——基于重慶的實踐考察
摘要：土地整治在城鄉統籌發展中的支撐作用日益凸顯.以劉易斯經濟增長的通道說為視角, 分析土地整治與城鄉統籌之間的關系, 研究表明:城鄉統籌和土地整治分屬于兩者關系的需求導向面和供給調整面, 發揮土地整治對城鄉統籌的支撐, 必須搭建城鄉統籌發展的土地整治“有形”和“無形”通道, 而與“通道”相契合的關鍵環節和落腳點, 是土地整治促進城鄉統籌發展的實踐載體和具體抓手.重慶土地整治在促進城鄉統籌發展方面取得了實效, 其經驗證實, 土地整治促進城鄉統籌發展的關鍵是利用“有形”與“無形”通道, 抓住關鍵環節和落腳點實施“人地分離”的農地集中連片整治和“地隨人走”的農村建設用地整治, 以便對土地及其附屬資源要素進行有效整合.
城鄉差距是中國發展面臨的最大差距之一[1-2].城鄉差距與長期以來實行的城鄉二元結構體制密切相關, 這一體制適應了建國初期工業化優先戰略, 但也造成了長期的城鄉社會斷裂, 帶來了資源流動、配置、分配上的一系列壁壘, 成為全面建設小康社會的嚴重阻礙.在新常態下, 統籌城鄉發展成為國家經濟社會發展的重要戰略任務[3].
土地整治是土地資源合理可持續利用的保障[4].近十多年來, 我國土地整治在促進城鄉土地要素配置, 提升農村公共服務均等化水平, 改善農村生產生活條件, 提高農民收入, 縮小城鄉、區域差距等方面起到了重要作用[5].土地整治已成為打破城鄉隔閡、擴展城市資本與農村土地資源自由交換和流動的重要渠道, 成為提升區域土地資源保障能力、實施主體功能區規劃的重要手段[6-7].但是, 土地整治與城鄉統籌之間的關系如何, 土地整治促進城鄉統籌有哪些方式和手段可循, 是否有典型的經驗做法可鑒, 隨著社會經濟發展對土地整治需求的日益深化和強烈, 對這些問題的回答顯得愈益緊迫.基于此, 本文試以劉易斯經濟增長的通道說為視角, 分析土地整治與城鄉統籌之間的關系, 并基于對全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區———重慶市的實踐考察, 總結土地整治促進城鄉統籌的經驗做法及成效, 以期為土地整治更好地促進城鄉統籌提供參考.
1、土地整治與城鄉統籌關系解讀
1.1“劉易斯通道”的啟示
在促進經濟增長問題上, 劉易斯[8]分析了各類資源對國家實現經濟增長的意義, 認為只有“進出通道”在刺激經濟增長方面具有決定性作用, 可謂之“劉易斯通道”.“劉易斯通道”作為資源指的是一種地理特征, 反映一個國家或地區的地面形態、河流、入海通道、港口數量和質量以及這個國家與其他文明世界之間有無不可逾越的屏障.“劉易斯通道”對于經濟增長的意義在于:一方面直接地通過刺激貿易擴大需求的范圍, 進而促進生產的專業化;另一方面, 間接地通過不同習俗和不同思想的人混合、碰撞、交流, 加速知識的增長, 使人們的精神和社會的制度能夠保持自由與活力.簡而言之, “進出通道”的開辟從供需上擴充了實體經濟體量, 并加速了知識、技術和制度的進步, 從而促進了經濟增長.
無疑, “劉易斯通道”所討論的是一種“有形通道”.主流的國際貿易理論認為, 貿易自由化對經濟增長的重要性是決定性的[9].尤其在自由市場條件下, “進出通道”的通暢和拓展意味著經濟增長的拉動力———需求的持續擴大.但是, 相對于地理條件、資源狀況、基礎設施、基礎條件等“硬件”而言, 在這種“有形通道”之外還有一種“無形通道”, 包括一個國家或地區的思想觀念、文化氛圍、體制機制、政策法規及政府行政能力水平和態度等, 主要反映經濟發展的軟環境[10-12].由于歷史和現實的各種原因, 中國遺留了大量體制性、機制性、政策性或區域性的障礙, 通過改革或創新打破這些障礙對構建經濟增長無形的“進出通道”至關重要[13].因此, 依托土地整治縮小城鄉差距、區域差距、工農對立矛盾, 不僅要充分利用各類“有形通道”, 還應打通各種“無形通道”, 才能從根本上厘清土地整治與城鄉統籌的相互關系, 使土地整治更好地服務于國家戰略需求, 促進國家或區域經濟社會可持續發展.
