十年前，黃宗智認為以清代帝國行政實踐為代表的“集權的簡約治理”傳統，頑強地延續至民國、毛澤東時期和改革時代的治理實踐。這種簡約主義的行政模式，展現出國家與社會二元之間的相互協調，并集中交匯于一系列高度依賴“準官員”的基層治理領域。農業稅費取消后，社會主 義現代國家建構開始與累積農業剩余的集體體制脫鉤，鄉村社會成為現代國家的反哺對象。與 此同時，地方經濟的發展和社會穩定的壓力并未減弱，鄉村社會日益成為現代國家需要積極應對 的綜合治理領域。與“集權的簡約治理”所體現的研究思路相近，華中村治研究聚焦于后稅費時期 的鄉村治理領域，對一系列半正式行政實踐，如社會公共服務、項目制運作、經濟發展、社會穩定等領域給予持續關注。令人疑惑不解的是，盡管以村級組織為治理主體的半正式行政依然 簡約，但村干部卻不再完全自行其是，而是更多地聽命于鄉鎮政府；另一方面，村干部逐步成長為 資源輸入過程中的權勢群體，在謀取私利上幾乎不受控制，成為鄉村治理中的頑疾。迫于來自 中央和上級政府的監管與問責，縣鄉政府開始對簡約的半正式行政結構進行著多方位的制度調 整，但成效并不顯著。
總體而言，處于國家與社會交匯處的基層行政實踐并未完全突破簡約主義的治理模式，但半正式的基層行政實踐中正式的行政結構與鄉土社會之間達到前所未有的相互交融，鄉村基本治理 單元中行政單元的治理日趨占據主導地位；而自然單元的治理雖為中央所積極倡導，卻并未在 基層治理實踐中普遍推廣。在實施鄉村振興戰略的背景下，半正式基層行政的內在邏輯亟待厘清，以行政村為代表的鄉村基本治理單元的治理能力建構愈發緊迫。這為學界進一步探討以半正式行政實踐為核心的基層治理體系和治理能力現代化的建構路徑提供了重要契機。本文的基本思路是，在國家治理轉型和鄉村社會變遷的視野中，觀察鄉村基本治理單元的結構性變化，著眼于新時期半正式行政的運作邏輯，聚焦基層治理能力的分類并針對性地提出一個簡明的治理能力建構方案。本文的經驗基礎源于筆者對基層治理的長期關注，具體涉及山西、河南、湖北、山東、浙江、上海、廣東、重慶等多地農村的實地調研。
一、雙重變奏中的鄉村基本治理單元
（一）人口大流動時代的后鄉土社會
國家向鄉土社會輸入的公共資源顯著地提高了農民的生產生活環境，農民在交通、衛生、社 會保障等層面享有前所未有的公共福利。與此同步，在城鎮化的浪潮下，鄉村社會的結構和 性質發生巨變，鄉土社會全面進入現代化進程之中。與經典農村社會學所言及的“鄉土社會”不 同，社會主義現代民族國家建設中的鄉村社會可謂之后鄉土社會，其最直觀的特征便是鄉村人口 的大流動。
農民在城鄉之間往返和農村人口的城鎮化之間存在緊密關聯。農民進入城市務工，不僅通過 辛勤勞動獲取可觀的經濟收益，而且形成了關于生活如何更加美好的理想藍圖，城市社會的繁華 景象、生活方式和價值觀不斷沖擊著來自田間地頭的鄉土人。正是如此，才會源源不斷的有人離開村莊進入城市。從我國農村的經濟社會發展水平來看，可將全國農村類型化地區分為東部發達 地區農村和中西部欠發達地區農村。其中，東部發達地區農村成為人口流入地，中西部欠發達地 區農村成為人口流出地，這兩種類型的農村在人口大流動時代中呈現出不同的社會發展形態。
