隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，鄉(xiāng)村人口持續(xù)向城市流動(dòng)。這一方面導(dǎo)致鄉(xiāng)村常住人口和學(xué)齡人口的雙重下降，另一方面催生了貧困人口在鄉(xiāng)村社會(huì)的空間集聚效應(yīng)。兩類(lèi)人口的變動(dòng)給鄉(xiāng)村學(xué)校帶來(lái)三重挑戰(zhàn)：一是因生源減少帶來(lái)學(xué)校規(guī)模變小，二是因生源質(zhì)量偏低帶來(lái)學(xué)校教學(xué)質(zhì)量下降，三是因鄉(xiāng)村社會(huì)資本弱化帶來(lái)對(duì)學(xué)校發(fā)展支持的弱化。這使得鄉(xiāng)村學(xué)校面臨悖論性發(fā)展，即以偏低的教育質(zhì)量服務(wù)于急需通過(guò)教育實(shí)現(xiàn)社會(huì)進(jìn)階的鄉(xiāng)村社會(huì)弱勢(shì)群體。為此，黨和國(guó)家多次重申“保留并辦好必要的小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)”，并予以多項(xiàng)政策加以支持。盡管如此，多數(shù)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校離“小而優(yōu)”、“小而美”仍存在較大距離，教育質(zhì)量問(wèn)題仍是制約其發(fā)展的關(guān)鍵性瓶頸。我們的調(diào)研表明，此種困境除卻受制于師資因素外，還在于公用經(jīng)費(fèi)的配給。
美國(guó)教育行政專(zhuān)家羅森庭格（W. E. Rosentenge）指出，學(xué)校經(jīng)費(fèi)如同教育的脊椎。對(duì)于地處偏遠(yuǎn)且基礎(chǔ)薄弱的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校而言，公用經(jīng)費(fèi)的供給力度對(duì)其發(fā)展來(lái)說(shuō)極為重要。一是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化決定了學(xué)校辦學(xué)成本的貨幣化，學(xué)校發(fā)展仰仗于經(jīng)費(fèi)供給來(lái)增強(qiáng)自身的辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)力。二是公用經(jīng)費(fèi)是鄉(xiāng)村學(xué)校唯一且穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，經(jīng)費(fèi)供給的單一性決定了鄉(xiāng)村學(xué)校對(duì)公用經(jīng)費(fèi)的依賴(lài)性。目前，社會(huì)各界也已充分認(rèn)識(shí)到，傳統(tǒng)生均公用經(jīng)費(fèi)撥付邏輯——依據(jù)在校生數(shù)量來(lái)配給公用經(jīng)費(fèi)的方式極不適切于鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校的辦學(xué)需要。鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)配給政策近十年漸次做了相應(yīng)的調(diào)整。
一是凸顯向農(nóng)傾斜的公用經(jīng)費(fèi)配給邏輯，確保鄉(xiāng)村學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)。《農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)支出管理暫行辦法》規(guī)定，“地方各級(jí)財(cái)政、教育部門(mén)分配鄉(xiāng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)，應(yīng)主要依據(jù)在校學(xué)生人數(shù)，同時(shí)又要兼顧不同規(guī)模學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)際情況，適當(dāng)向辦學(xué)條件薄弱的學(xué)校傾斜”。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》也提出，“在財(cái)政撥款、學(xué)校建設(shè)、教師配置等方面向農(nóng)村傾斜”。
二是確立公用經(jīng)費(fèi)配給的兜底保障標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)避“在校生不足100人”學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)配給不足問(wèn)題。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見(jiàn)》要求，“提高村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)的生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)學(xué)生規(guī)模不足100人的村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)按100人核定公用經(jīng)費(fèi)”。
三是明確公用經(jīng)費(fèi)配給的政府責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)中西部地區(qū)的支持力度。《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》指出，“生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額所需資金由中央和地方按比例分擔(dān)，西部地區(qū)及中部地區(qū)比照實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)政策的縣（市、區(qū)）為8∶2，中部其他地區(qū)為6∶4，東部地區(qū)為5∶5”。