1.2 土地整治促進城鄉統籌發展的“通道”
城鄉統籌的實質是實現城鄉空間及其資源要素的有效整合.統籌城鄉就是改變重城市、輕農村, “城鄉分治”的觀念和做法, 實現以“城”、“鄉”雙贏為目的發展[14].但是, 目前在統籌城鄉過程中, 單純依靠加大中央政府轉移支付力度并不足以從根本上解決城鄉發展失衡問題, 擁有較多土地的農民卻只有較低的收入, 以工促農、以城帶鄉依然缺乏有效的傳導機制.究其原因根本在于城鄉要素雙向流動的機制沒有建立起來, 城鄉統籌發展缺乏必要的載體和抓手[15].
土地整治是一個城鄉資源交換的平臺.通過土地整治, 一方面城市利用農用地和農村建設用地轉為城市建設用地, 獲得了發展空間, 同時通過土地級差收入返還農村, 解決了農村發展缺乏的資金;另一方面, 在農村改善了農民生產生活條件, 推動了社會主義新農村建設, 實現了城市資本與農村土地的有效結合, 推動了城鄉統籌發展.
因此, 對土地整治而言, 如果能夠進一步打破城鄉隔閡, 建立以工商資本為代表的城市與以土地資源為代表的農村自由交換和流轉的暢通渠道, 并借以提高農民收入、農村發展能力, 則不失為一條有效途徑[16].正如國土資源部2009年印發的《關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》提出的“積極開展土地整治, 促進新農村建設和城鄉統籌發展”, 即希望通過整合各類土地整治活動和資金形成城鄉統籌發展的促進平臺, 通過實施重大工程和示范工程在城鄉統籌中形成引領和示范.
由此不難發現, 在土地整治與城鄉統籌的關系中, 城鄉統籌處于需求導向面, 是土地整治規劃和實踐的指引, 是豐富土地整治內容、完善土地整治功能的立足點;土地整治處于供給調整面, 是城鄉統籌的內在需求和強有力的實現途徑.發揮供給對需求的支撐, 就必須搭建城鄉統籌發展的土地整治“通道”.依據統籌城鄉發展戰略的指引, 結合土地整治實踐, 可從土地整治內容和功能上辨析出土地整治促進城鄉統籌發展的“有形通道”和“無形通道”.其中, “有形通道”是指土地整治在促進城鄉統籌發展中提供的硬件支撐, 主要包括農業生產條件改善和農村基礎設施配套兩個方面;“無形通道”是指土地整治在促進城鄉統籌發展中提供的機制保障, 主要包括農村建設用地的統籌利用和農用地的整合利用兩個方面.具體而言, 農業生產條件改善就是依托農田整治, 對耕地、宅基地和其他集體建設用地進行綜合整治, 在新增耕地的同時, 建設田成方、樹成行、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排的高標準農田, 為規模化經營和集高效化、集約化、產業化的現代農業發展創造條件;農村基礎設施配套就是依托村莊整治, 對農民舊房改造、新居建設、農村基礎設施和公共服務配套設施一起規劃、建設, 推進城鄉公共服務均等化.農村建設用地統籌利用機制就是依托城鄉建設用地增減掛鉤, 使農村一部分富余的建設用地指標調劑到城鎮使用, 獲得的土地增值收益反哺農村, 搭建城鄉土地要素優化配置平臺;農用地整合利用機制就是依托土地流轉和土地整治, 將“小塊土地”歸并為“大塊土地”, 培育新型經營主體, 發展農業產業化, 推進農民進城務工后土地的適度規模化經營.
1.3 土地整治促進城鄉統籌的關鍵環節和落腳點
土地整治與城鄉統籌間的“通道”, 揭示了土地整治促進城鄉統籌發展的路徑, 同時也體現了土地整治范圍的延展性、內涵的豐富性、目標的多元性和手段的多樣性, 為進一步明確契合城鄉統籌發展的具體載體和抓手提供了定位.因此, 以土地整治的內容和功能為線[17-18], 以土地整治促進城鄉統籌的“通道”為綱, 明確與各類通道對應的關鍵環節和落腳點 (圖1) , 是考察土地整治實踐, 促進城鄉統籌發展成效、問題及典型經驗的重要依據和支撐.