中西部欠發達地區農村整體上趨于衰敗，形成農村人口短期回流與長期下降的特點。第一， 農民長期往返于城市與鄉村，形成年度性或季節性的流動人口規模。這龐大的農民工群體基本是 農村家庭的壯勞力，包含了一個直系三代家庭中一半以上的勞動力，其中不少是常年生活在城市 中的流動人口。農村人口短期內的不在村，無形中導致了村莊社會的空心化。第二，農民不斷離 開村莊，成為官方統計數據中的“城鎮人口”。城鎮人口主要包括兩類：一是能夠在城市買房并獲取穩定收入的人口，這部分人口是農村社會中的真正精英，在整個農村社會中只占少數；二是在縣 城和小城鎮上通過買房進入城鎮，這部分人口即便取得了城鎮戶籍，也很難認為具備在城鎮獨立 生活的能力，因為這些人口中的大部分是由于婚姻締結和子女教育而選擇進入城鎮，其生活來源、 社會關系、利益重心并未與鄉村社會完全切斷。
相比于中西部欠發達地區農村，東部發達地區的農村雖然不存在本地農村人口的大流動，但城市要素卻已經覆蓋到村莊之上，農村實現了在地城鎮化：
（1）城鄉一體化程度較高，鄉村基礎設 施建構已經達到城鎮水平，如浙江、蘇州等地農村的基礎設施建設水平已經足以和小城鎮相媲美；
（2）農村人口的社會福利水平已經和城鎮人口齊平，如上海遠郊農村已經普遍實行農業人口退休 養老制度；
（3）農村發展為城市經濟體系的內在構成，如廣東南海的農村已經內生性城市化，農村人口被大量保留在村莊，直接分享城市化過程中的土地增值級差收益。
如果說中西部地區農村的農民在城鄉往返中生產城市夢想，并通過家庭代際接力的方式進城。那么，東部地區農村的農民則更多的是在城鄉要素的流通中，親身感受到自己生活的鄉村共
同體，如何被建構為城市化意義上的現代社區。無論如何，鄉土社會依然處在不斷變遷之中，農民 追求美好生活而形成的人口大流動將長期持續下去。必須注意的是，眼前的鄉土社會早已不是費 孝通意義上的“鄉土中國”，鄉土社會已經不可逆地成為現代社會的一部分，這重塑了依然具備簡約主義治理風格的半正式行政實踐的社會底色。
（二）現代行政下沉中的行政村
費孝通在《鄉土中國》里論及的熟人社會，顯然更靠近于自然村，行政村則是國家政權下鄉后 對鄉土社會改造之后的結果。社會主義革命的重大成就是將“權力的文化網絡”改造為“權力的組 織網絡”，并利用人民公社體制和農業稅費制度完成了現代國家建構所需要的累積，行政村最終 演化為國家權力進入鄉土社會所必不可少的基本治理單元。當前基層治理語境中的“村”指的主 要是行政村，自然村屬于基層治理的自然單元，本文所指的鄉村基本治理單元所指稱的主要是行 政村或農村社區等行政單元。
農業稅費取消后，鄉村集體并沒有找到合適的替代性體制，以至于大多數行政村都是集體經 濟上的空殼村；而村民自治制度按照高度形式化的邏輯運作。村莊精英利用這種體制結構的縫隙 周旋于鄉土社會和基層政權之間，成為具有獨立利益訴求的權勢群體。在現代行政與鄉土社會的 接觸界面上，利益密集的程度決定了村干部完成行政任務的積極性。在利益密集度較高的行政 村，村干部的動機更多的是為了獲取經濟收益，行政任務成為村務中的表面事務，獲取村干部身份 之外的利益才是其真正訴求；在利益密度較低的行政村，村干部的動機主要是為了擴展自身的政 緣關系，便利自身的產業經營，以獲取更多的社會聲譽和經濟利益。
面對多如牛毛的行政任務，鄉鎮政府對行政村最基本的管理方式是形式多樣內容豐富的村務 目標綜合考評辦法，希望以此來緩解正式行政結構的內部壓力。資源下鄉背景下，行政村的汲取 功能在制度定位上向公共服務功能全面轉化，這意味著原本作為集體體制的行政村的組織性質發 生了一定改變，逐步成為現代行政實踐結構的內在構成。這意味著村干部開始官僚化，村級組織 成為鄉鎮政府積極行政實踐中必不可少的社區參與力量。
二、公共資源下鄉中的半正式行政
（一）公共資源輸入的“內卷化”
