8月28日，國土資源部網(wǎng)站發(fā)布了《國土資源部住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案〉的通知》，一石激起千層浪，媒體普遍認(rèn)為這將對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生重要影響，甚至用“樓市王炸”來形容這一最新改革試點。
利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，是“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的又一新舉措。早在2013年，十八屆三中全會就提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地只涉及農(nóng)村集體建設(shè)用地中的一小部分，農(nóng)村集體建設(shè)用地則牽涉甚廣，并且，此次試點是直接面向住房市場，相比之下，此次提出利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點無疑具有更廣泛、更深遠(yuǎn)的影響。
集體建設(shè)用地可用范圍擴大
根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，按照所有權(quán)主體的不同，可將土地分為國有土地和農(nóng)村集體所有的土地（《憲法》第十條）；按照用途則可分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地（《土地管理法》第四條）。所謂建設(shè)用地，是指“建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等”。根據(jù)《土地管理法》第43條，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有土地的，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有土地的除外。”可見，因建設(shè)需要利用土地的，只有在興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公共設(shè)施及公益事業(yè)建設(shè)時，才能使用農(nóng)村集體土地；除此之外，任何其他建設(shè)需要利用土地的，都必須申請使用國有土地。很明顯，農(nóng)村集體土地可以用作農(nóng)民宅基地，但無法用于商品房建設(shè)，要利用集體土地建設(shè)商品房，必須先將集體土地征收為國有，再履行國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓手續(xù)。
《試點方案》提出利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，實際上是突破了《土地管理法》第43條對集體土地用于建設(shè)的范圍限制，即除了“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公共設(shè)施及公益事業(yè)建設(shè)”等法定目的之外，13個試點城市還可以利用集體土地建設(shè)租賃住房，集體建設(shè)用地可用范圍的擴大無疑是一個重大革新。
其影響有待實踐檢驗
集體建設(shè)用地進入租賃住房市場，直接增加了試點地區(qū)可用于商品房開發(fā)建設(shè)的土地供應(yīng)量。按照市場經(jīng)濟的普遍規(guī)律，在需求不變的情形下，供給的增加必然導(dǎo)致價格的下降，集體建設(shè)用地進入租賃住房市場對樓市與房價產(chǎn)生影響是肯定的。但是，這種影響真如媒體形容的那樣具有“王炸”一樣的威力嗎？
一方面，集體建設(shè)用地畢竟位于農(nóng)村，即便是在城郊，其區(qū)位優(yōu)勢也無法與市區(qū)相提并論，雖然《試點方案》提出要探索保障承租人獲得基本公共服務(wù)的權(quán)利，但城郊顯然不具備市區(qū)所有的重點學(xué)校、大型醫(yī)院、購物中心等公共資源。另一方面，集體建設(shè)用地上建設(shè)的畢竟只是租賃性質(zhì)的住房，對一個習(xí)慣了擁有房屋所有權(quán)的國家的公民來說，這種租賃住房顯然并不是理想的選擇，雖然國家政策開始強調(diào)“租售同權(quán)”，但老百姓思想觀念的轉(zhuǎn)變絕非易事，所以，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，恐怕難以阻擋老百姓購買具有完整產(chǎn)權(quán)的商品房的熱情。再者，當(dāng)前老百姓的投資渠道仍然十分有限，購買具有完整產(chǎn)權(quán)的商品房在很大程度上被老百姓視為一種投資或至少是資產(chǎn)保值的方式，而租賃住房顯然不具備這種功能。因此，對試點工作可能給樓市與房價帶來的影響不應(yīng)作過度的想象，實際影響如何，還有待實踐檢驗。