由此來看, 從改善農業生產條件出發, 土地整治與之對應的重點內容和發展方向是高標準農田整治, 其包括4個落腳點.一是耕作田塊修筑, 即通過田塊歸并、調形, 改善土地耕作條件, 為機械化作業和適度規模經營創造條件, 提高農業生產效率;二是農田水利建設, 即通過農村灌溉水源和灌排渠系的修建和維護工程, 優化農業水資源利用;三是田間道路建設, 即通過村組道路及田間生產路、機耕道的新建和路面質量改善, 提升地塊間的連通性和城鄉資源要素的流動性;四是農地資源稟賦鞏固與提升, 即通過增加有效耕地面積滿足非農建設占用和生態建設對耕地的需求, 通過提升耕地質量提升耕地綜合生產力.
從配套農村基礎設施出發, 土地整治與之對應的重點內容和發展方向是村莊整治, 并包括2個落腳點, 一是農村居民點空間布局重構, 即將廢棄、閑置、低效的農村建設用地和工礦用地復墾, 增加建設用地流量, 促進農村土地節約集約利用, 為農村居民集中居住區建設提供用地指標;二是集中居住區基礎設施用地配置, 并優先保障飲水、排污、天然氣等基礎設施用地.
從農村建設用地統籌利用機制和農用地整合利用機制出發, 土地整治與之對應的重點內容和發展方向是“人地掛鉤”[19], 即結合人口的鄉城轉換趨勢, 適應人口和建設用地向城鎮集中的變化需求, 運用增減掛鉤政策, 復墾閑置、廢棄宅基地以及工礦廢棄地, 將節余指標流轉到城鎮, 緩解城鎮用地瓶頸, 解決農村發展資金問題, 調整城鄉土地利用的空間格局, 促進城鄉土地布局優化、效益提升;同時, 結合農村人口非農化轉移, 農村勞動力格局發生的劇烈變化, 加上農業生產成本的上升, 運用土地流轉政策, 調整土地權屬, 將“小塊土地”歸并為“大塊土地”, 培育新型經營主體, 發展適度規模經營, 并依據農業產業結構調整需求, 對耕地實施集中連片地工程改造, 促進農業增效、農民增收.因此, 其落腳點分別對應“地隨人走”的農村建設用地整治機制和“人地分離”的農地集中連片整治機制.
2、土地整治促進城鄉統籌的實踐考察
2.1 重慶市區域概況
重慶市集大城市、大農村、大山區、大庫區并存, 有連片貧困地區和少數民族地區, 具有典型的城鄉二元結構特征[20].2007年6月, 重慶市被國務院正式批準為“全國統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區”, 承擔起率先破除城鄉二元經濟社會結構、實現經濟社會發展方式轉型的國家戰略任務.為破除城鄉二元結構、促進城鄉統籌, 在國家政策指引下, 重慶一方面基于“大城市帶動大農村”的城鄉格局和“核心-邊緣”的區域格局設計總體發展框架, 實現城市、農村的整體統籌和對區域國土空間結構的合理安排.即依據市域空間經濟格局及其演變軌跡, 構建差異化的國土空間格局, 將全市劃分為都市功能核心區、都市功能拓展區、城市發展新區、渝東北生態涵養發展區、渝東南生態保護發展區五大功能區域 (圖2) , 以實現發展資源在各區縣的合理配置, 進而形成優勢互補、城鄉統籌、區域協調的發展新格局.另一方面, 以特色效益農業為導向, 以土地整治、農業綜合開發、“小農水”為重要平臺和抓手, 夯實現代農業基礎, 推動農村發展.實踐證明, 這些探索在促進城鄉土地要素資源配置、提升農村公共服務均等化水平、提高農民收入、縮小城鄉差距方面起到重要作用, 成為促進城鄉統籌發展的重要途徑.
“十二五”期間, 重慶市土地整治以項目為平臺、專項資金為牽引, 在推進統籌城鄉發展、夯實現代農業基礎、改善農村生產生活條件和生態環境、促進扶貧解困等方面取得了良好效果.為對重慶市土地整治促進城鄉統籌發展進行從面到點的全面考察, 本研究借助于媒體報道、網絡調查、文獻檢索和部門資料搜集等手段, 整理得到全市“十二五”期間土地整治實施情況;同時基于五大功能區選取社會經濟發展水平有差距、發展功能定位各具特色的區縣為樣區 (圖2) , 選取整治內容、項目規模、建設成效具有代表性的項目為樣點, 開展案例調查, 總結土地整治促進城鄉統籌發展的具體做法和典型經驗.
