基礎設施建設計劃等, 對這些計劃加大了不同力度的支持。
整體來看, 從2014年開始實施的農業(yè)支持政策, 美國政府一改過去的完全市場化導向和完全的政府干預導向, 將政府干預和市場調節(jié)相結合, 確立了農業(yè)風險管理主導的政策支持體系。如此, 既能夠保證美國農業(yè)支持政策能夠符合WTO《農業(yè)協(xié)定》的要求, 還能夠保證農業(yè)風險管理政策的持續(xù)發(fā)展。
2、美國農業(yè)支持政策的未來趨勢
通過前文對美國農業(yè)支持政策的發(fā)展歷程進行分析可知, 美國農業(yè)支持政策在政府調控和市場機制的使用上盡管有所反復, 但總體上看是從政府調控走向市場機制, 由市場機制引導農業(yè)生產(chǎn)結構的調整及體系的優(yōu)化。由此, 未來美國農業(yè)支持政策的發(fā)展趨勢主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
2.1 農業(yè)保險的主導地位會日漸突出
在2014年農業(yè)法案中設立了不與生產(chǎn)掛鉤的農業(yè)保險計劃, 這個不與生產(chǎn)掛鉤的計劃實際上就是生產(chǎn)面積和產(chǎn)量對于農業(yè)保險計劃沒有實質性影響。農業(yè)保險運作的實際機制是保費多少以及賠付事由的設定, 農場主能否獲得更多的資金支持, 在于其選擇的農業(yè)保險計劃以及繳納的保費, 而不再按照以前的播種面積和作物產(chǎn)量來確定補貼的數(shù)額。如此一來, 通過農業(yè)保險計劃和具體的項目, 推進了農業(yè)生產(chǎn)的市場化, 農場主在種植作物類型和確定播種面積的時候, 需要考慮到農業(yè)保險實際項目的相關合同內容。當然, 美國目前實施的農業(yè)保險計劃, 從農場主獲得的收益角度看, 是對原來的直接補貼、反周期補貼等補貼的替代, 但這種替代不是補貼的替代, 是用一種市場化機制來替代, 從而引導市場機制的進入。由此, 就美國農業(yè)支持政策發(fā)展趨勢看, 隨著農業(yè)生產(chǎn)市場化體系的成熟和完善, 農業(yè)保險的地位和作用會日漸突出, 會成為美國農業(yè)風險管理的最重要手段。
2.2 農業(yè)支持政策的內容會從黃箱向綠箱轉變
按照WTO《農業(yè)協(xié)定》的內容, 發(fā)達國家黃箱政策是受到嚴格限制的, 政府需要謹慎使用。所謂的黃箱政策, 指的是來自于政府的各類補貼項目, 因這些補貼項目的適用會降低該國農產(chǎn)品價格, 從而使得其農產(chǎn)品能夠獲得在國際市場上的優(yōu)勢, 從而不利于貿易的自由競爭。而綠箱政策是在WTO《農業(yè)協(xié)定》中允許使用的支持政策, 這類政策不與播種面積掛鉤、不與作物類型掛鉤、不與生產(chǎn)產(chǎn)量掛鉤, 是市場化的支持體系[25]。按照2014年農業(yè)法案, 原來的直接補貼、反周期補貼、ACRE均是黃箱政策, 已被直接取消。而農業(yè)保險計劃不與上述指標掛鉤, 是市場化機制, 屬于綠箱政策, 是WTO《農業(yè)協(xié)定》鼓勵使用的政策范圍。因此, 從貿易自由化的角度看, 綠箱政策的使用, 既能夠提升農場主收益, 也能夠起到支持農業(yè)生產(chǎn)的效果, 還能夠保證貿易自由化的推進。故此, 美國在未來的農業(yè)支持政策發(fā)展中, 屬于WTO《農業(yè)協(xié)定》允許的綠箱政策會使用得更多, 而黃箱政策會逐漸減少甚至不再使用。
2.3 農業(yè)支持政策會更加注重農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展