值得注意的是，《試點方案》的出臺，意味著在試點地區(qū)利用集體土地建設(shè)具有商品房性質(zhì)的租賃住房將不再必須經(jīng)過土地征收環(huán)節(jié)。根據(jù)《土地管理法》第42條，農(nóng)村集體土地被征收后，被征收方只能獲得土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費以及被征地農(nóng)民的社會保障費用，這些費用只不過是對集體土地農(nóng)用價值的象征性補償，而集體土地被征收轉(zhuǎn)換為國有土地后所能帶來的巨大商業(yè)價值和增值收益，則成為與集體和農(nóng)民毫不相干的“他人的奶酪”。這種轉(zhuǎn)換性征收所造成的利益分配不公一直廣受詬病。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，將使農(nóng)村集體和農(nóng)民直接分享農(nóng)村集體土地進入租賃住房市場所產(chǎn)生的土地增值收益，也將使城鄉(xiāng)土地二元化體制及由此形成的不公平現(xiàn)狀有一定程度的改觀。
如何保障農(nóng)村集體利益成焦點
在集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房涉及農(nóng)村集體和農(nóng)民切身利益，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)村集體自主決定，上級政府部門不能因試點需要依靠行政力量強行推進。要按照《試點方案》的要求，由集體經(jīng)濟組織自愿實施、自主運作。同時，又必須引導(dǎo)農(nóng)村集體理性決定，不能為了眼前利益過度建設(shè)、盲目建設(shè)甚至占用耕地、基本農(nóng)田等進行違法建設(shè)。
一方面，要保障集體成員的表決權(quán)；另一方面，要保障集體成員的受益權(quán)。就表決權(quán)來說，集體決定不等于村委會決定，更不等于集體經(jīng)濟組織管理者少數(shù)人決定。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房系涉及村集體和農(nóng)民利益的重大事項，應(yīng)當(dāng)參照《村民委員會組織法》第24條、《農(nóng)村土地承包法》第18條等相關(guān)規(guī)定由本集體成員決定，并經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。
城市商品房開發(fā)建設(shè)過程中，開發(fā)商可以將建設(shè)用地使用權(quán)連同在建工程一并抵押給銀行，獲得建設(shè)所需的資金。那么，農(nóng)村集體建設(shè)租賃住房是否可以參照這一模式？理論上來說，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以集體建設(shè)用地為抵押物向銀行申請抵押貸款，這是實現(xiàn)集體建設(shè)用地價值最大化的基本途徑，也是實現(xiàn)與國有土地“同價同權(quán)”的重要環(huán)節(jié)。但是，《試點方案》對這一問題并未提及，而根據(jù)《物權(quán)法》第184條規(guī)定，“集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押。因此，這一問題還有待試點工作主管部門在出臺具體的實施細(xì)則時進一步統(tǒng)籌解決。
如何分配出租集體建設(shè)用地上租賃住房取得的收益，既關(guān)系到農(nóng)村集體發(fā)展建設(shè)需要，又關(guān)系到集體成員的收益分配請求權(quán)。對于集體成員個體來說，自然希望盡可能多地分取租房收益，但如果將租房收益全部分配到個人，農(nóng)村集體發(fā)展建設(shè)所需資金就難以籌集。參照城市土地財政的經(jīng)驗，雖然地方政府依靠賣地取得財政收入一直受到質(zhì)疑，但客觀來看，土地財政對城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)確實發(fā)揮了重要的作用。因此，對于租房收益的分配，既要考慮農(nóng)村集體發(fā)展需要，又要考慮到農(nóng)民的收益分配權(quán)，由村民會議或村民代表會議決定，留存適當(dāng)集體發(fā)展建設(shè)所需資金后，在集體經(jīng)濟組織成員中作合理分配。
利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房是一系列市場行為，農(nóng)村集體是否具備參與這一市場經(jīng)濟行為的能力，將是一個很大的考驗。特別在還沒有組建集體經(jīng)濟組織的地方，由村委會代行集體經(jīng)濟組織職能導(dǎo)致公共服務(wù)職能與經(jīng)濟管理職能不分，更容易引發(fā)各種問題。因此，試點地區(qū)尚未組建集體經(jīng)濟組織的，應(yīng)當(dāng)考慮先行組建，厘清村委會與集體經(jīng)濟組織之間的關(guān)系與職能，由集體經(jīng)濟組織開展租賃住房建設(shè)事宜。
作者系上海大學(xué)博士研究生、浙江省桐鄉(xiāng)市人民檢察院檢察官助理
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：民主與法制時報 2017-09-20
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