資源輸入背景下，基層行政相對于鄉土社會而言很難消極而為，積極行政構成了基層行政實 踐的主基調。與歷史時期的基層行政模式不同的是，當前正式行政結構對社區參與力量依賴的重 心是大量自上而下的公共資源的配置，而不再是傳統時期政府倡導和社區自主相結合的基層行政 模式。公共資源下鄉的過密化，導致目標管理責任制嵌入到基層民主實踐之中，催生半正式行政 結構的科層化。半正式行政結構的科層化直接源于中央“三農”政策的調整。近年來，中央“一號 文件”所確定的“三農”政策，幾乎都轉化為基層行政指標考核的基本內容，再加上省、市、縣等地方 政府向鄉鎮政府布置的額外行政任務，進一步增加了基層政權的公共行政負擔。這意味著，當前 基層正式行政需要在科層制上開展一系列有益建設，否則便難以有效承接不斷增加的公共資源。 現實情況卻是，基層政權在人、財、物上都屬于整合行政體系中的末端位置，基層正式行政結構的 優化只能寄希望于中央和上級政府的制度供給和政策配套。
既然基層正式行政結構難以完成源源不斷的行政任務，必然牽扯到以村干部為核心的半正式 行政的轉型。行政村本身并非一個行政機構，鄉鎮政府要想調動村干部的積極性，只能暗中輸送利益或為其提供各種利益機會。問題在于，自上而下的公共資源具有稀缺性，加之利益密集程度 較高的行政村在所有建制村中鳳毛麟角，即便鄉鎮政府在公共資源配置中進一步擴大村干部的利 益攫取空間，也無法在行政村層面全盤推開。政策的執行向來具有選擇性，面對來自上級政府的 行政壓力，鄉鎮政府并不需要全面達標，即便以行政目標考核的方式來約束村干部的日常治理行 為缺乏足夠的有效性，維持住大多數村莊的底線秩序成為鄉鎮政府紛紛追求的真實行政目標。一 旦需要依靠行政村來上級行政工作，鄉鎮政府便主動介入到村莊的權力結構中，選取能力更強的村莊精英，以減少資源輸入過程中的利益沖突。 總體來看，我國農村社會還將長期處于非格式化狀態。一方面，現代國家公共福利制度和現
代化農業的建構所需要的強有力的認證能力并不充分。這決定了促進鄉村發展的公共資源難以 避免“最后一公里困境”。另一方面，現代國家的地方政府遠非一個行政資源充分的科層組織，尤 其是在項目制的運作邏輯中，公共資源大多被地方政府進行整合和捆綁，“做點”的政績邏輯取代 了項目回應鄉村社會需求的治理邏輯，導致公共資源在鄉村社會配置中的非均衡格局。
無論是東部沿海發達地區還是中西部欠發達地區，公共資源下鄉均對基層治理的社區參與提 出挑戰。可與公共鄉村資源激增相悖的卻是，鄉村社會中的治理力量伴隨著城鎮化進程中的人口 大量外流而不斷減少，農民要么戶籍在村而人不在村，或者人在村而利益重心不在村。尤其是農業稅費取消后，土地集體所有制被不斷虛化，村集體無法與農民之間缺乏制度化的利益關聯機 制。農業稅費時期的基層行政負擔以農業剩余汲取為主，體制內的基層行政負擔很容易轉化為社會性的農民負擔。當時的基層行政實踐能夠觸及農民的切身利益，農業稅費制度不僅包含了農業剩余的汲取功能，而且蘊含著激活社區參與社會治理的功能，一代馬鈴薯般的農民可以被動員和組織起來。農業稅費取消后，基層行政向公共服務領域全面轉化，綜治維穩中的政府權力也不斷 軟化。由于缺乏對鄉村社會的組織動員能力，積極行政導向的公共服務深陷資源不斷輸入而治 理公共性不斷流失的“內卷化”困境。
（二）半正式行政的科層化及治理后果