無疑, 美國長期實施的直接補貼、價格支持、反周期補貼等農業(yè)補貼項目, 在客觀上會刺激農場主采取涸澤而漁的耕作方式。農場主為了獲取更多的政府補貼, 會擴大農用化學品、破壞環(huán)境的生物技術的使用, 從而提高產(chǎn)量。這種生產(chǎn)方式顯然對農業(yè)持續(xù)發(fā)展是不利的, 是以破壞農業(yè)生態(tài)環(huán)境為代價的發(fā)展。由此, 從2008年農業(yè)法案起, 美國政府有意引導農場主注重農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護, 減少農用化學品的使用。2014年農業(yè)法案繼承了2008年確立的農業(yè)持續(xù)發(fā)展的基本方向, 并增加了農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的補貼力度, 將農業(yè)環(huán)境、資源保護納入到農業(yè)保險計劃中, 進而引導農場主生產(chǎn)方式的轉型。從未來趨勢看, 美國這種社會化大生產(chǎn)模式, 如果要想保持農業(yè)的持續(xù)發(fā)展, 必須要注重生態(tài)環(huán)境保護和資源保護, 農業(yè)政策也會隨之轉型。
3、美國農業(yè)支持政策發(fā)展過程及趨勢對中國的啟示
中國是農業(yè)大國, 農業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展對于維系社會穩(wěn)定有著重要的意義。中國自2001年加入WTO以來, 面對國外農產(chǎn)品的沖擊, 農產(chǎn)品貿易逆差逐漸擴大, 到2015年, 中國農業(yè)貿易逆差達到了620.35億美元[26]。因此, 為了中國農業(yè)的持續(xù)發(fā)展, 需要制定合理的、科學的農業(yè)支持政策, 增強農產(chǎn)品競爭力, 提升農業(yè)生產(chǎn)比較優(yōu)勢。
3.1 完善農業(yè)支持政策的法律體系
從前文論述可知, 美國農業(yè)支持政策完全是體現(xiàn)在其農業(yè)法案中, 5年左右一次的農業(yè)法案修訂, 既能夠充分保證農業(yè)支持政策在一定時間段內的穩(wěn)定, 又能夠充分體現(xiàn)農業(yè)支持政策的靈活性。除了農業(yè)法案之外, 美國還極為重視農業(yè)單行法的制定, 截至2016年年底, 美國的各類單行農業(yè)法達到了109部[27]。這些單行農業(yè)法與農業(yè)法案形成了一個穩(wěn)定而靈活的農業(yè)支持政策法律體系, 確保了其農業(yè)支持政策對于農業(yè)發(fā)展的促進作用。反觀中國, 至今只有一部《農業(yè)法》, 作為農業(yè)領域的基本法, 條文簡單而原則, 靈活性和適應性較差。而其他的農業(yè)支持政策大多數(shù)是體現(xiàn)在黨和政府的文件中, 不但位階低而且隨意性大, 制定過程也不透明。因此, 中國應該立足于農業(yè)生產(chǎn)的實際, 積極推動農業(yè)支持政策領域的立法, 除了繼續(xù)完善《農業(yè)法》之外, 還需要加強各項農業(yè)單行法的制定, 將政策以法律的形式體現(xiàn)出來, 促進農業(yè)支持政策的穩(wěn)定性和靈活性的統(tǒng)一。
3.2 適時調整農業(yè)支持政策的內容
美國從1993年制定《農業(yè)調整法》以來, 根據(jù)國內農業(yè)生產(chǎn)、市場需求、政府預算等因素在不同時期的不同狀態(tài), 適時地調整農業(yè)政策的基本內容, 以保持農業(yè)支持政策對農業(yè)經(jīng)濟支持的針對性和有效性, 進而推動了美國農業(yè)經(jīng)濟的壯大發(fā)展。中國政府在農業(yè)政策實施過程中, 也根據(jù)時代發(fā)展的不同做出了一定的政策調整, 但政策調整的針對性不強。如在1978—1984年, 推出家庭承包經(jīng)營制, 促進了中國農業(yè)經(jīng)濟的迅速恢復;1985—1992年, 推進農產(chǎn)品流通體制改革, 取消統(tǒng)購統(tǒng)銷政策, 推進了農產(chǎn)品市場機制的完善;1993—1997年, 進一步完善農業(yè)流通體制改革, 逐漸形成了流通體制的市場化。從1998年之后, 提出發(fā)展現(xiàn)代農業(yè), 大力推進農業(yè)現(xiàn)代化, 促進土地流轉和適度規(guī)模經(jīng)營。