2.2 重慶市土地整治促進城鄉統籌的成效及典型實踐
土地整治改善農業生產條件.“十二五”期間, 土地整治圍繞農業產業化布局及結構調整, 科學合理安排土地整治項目, 建設高標準農田, 在投資、選址、規劃和實施環節上, 按照“高產、優質、高效、生態”的要求, 積極配合優質糧油、蔬菜、花卉、中藥材、水果等重點和優勢產業基地建設, 顯著改善了適度規模經營和現代農業發展條件, 為江津區優質花椒、黔江區蠶桑養殖、彭水縣魔芋、潼南區無公害蔬菜、武隆區仙女山生態食品、綦江區葡萄和忠縣柑橘等一大批優質農產品基地發展夯實了基礎.調查發現, 依托土地平整工程實施耕作田塊修筑, 對改善丘陵山區耕作條件、實施機械化作業具有特殊意義, 是解決丘陵山區農業適度規模化問題的關鍵;重慶市農業用水資源豐富, 但時空分布不平衡, 田間灌溉、排水設施和橋涵建筑物是區內農田水利建設的重點;田間道路是丘陵山區農業和農村發展最迫切的需求, 田間道路建設的成效在土地整治中最為直觀和顯著;對丘陵山區而言, 生態環境脆弱, 在農地資源稟賦鞏固與提升中, 土地整治不僅僅是增加有效耕地面積, 更為重要的是改善土地生態環境, 提供生態環境基礎設施 (表1) .
土地整治完善農村基礎設施配套.改善農村人居環境、建設現代化的新型農村社區是統籌城鄉發展的必然要求, 也是眾多農民群眾的迫切愿望.“十二五”期間, 在全域整治框架下, 村莊整治不僅開展廢棄、閑置、低效的農村建設用地和工礦用地復墾, 增加建設用地流量和有效耕地面積, 還將垃圾收集池、生活污水處理設施、衛生廁所、生態防護林等農村公共服務和生態環境基礎設施納入其中, 至2015年末全市已實施4 338個農村建設用地復墾項目, 減少建設用地1.23萬hm, 新增耕地1.17萬hm;另投資20.43億元實施了113個整鎮整村國土整治項目, 有力促進了美麗鄉村建設.調查發現, 由于丘陵山區農村居住形態分散, 依地形地勢一兩戶便自成格局, 因此重構農村居民點空間布局, 不僅在于通過復墾廢棄、閑置、低效的農村居民點調整內部用地布局與結構, 還在于為農村集中居住區及配套基礎設施和公共服務設施提供用地保障, 優化提升居住聚落功能;同時, 由于丘陵山區地理空間的差異連帶著經濟社會發展水平的不同, 因此配置集中居住區農村基礎設施用地, 在社會經濟條件較好的地區應重點保障與新型農村社區相關的公共基礎設施用地, 而在偏遠及落后地區則應重點解決道路、飲水、地質災害避讓等問題, 保障與農村居民居住生活關系密切的基礎性、公益性設施用地 (表2) .
土地整治促進城鄉土地統籌利用.隨著城鎮化快速推進, 城鎮用地快速擴張, 而農村建設用地卻逆向發展, 呈現“人減地增”.因此, 尋求相應的解困途徑、統籌城鄉土地利用, 對建立城鄉要素雙向流動機制具有重要意義.“十二五”期間, 重慶市依托城鄉建設用地增減掛鉤政策和創設的地票制度, 分別對廢棄、閑置、低效和戶改退地等不同類型的農村居民點進行有序復墾, 不僅滿足了城鎮化、工業化發展對建設用地的需求, 同時也開辟了城市和農村間資金、資源流動的新渠道和新途徑, 促進了城市支持農村、工業反哺農業, “都市區”與“生態功能為主體的經濟欠發達地區”聯動, 加快了農業發展、農村繁榮和農民致富的進程, 從而形成了“地隨人走”的農村建設用地整治機制.數據顯示, 自創設地票交易制度以來, 重慶市農村建設用地指標主要流向了地票交易市場, 成交規模達到了1.12萬hm, 占農村建設用地指標建設總規模的89.71% (表3) .依據重慶農村土地交易所資料, “十二五”期間全市累計交易地票1.15萬hm, 獲得價款345.65億元, 惠及20多萬農戶, 按戶均宅基地467m計算, 農戶能一次性獲得10萬元左右的凈收益, 而復墾形成的耕地歸集體所有, 仍交由農民耕種, 每年也可以獲得收益.從農村建設用地指標的空間配置來看, 地票生產集中在人口凈流出的渝東南生態保護發展區、渝東北生態涵養發展區等區域, 而地票落地則主要集中在人口凈流入的都市功能核心區和都市功能拓展區 (圖2) .