公共資源輸入對技術治理和正式行政的倚賴，以及鄉土社會對現代積極行政的普遍不配合， 成為重塑基層治理面貌的基礎性力量，使村級組織越來越成為事實上的基層正式行政結構的行政 代理人。在村民自治的法律制度框架下，諸如土地管理、社會救助等法律制度均將村級組織設定 為政府行政事務的協助方。如此，在現代行政體系的運作邏輯中，除了無法享有正式行政結構中 的組織身份，村干部需要定期參加鄉鎮黨委政府的工作會議，甚至像具有正式編制的鄉鎮干部那 樣匯報工作、向政府官員請示、接受基層政府的考核。站在鄉鎮政府的立場，只有依靠村級組織， 行政任務才有可能推動下去，加之行政任務的不斷繁密，鄉鎮政府與村級組織之間的關系便近乎 行政化的上下級關系。這套鄉鎮政府對村級組織之間的管理制度與《憲法》《村民委員會組織法》 中關于村委會的核心制度定位之間存在明顯抵牾，但卻成為當前我國基層行政實踐的真實寫照。
更重要的是，通過黨委系統得以強化的管理村干部的治理結構，正日漸生長為去政治化的利 益博弈場。基層治理實踐中，地方政府認識到提高村干部待遇對于確保現代行政下鄉的重要性， 但財力不足成為大多數鄉鎮政府優化村級管理的硬約束。相比于提高村干部的經濟收入，鄉鎮政 府對村干部最大的補償不在于待遇和正式的組織身份，而在于村干部的體制身份本身。處在村干 部的位置上，不僅意味著需要承擔來自鄉鎮政府布置的作業，同時也意味著可以從縣鄉兩級政府 發包而來的項目資源中獲取利益。鄉鎮政府不可能不知曉村干部對公共資源的侵蝕，但這客觀上是現代行政下沉的過程中行政任務與基層治理資源嚴重不匹配前提下的無奈之舉。
實際上，這種基層治理模式運作、持續、固化的基礎性制度在于行政村的設置延續了社會主義 革命時代遺留下來的權威型政治動員機制。在行政村內設立的黨支部，本質上是在具有社會民主 性質的村莊政治中，保留了現代政黨國家實現鄉村精英動員的權力啟動按鈕。最終，村級組織的 權力結構中，始終存在鄉鎮黨委伺機介入村民自治的制度接口。如此，所謂“控制的自治”就不太屬于基層行政制度運作的意外后果，而原本就是基層行政體制所隱含一種制度可能。就此而言， 鄉村治理主體的自主性始終受到國家權力的任意擺布，多種張力下的基層治理制度，不僅沒有帶來鄉村社會公共性的復興，反而使得現代國家推動的鄉村治理走向了善治的反面。也就是說，實施鄉村振興戰略過程中，村干部理應成為承接公共資源的接點性治理主體，也可能不受監管而墜 入鄉村“微腐敗”的溫床。
為了完成行政任務，鄉鎮政府不僅不會主持村莊正義，反而會有意培植有能力擺平社會沖突， 確保公共資源順利下鄉的基層政權代理人。即便鄉村社會治理不斷趨于灰色化，村級寡頭治理成為定局，基層政權依然為村干部的利益攫取提供政治庇護。從以公共服務為主的基層行政來看， 社會救助、社會醫療保險、農業補貼發放等社會事務只能以行政村為基本單元來統籌和治理。鄉 鎮政府固然可以對其中相關政策的執行給予監管和調控，卻不可能脫離村級組織而直接與億萬小 農對接。基層行政無法脫離以行政村為基本治理單元的村級組織而獨立運作，半正式的行政結構穩定而不斷再生產。可問題在于，村干部通過基層民主機制產生，村莊政治實踐中的利益競爭和 權錢交易往往在國家正式制度的管控范圍之外，加上社會民主本身的特殊性。最終，由國家推行 的民主化村級治理模式，就很可能規律性地生產出富人治村、狠人治村等基層民主異化形態。就 基層行政所遭遇的挑戰和困境而言，簡約的基層治理模式基本符合新時期鄉村社會發展的內在需 求，但農村社區力量參與治理的普遍不足卻說明，基層治理能力的提升已經成為一個顯而易見、無 法回避而必須應對的基層治理難題。
三、基層治理能力的分類與建構
