摘要:為推進同步小康以及基層黨組織建設(shè)，國家從2015年開始選派機關(guān)優(yōu)秀干部到貧困村任“第一書記”、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式。“第一書記”的主要任務(wù)是扶貧，具體表現(xiàn)為：著力建強基層組織、著力推動精準扶貧、著力提升治理水平。隨著第一書記進入鄉(xiāng)村治理2年的工作歷程以及脫貧攻堅已經(jīng)進入沖刺階段，如何發(fā)揮“第一書記”在鄉(xiāng)村治理中作用的最大化，如何協(xié)調(diào)“第一書記”與村“兩委”班子的關(guān)系，明確各自責任？如何更加有效地參與基層黨建？這些都決定了能否實現(xiàn)全面建成小康社會的進度和實現(xiàn)脫貧攻堅的效度以及人民的滿意度，從而推動鄉(xiāng)村治理新模式的探索，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。
關(guān)鍵詞:第一書記；貧困村；基層黨建；鄉(xiāng)村治理模式
一、“第一書記”駐村的背景
隨著我國脫貧攻堅的深入，脫貧攻堅進入關(guān)鍵時期——貧困問題最嚴重的基層農(nóng)村，一方面來看，由于貧困村一般存在資源匱乏、青壯年勞動力外出打工、經(jīng)濟發(fā)展滯后的現(xiàn)象；另一方面，基層領(lǐng)導(dǎo)干部自身文化水平較低，治理能力有限，沒有長遠的發(fā)展眼光發(fā)現(xiàn)本村潛在的優(yōu)勢，導(dǎo)致未能實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)村莊脫貧致富，出現(xiàn)軟弱渙散村。針對這些問題，國家選派優(yōu)秀機關(guān)干部進入貧困村擔任“第一書記”，強化黨和政府對鄉(xiāng)村的管理，實現(xiàn)分階段脫貧，到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的目標。2015年4月，中共中央組織部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組三個部門共同印發(fā)《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》解決鄉(xiāng)村治理問題。到目前為止，全國共選派19.5萬名機關(guān)優(yōu)秀干部到村任“第一書記”，進入貧困村開展工作2年以來，一方面找準角色定位，幫助貧困村摘掉貧困帽子，通過增加農(nóng)民收入，因地制宜發(fā)展經(jīng)濟，最終實現(xiàn)脫貧。另一方面“第一書記”進入基層黨組織，加強基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮“第一書記”的作用，探索新的鄉(xiāng)村治理模式。
二、“第一書記”在鄉(xiāng)村治理中的角色
1、農(nóng)村發(fā)展新模式的“引路人”
“第一書記”入村后，都會首先進行摸底調(diào)查，因為脫貧攻堅要堅持以人為本，以人為中心，以群眾關(guān)系為主線。而摸底調(diào)查是進行脫貧工作的第一步，具體包括：貧困人數(shù)、每戶基本收入、致貧原因、可發(fā)展項目等，以便“第一書記”可以清楚知曉本村每戶的實際情況。“第一書記”入村提高了他們的經(jīng)濟收入，用智慧拓展農(nóng)村發(fā)展模式，改變不平衡不充分的農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀。“第一書記”實現(xiàn)貧困村經(jīng)濟的增加，是他們?nèi)氪遄罨镜穆氊煟l(fā)展壯大集體經(jīng)濟，既是全面深化農(nóng)村改革，實現(xiàn)“脫貧攻堅”戰(zhàn)略的要求、也是增強農(nóng)村基層黨組織凝聚力、戰(zhàn)斗力的物質(zhì)基礎(chǔ)。黨的十九大明確實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是在當前我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)取得重大進展，大規(guī)模剩余勞動力轉(zhuǎn)移進城又重新返鄉(xiāng)，全面建成小康社會的決勝階段提出的關(guān)于農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代化的新論斷。“第一書記”作為掌握會議精神的參與鄉(xiāng)村建設(shè)“引路人”，應(yīng)該主動把鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃與國家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相融合，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，支持和鼓勵農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，促進農(nóng)村第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，拓寬增收渠道，創(chuàng)新農(nóng)村發(fā)展模式。例如：結(jié)合自身優(yōu)勢，發(fā)展特色旅游，開展農(nóng)家樂等。為返鄉(xiāng)農(nóng)民提供更為靈活的就業(yè)方式，讓返鄉(xiāng)青年成為農(nóng)村建設(shè)的主力軍，利用有利的政策優(yōu)勢讓返鄉(xiāng)青年想要回，回得去，留得下。因此，“第一書記”是農(nóng)村發(fā)展模式的“引路人”。