土地整治推動農用地有效整合.隨著大量農村人口非農化轉移, 加之農業生產成本上升, 農民對土地生產功能的依賴性逐漸退化, 出現了大量撂荒地.但是, 土地仍是農民看重的社會保障和財產.這樣的背景下, 小規模傳統農業經營方式雖在延續, 但融資能力差、農業機械化程度低、農業科學技術推廣應用困難的問題凸顯, 推行農業適度規模經營成為解決問題的關鍵.“十二五”期間, 重慶市土地整治通過拆舊建新、合村并莊、歸并田塊、設施建設等, 引導集體土地以合作、聯營、作價出資 (入股) 等形式依法自愿有償向專業種養大戶、家庭農 (牧) 場、農民專業合作社、農業產業化龍頭企業等經營主體流轉, 發展多種形式的農業適度規模經營;同時, 又以效益好、附加值高的優勢特色農業產業為先導, 圍繞產業基地、示范園區、龍頭企業和專業大戶, 抓好通村入園入戶配套設施建設, 確保農業綜合生產能力和農業現代化水平顯著提升, 從而形成了“人地分離”的農地集中連片整治機制.通過集中連片整治, 全市建成長壽、墊江、梁平6.67萬hm糧油基地, 潼南涪瓊兩江流域2萬hm連片高標準基本農田, 大足、銅梁2萬hm糧油蔬菜示范片, 江津1萬hm現代農業綜合示范區.調查發現, 土地整治與土地流轉的結合, 滿足了農民對農地保障和財產功能的需求, 又實現了農業集約化經營、農地合理利用和農業發展轉型, 也讓留守農村的中老年人免去了后顧之憂 (表4) .
3、結論與建議
依據劉易斯經濟增長的通道說, 在土地整治與城鄉統籌的關系中, 城鄉統籌處于需求導向面, 是土地整治規劃和實踐的指引, 是豐富土地整治內容、完善土地整治功能的立足點;土地整治處于供給調整面, 是城鄉統籌的內在需求和強有力的實現途徑.發揮土地整治對城鄉統籌的支撐, 就必須搭建城鄉統籌發展的土地整治“通道”.而這種“通道”, 既包括“有形通道”也包括“無形通道”.
城鄉統籌發展的土地整治“通道”, 是土地整治促進城鄉統籌發展路徑選擇的一種理論性揭示, 但要在實踐中看到成效還需要建立具體的載體和抓手, 明確契合城鄉統籌發展的土地整治關鍵環節和落腳點.在此, 土地整治與農業生產條件改善對應的關鍵環節是高標準農田整治, 并包括耕作田塊修筑、農田水利建設、田間道路建設、農地資源稟賦鞏固與提升4個落腳點;與農業基礎設施配套對應的關鍵環節是村莊整治, 并包農村居民點空間布局重構和集中居住區基礎設施用地配置2個落腳點;與農村建設用地統籌利用機制和農用地整合利用機制對應的關鍵環節是“人地掛鉤”, 落腳點分別是“地隨人走”的農村建設用地整治機制和“人地分離”的農地集中連片整治機制.
實踐考察發現, 重慶市土地整治在促進城鄉統籌發展方面取得了實效, 其關鍵就在于對土地及其附屬資源要素進行了有效整合, 說明完成這一過程需正確處理“有形通道”與“無形通道”的關系, 找到兩者之間的內在的銜接點和一致性, 瞄準關鍵環節和落腳點實施土地整治.基于此, 應當建立土地整治促進城鄉統籌發展的長效機制.不僅改變“要地不要人”的城鎮化模式, 還要促進農業轉型和鄉村轉型發展, 使土地整治真正成為實現新型工業化、新型城鎮化和農業現代化“三化”協調的重要抓手, 構建兼顧城鄉的資源要素有效整合機制.具體而言, 建議在農地整治中, 將土地整治與土地流轉相掛鉤, 建立“人地分離”的農地集中連片整治機制, 適應農地適度規模經營需要, 改善農業生產條件、配套農業基礎設施, 提升耕地保護與高效利用水平, 推動農業轉型發展;在村莊整治中, 將農村居民點的復墾與再生相結合, 建立“地隨人走”的農村建設用地整治機制, 不僅增加城市建設用地流量, 還要優化農村建設用地存量、提升土地節約集約利用水平, 加強農村生產生活基礎設施和公共服務設施建設, 推動鄉村轉型發展.
中國鄉村發現網轉自：《西南師范大學學報(自然科學版)》 2017年06期
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