（一）基層治理能力的分類
中國是一個大國，即便國家能力取得矚目成就，國家能力建構并無法替代基層治理能力。基 層治理能力依然是建構一個具有“鄉土性”的現代國家需要解決的相對獨立的基本問題。正因如 此，2018 年中央農村工作會議首次明確提出建立和完善鄉村治理體系和治理能力現代化，以區別于此前提出的國家治理體系和治理能力現代化。概言之，基層治理能力是指現代基層行政實踐中 基層社會獲得有效治理的能力。之所以在基層治理能力中強調現代基層行政，是因為公共資源的 輸入無法離開基層行政體制而獨立實現；而僅僅依靠基層行政體制實現基層社會的有效治理亦不 可能，社區力量的參與程度和效度從根本上決定了鄉土社會獲得治理的限度。結合近年來的田野 調研，筆者嘗試對新時期農村基本治理單元的基層治理能力進行一個簡要分類，將其區分為社區 福利評估、政策釋義、組織動員、利益協調四大能力。
社區福利評估能力。鄉村基本治理單元具有獨特的社區屬性，社區福利評估成為實施鄉村振 興戰略背景下鄉村社會建設必不可少的基礎性內容。社區福利評估要求鄉村基本治理單元能夠 通過制度化的方式準確評估村集體成員的生活質量，提供真實的社區福利認證事實，為公共資源 尤其是精準扶貧資源的下鄉提供有效的社區瞄準機制。社區福利評估的難點在于，農民離農化 程度較高，外出務工收入相對隱性；農村家庭代際關系結構的變動導致老年人的贍養難以獲得有效保證；農村殘疾人家庭不一定完全符合享受長期社會救濟的資格，由此而引發社區性相對貧困。這些難點要求村級組織對全村農戶家庭具體情況開展綜合評定，以客觀公正地權衡社區福利 資源的配置，實現國家公共福利資源與社區福利需求的有效對接。
政策釋義能力。向公共服務轉型的現代行政涉及大量政策執行，政策執行中的重要環節是對 國家政策內容和關鍵性條款的解釋，以確保鄉村社會能夠對國家的鄉村振興的政策體系有準確了解和全面認識。現代行政的全面下沉，使得行政村成為真正的綜合性基本治理單元，這對村級組織掌握諸多政策的能力提出新要求。鄉土社會并非政策執行的單純客體，對高度格式化的政策條 款天然存在排斥力。為了便于政策的執行，村干部需要具備一定的文化知識和法律知識，能夠較 好地理解和掌握國家政策，能夠對抽象的政策加以靈活解釋。更重要的是，為了促進政策的有效執行，村干部需要利用自己所處的接點性治理位置，對國家涉農政策條款的模糊空間實現合理的 自由裁量，以維持鄉村社會內部的基本公平。
組織動員能力。新時期鄉村治理中最重要的是重新激活農民參與，組織農民成為鄉村基本治 理單元治理能力體系的基礎性能力。只有農民被組織起來，鄉村治理才有活力，基層行政實踐才不至于村干部動而農民不動。組織農民不僅指農民個體能夠被有效動員，積極參與到基本治理單 元的公共治理事務之中，而且指農民的產權利益能夠被有效整合并加以利用。現今農民難以被有 效組織起來：一方面是農民大量外流導致鄉村治理社會參與空心化，由外而內輸入的資源始終無法與分散的農民利益有機結合起來，鄉村建構的需求表達與國家資源供給之間始終難以有效對接；另一方面是農民利益在現代市場經濟體系中出現分化，農民參與市場經濟分配和國家行政權力整合之間開始出現較強張力。鄉村基本治理單元組織動員能力的提高，就是要在農村人口大量外流且利益不在村，或農村就地城鎮化的前提下，通過制度調整和基礎性治理機制的完善，重塑國家與農民的利益關聯機制，促進基層治理的成功轉型。