在2001年之后, 政府開始逐漸減免農業(yè)稅, 直到2006年取消農業(yè)稅, 此后實施了直接補貼、農機購置補貼和良種補貼等措施, 客觀上極大地推進了中國農業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展[28]。但是, 當前的這些支持政策面臨著挑戰(zhàn), 需要進一步調整。如面對國外農產(chǎn)品的沖擊, 如何減少農業(yè)貿易逆差;農業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲, 如何保證農民收入不減少;農業(yè)生態(tài)環(huán)境污染日趨嚴重, 如何保持農業(yè)可持續(xù)發(fā)展等。這些問題, 需要政府及農業(yè)主管部門適時地調整農業(yè)支持政策, 促進農業(yè)支持政策的針對性適用。
3.3 將國際農業(yè)貿易規(guī)則納入農業(yè)政策支持體系
美國農業(yè)支持政策中的直接補貼、反周期補貼等方式, 盡管能夠提高農場主的收入和提升其農產(chǎn)品的競爭力, 但這些黃箱政策是違背WTO農業(yè)規(guī)則的, 一度遭到其他國家的反補貼訴訟, 如巴西在2007年對美國棉花補貼的訴訟。為了避免貿易爭端, 美國在2014年農業(yè)法案中削減了黃箱政策, 改用不與生產(chǎn)掛鉤的綠箱政策。中國當前的農業(yè)補貼中大部分屬于黃箱政策, 當然發(fā)展中國家的黃箱政策是可以有范圍的適用, 黃箱政策在中國農業(yè)補貼中大范圍適用, 對市場價格有一定的扭曲, 使得中國農產(chǎn)品在國際市場上處于不利地位。因此, 中國農業(yè)政策支持體系中應該改變黃箱政策的適用范圍, 充分利用好收入補貼、農業(yè)保險等綠箱政策, 在不違背國際貿易規(guī)則的前提下, 強化農業(yè)風險管理, 增強農業(yè)政策對農業(yè)經(jīng)濟的支持力度。
3.4 推進農業(yè)支持政策的綠色發(fā)展理念
美國從2008年農業(yè)法案起, 就非常注重農業(yè)生態(tài)資源和環(huán)境的保護, 重視水土保持對于農業(yè)發(fā)展的持續(xù)作用。因此, 從2008年開始就通過休耕、退耕、水資源保護等政策, 再輔之以經(jīng)濟激勵措施, 將對農業(yè)資源保護與農業(yè)保險結合起來, 推動農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。中國農業(yè)長期是粗放經(jīng)營, 重視農業(yè)產(chǎn)量而忽視對農業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護, 過度使用農用化學品, 對地下水資源及生態(tài)環(huán)境破壞巨大, 農業(yè)面源污染已經(jīng)成為中國主要的污染形式之一。故此, 在制定農業(yè)支持政策過程中, 應該將農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護結合, 通過政策推動農業(yè)生產(chǎn)方式的轉變。這方面, 中國可以借鑒美國農業(yè)法案中的環(huán)境補貼政策及農業(yè)生態(tài)補償政策, 對于實施農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護、運用環(huán)境友好型生產(chǎn)方式的農戶給予補貼。此外, 還需要通過農業(yè)支持政策, 引導農戶調整產(chǎn)業(yè)結構, 積極發(fā)展有機農業(yè)、生態(tài)農業(yè), 保證農業(yè)資源的可持續(xù)利用。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：世界農業(yè)2017年08期
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