2、“村兩委”的協(xié)商者
農(nóng)村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是村各級組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。農(nóng)村黨支部和村民委員會是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但由于在長期的發(fā)展中“村兩委”出現(xiàn)了一些不和諧因素，例如：兩委職責不清，出現(xiàn)推政；村委會攬政；村黨支部攬權(quán)等。從整體上來看，這是一種“內(nèi)生型”治理方式，這種治理方式可以視為村莊行政權(quán)與自治權(quán)的博弈，無論誰處于上風都會打破村莊治理的平衡。而“第一書記”進入農(nóng)村參與農(nóng)村治理，是用外力平衡的新的嘗試與突破，對于“第一書記”在農(nóng)村治理中的角色定位可以從兩個方面來看：一方面，“第一書記”不占“村兩委”班子職位，不參與換屆選舉、人事關(guān)系，這使得“第一書記”作為“村兩委”關(guān)系的協(xié)商者是有說服力的。另一方面，“第一書記”從選拔來源上看，本身就是政治素質(zhì)好、具有一定文化科技知識、懂得經(jīng)營管理的企事業(yè)單位優(yōu)秀青年干部，他們參與農(nóng)村治理，為農(nóng)村注入了新鮮的血液，可以大力提升治理能力水平。因此，“第一書記”的角色既是鄉(xiāng)村社會管理者，又是參加者。
3、基層黨組織建設(shè)的組織者
加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨委組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，對于加強和完善黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，深化農(nóng)村改革，建設(shè)社會主義新農(nóng)村具有重要意義。農(nóng)村基層黨組織建設(shè)始終是鄉(xiāng)村治理中一部分重要的內(nèi)容。“第一書記”由于擁有在機關(guān)工作的資源優(yōu)勢，組織優(yōu)勢和政治優(yōu)勢，有良好的黨性和較高的政治領(lǐng)悟性。而“第一書記”所在村大都存在著村黨組織軟弱渙散，黨員教育管理松散甚至更嚴重的出現(xiàn)干群關(guān)系緊張，面對這種情況，“第一書記”要實行重點整頓和幫扶，持續(xù)抓好村黨組織整頓轉(zhuǎn)化。整頓中從實際狀況出發(fā)，既堅持正面教育、突出思想整頓，又要進行必要的組織整頓，并切實做好整頓后的鞏固提高工作。“第一書記”參與基層黨建，是新形勢下的一種全新的嘗試，是基層黨建的組織者、帶領(lǐng)者。
4、“好政策”的傳遞者
“第一書記”參與農(nóng)村治理，他的角色既是直接參與農(nóng)村治理，帶領(lǐng)貧困村實現(xiàn)脫貧的執(zhí)行者，同時也是國家政策的宣傳者，人民民意的傾聽者和傳遞者。一方面，“第一書記”入村后，傳達文件精神，指導(dǎo)村黨員干部群眾學習會議內(nèi)容，使宏觀政策利于理解，便于落實，建立政策傳遞機制，當好國家政策的翻譯官。另一方面，通過傳遞“好政策”的內(nèi)容，與基層干部一道落實國家的利民政策，拉近與群眾的關(guān)系，用“好政策”切實解決群眾的困難。黨的十九大報告中關(guān)于解決土地問題的論述主要有：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益、擴大集體經(jīng)濟”等。“第一書記”傳遞“好政策”既可以為農(nóng)村發(fā)展指明方向，使基層干部更加充滿信心的開展工作，又可以讓農(nóng)民時刻感受到我們黨把解決“三農(nóng)問題”作為全黨工作的重中之重，擴大群眾基礎(chǔ)，凝聚共識。“第一書記”的角色定位準確，不僅僅能夠給農(nóng)村發(fā)展帶來新的理論視野，而且還能調(diào)動群眾積極參與農(nóng)村治理，提高治理水平，增加群眾對政府的信任。
三、新型鄉(xiāng)村治理模式的構(gòu)建
中國的鄉(xiāng)村治理模式經(jīng)歷了三個階段，分別是：國家統(tǒng)治下的“縣政紳治”；國家主導(dǎo)下的政社合一；國家治理下的鄉(xiāng)政村治。在“鄉(xiāng)政村治”體制下，基層農(nóng)村管理體制中并存著兩個處于不同層面且相互獨立的權(quán)力：一是自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)。二是村委會的自治權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村委會和黨支部、村民三方在互相博弈中，維持著鄉(xiāng)村社會的運轉(zhuǎn)和秩序。“第一書記”參與鄉(xiāng)村治理的過程，可以再次平衡三方的力量，是治理的進一步深化的體現(xiàn)，是治理向善治的突破。“第一書記”作為當下鄉(xiāng)政村治治理模式下的“外來者”，勢必會打破原有的治理模式的平衡，構(gòu)建新的治理格局。十九大報告中關(guān)于鄉(xiāng)村治理體系，習近平總書記強調(diào)：“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，加強自治、法治、德治鄉(xiāng)村治理體系。”