盡管如此，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題截至目前仍未得到有效解決。究其原因，根本在于既定的公用經(jīng)費(fèi)配給機(jī)制與鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校的實(shí)際需求相悖。傳統(tǒng)的學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)配給額度由規(guī)定的單位標(biāo)準(zhǔn)和在校生數(shù)兩大要素來(lái)決定。“規(guī)定的單位標(biāo)準(zhǔn)”體現(xiàn)了政策意義的統(tǒng)一性，但“在校生數(shù)”則因?qū)W校情況而萬(wàn)般迥異。此種公用經(jīng)費(fèi)配給理念的初始出發(fā)點(diǎn)是，認(rèn)為學(xué)校支出主要是圍繞學(xué)生，在校生數(shù)決定了辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的具體額度，并以兩大假設(shè)予以支撐：一是單個(gè)學(xué)生的年均費(fèi)用是固定且可計(jì)算的，每所學(xué)校的經(jīng)費(fèi)支出范圍與額度是相對(duì)一致的；二是假定學(xué)校具有一定規(guī)模，年級(jí)數(shù)和班級(jí)規(guī)模均按理論要求成建制。因此，只有在校生數(shù)達(dá)到一定的規(guī)模，公用經(jīng)費(fèi)的配給額度才能滿足學(xué)校辦學(xué)的經(jīng)費(fèi)需求。換言之，現(xiàn)有的學(xué)校學(xué)生公用經(jīng)費(fèi)核算方式具有規(guī)模取向與相對(duì)固定性。但這種核算方式也給實(shí)踐帶來(lái)三大挑戰(zhàn)：一是不同地方學(xué)校因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有別，導(dǎo)致學(xué)生年均支出額度存在分殊；二是不同發(fā)展階段的學(xué)校，其經(jīng)費(fèi)支出有所不同；三是不同學(xué)校的在校生規(guī)模存在差異。尤其對(duì)于遠(yuǎn)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心、處在“保量增質(zhì)”階段和規(guī)模較小的鄉(xiāng)村學(xué)校而言，傳統(tǒng)的公用經(jīng)費(fèi)配給方式極不貼切。基于此，目前的應(yīng)對(duì)策略是，充分認(rèn)識(shí)到規(guī)模取向的公用經(jīng)費(fèi)配給方式缺乏操作性，從而規(guī)定“在校生數(shù)100人”為臨界點(diǎn)，并確立了“不足100人按100人核定公用經(jīng)費(fèi)”的原則。
雖然上述政策調(diào)適兼顧到了“小規(guī)模”問(wèn)題，但是依然無(wú)法有效地對(duì)接鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展實(shí)際。其關(guān)鍵性原因在于，現(xiàn)有政策仍然停留在“面上規(guī)模”的改進(jìn)邏輯，而沒(méi)有深刻認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校“小規(guī)模”背后學(xué)校內(nèi)部的復(fù)雜面相：一方面是學(xué)校硬件和軟件配置需求的差異性，特別是中西部貧困地區(qū)的多數(shù)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校還處在硬件設(shè)施改造階段；另一方面是“100人以下”學(xué)校形態(tài)的多樣性，包括在校生總數(shù)、年級(jí)數(shù)量和班級(jí)數(shù)量的多樣性。正因如此，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)支出呈現(xiàn)出四大特點(diǎn)：剛性支出占主體、不同學(xué)校的差異性、不穩(wěn)定性以及不規(guī)則性。這就決定了僅以“不足100人按100人核定公用經(jīng)費(fèi)”的“一刀切”式的規(guī)定不足以應(yīng)對(duì)實(shí)際問(wèn)題。
因此，為了對(duì)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校合理且科學(xué)地配給公用經(jīng)費(fèi)，真正落實(shí)公用經(jīng)費(fèi)配給的“向農(nóng)傾斜”的政策指向，現(xiàn)有政策應(yīng)從根本上擺脫“單位標(biāo)準(zhǔn)+在校生數(shù)”的理念桎梏，舍棄“統(tǒng)一規(guī)定+規(guī)模取向”的實(shí)施路徑，轉(zhuǎn)向以學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支實(shí)際與需要為根本出發(fā)點(diǎn)，從而建立公用經(jīng)費(fèi)的動(dòng)態(tài)配給機(jī)制。首先，精準(zhǔn)識(shí)別學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)需求。明確鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校經(jīng)費(fèi)開(kāi)支項(xiàng)目，如在校生數(shù)、校舍面積、學(xué)校硬件設(shè)施、學(xué)校軟件設(shè)施和教師數(shù)等基本項(xiàng)目，同時(shí)考慮到與鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心市場(chǎng)的交通距離、年級(jí)數(shù)、當(dāng)?shù)刭?gòu)買(mǎi)力、學(xué)校發(fā)展階段等變動(dòng)項(xiàng)目，對(duì)此進(jìn)行數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)，從而明確學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)需求。其次，樹(shù)立分類(lèi)供給的政策邏輯。鑒于對(duì)學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)需求數(shù)據(jù)的精細(xì)化處理，細(xì)致劃分“100人以下”學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支形態(tài)，基于此進(jìn)行類(lèi)型劃分，實(shí)施分類(lèi)供給。最后，構(gòu)建經(jīng)費(fèi)核算模型，建立動(dòng)態(tài)的經(jīng)費(fèi)配給機(jī)制。綜合學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)需求的數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)和分類(lèi)供給邏輯，漸次構(gòu)建起鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)核算模型，可以依據(jù)學(xué)校類(lèi)型和辦學(xué)形式多樣化的實(shí)際，有針對(duì)性地實(shí)施靈活動(dòng)態(tài)的公用經(jīng)費(fèi)配給機(jī)制。
（本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“西部鄉(xiāng)村教師激勵(lì)機(jī)制優(yōu)化與政策供給的實(shí)證研究”（CHA170262）階段性成果）
作者單位：陜西師范大學(xué)教育學(xué)院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng) 微信公眾號(hào) (原創(chuàng))
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