1、以“自治”為本，內(nèi)消矛盾，完善自治體系建設(shè)
通過加強基層制度建設(shè)，促進鄉(xiāng)村治理主體多元化，“第一書記”作為“村兩委”的協(xié)商者進入村莊治理格局之中，治理方式形成了合作協(xié)商與多元自主，這樣有著共享共治內(nèi)涵的兩種治理方式。村民自治組織是以村民自治組織的形式實現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)。“第一書記”參與扶貧工作以來，幫助村民了解國家政策，鼓勵村民通過組織化參與，能夠找到利益表達訴求的渠道，鄉(xiāng)村治理體制建立在村民利益單元的基礎(chǔ)上，凸顯了村民作為村莊治理主體的地位。通過“第一書記”參與農(nóng)村政治生活，以實際行動注重農(nóng)村話語權(quán)、表達權(quán)，使村民積極主動的參與基層政治生活，與村黨支部形成良性互動，是“鄉(xiāng)政村治”治理中村委會自治現(xiàn)代化的體現(xiàn)。形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)，村民廣泛參與的治理格局，這樣的治理格局不僅緩解了治理主義一元化內(nèi)在的矛盾，同時也重構(gòu)了鄉(xiāng)村治理組織體系。
2、以“法治”為要，以法治“定紛止爭”建立完善的法治體系
作為法治建設(shè)的一個重要環(huán)節(jié)，法治監(jiān)督在中國社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家中具有重要的意義，特別是基層監(jiān)督體系的健全事關(guān)基層群眾的利益，因此尤為重要。基層黨組織對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的重要組成部分。“第一書記”強化了行政系統(tǒng)自上而下的監(jiān)督，促使鄉(xiāng)政府規(guī)范自身的行為，完善現(xiàn)行體制機制，創(chuàng)新監(jiān)督制度。一方面，加強教育、提高監(jiān)督意識。“第一書記”由于具有較高的政治素養(yǎng)，深厚的理論知識，理應(yīng)肩負起對提高黨員黨性的任務(wù)，積極倡導(dǎo)在黨內(nèi)定期學習黨章，激發(fā)他們履行監(jiān)督權(quán)力的責任感。另一方面，發(fā)揚黨內(nèi)民主，增強黨內(nèi)政治生活的透明度，“第一書記”深入基層，更有利于傾聽各方面的意見。
3、德治為基，以“德治”春風化雨
德治是健全鄉(xiāng)村治理的支撐，鄉(xiāng)村是人情社會、熟人社會，善于利用德治“以德化人”才能形成與法治相輔相成的德治體系。“第一書記”入村，要意識到德治對于鄉(xiāng)村治理的重要性，主動承擔塑造鄉(xiāng)村德治秩序的職責，例如：開展鄉(xiāng)風文化活動、樹立宣傳鄉(xiāng)賢典范等方式，改變貧困村“貧瘠”的精神面貌，同時為產(chǎn)業(yè)扶貧助力，努力打造農(nóng)村“產(chǎn)業(yè)興旺”“生態(tài)宜居”“生活富裕”的村容村貌。德治體系建設(shè)是一項長期工程，其效果也是緩慢顯現(xiàn)，“第一書記”對于鄉(xiāng)村發(fā)展要有長遠的眼光，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村治理思路。
鄉(xiāng)村治理是社會治理的一部分，貧困治理是鄉(xiāng)村治理的重要組成部分，“第一書記”參與村莊治理，主要參與的就是農(nóng)村的貧困治理，突破原有的貧困治理機制，進而補充和改變鄉(xiāng)村治理體系和鄉(xiāng)村治理格局。十九大中習近平總書記關(guān)于鄉(xiāng)村治理體系的暢想以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出都為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化指明方向，“第一書記”在鄉(xiāng)村治理中找準角色定位，適應(yīng)改革步伐，其優(yōu)勢會隨著改革的推進逐漸顯露，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，“第一書記”將成為新鄉(xiāng)村治理模式的推動者、踐行者。
作者簡介：賈姝寧，山西師范大學政法學院碩士研究生
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《改革與開放》2018年第2期
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