利益協調能力。基層治理能力意味著基層社會問題能夠被有效解決，利益協調成為基層治理 能力體系中的重要能力。現階段而言，經濟發展水平決定了鄉村治理中利益協調的密度，經濟發 展水平較高農村地區的利益協調復雜而具有難度，與市場經濟發展聯系緊密；經濟發展水平較低農村地區的利益協調更多涉及農業生產和農村生活。利益協調不僅需要相應的制度供給，更重要 的是村級組織的官僚化程度將不斷提高，專職村干部成為新時期利益協調能力建構中必不可少的內容。更重要的是，鄉村治理需要通過制度調整來實現對農民利益的合理配置，通過村莊政治實踐的重新政治化，實現鄉村基本治理單元內諸多利益的有機協調。
（二）基層治理能力的建構
基層治理能力建構涉及的治理變量多元復雜理應通盤考慮。值得注意的是，以下所言及的建 構方案并非推陳出新，更多的是在重新檢視的基礎上對遭到地方政府摒棄的基層治理模式·制度 的恢復，少部分則屬于應新的治理形勢所需而對已有基層治理模式的適度提煉。從制度供給的角 度來看，鄉村基本治理單元層面應集中于土地集體所有制、村干部選任制度、社會自組織培育三個 方面，以下分別展開。
夯實土地集體所有制，激活農民利益關聯。土地牽一發而動全身，土地集體所有制的夯實無 形中將農民參與村莊集體事務的積極性重新調動起來，并生成新的村莊治權，最終強化村級組織 動員組織農民的能力。土地集體所有制最核心的精神是土地作為生產生活資料的“共有私用”， 當前農地政策的重心集中于“私用”而忽視了“共有”，以至于農地利用高度私有化并不斷財產權 化。夯實土地集體所有制，現階段最重要的是側重“共有”、驅動“私用”，其主要內容包括對土地生 產資料發包權的治理權能化，即強化村集體相對于土地承包者的治理性權力。具體包括，通過土地發包權來調控土地承包權，實現土地適度規模經營與農民連片集中耕種需求的協調，實現土地生產資料配置與村社集體成員權變動的協調，實現土地征收補償與土地市場化收益有效利用與集體事業發展的協調。
完善村干部選任、培養制度，重塑社區參與實施機制。無論是社區福利評估、政策釋義，還是利益協調，關鍵是需要能夠選任出得力的村干部。基于經濟發展水平的差異，中西部農村的村干 部普遍性的出現村干部選任難題。現有條件下較為可行的方式是，通過培育“中農”型村干部來解決干部不足的治理能力困境，確保生產生活利益在村、社會關系良好、關注和支持農村各項政策的農村中間群體充分參與鄉村治理。東部沿海發達地區農村的基層行政實踐涉及的治理環境相 對復雜，以信息化管理、政策后臺運作為主的鄉村治理，無形中產生了村干部專職化的制度需求。
由此，可采用行政化方式培育職業化鄉村“三農”工作干部，以回應基層治理需求。與之相關的是，應著力配套并完善“三資監管”制度，并通過一系列制度的設置和貫徹，確保村級組織權力運行的公開透明。
培育社會自組織，積極整合基層治理資源。基層治理能力的建構無法離開社會力量的有機參與，社會自組織能夠以特定的公共活動、社會交往將農民組織起來，培育鄉村公共文化，并不斷擴增 鄉村基本治理單元內部的社會民主監督力量。城鎮化進程中，鄉村基本治理單元嵌入小城鎮治理體系之中，社會自組織的發展有助于解決農村社區治理中的物業治理難題，降低鄉鎮政府治理小城 鎮的行政成本。培育社會自組織需要縣鄉兩級黨委政府的大力支持，但更重要的是發揮鄉村社會中的“能人效應”和積極分子的治理活力，通過制度化的方式將社會力量吸納進入基層治理體系。
四、結語
現代國家建構以鄉土社會為基礎，鄉村基本治理單元的簡約治理模式在轉向現代行政實踐的 過程中，將長期扮演重要角色。當前黨中央對未來較長時期的農村工作做出了新的戰略部署，明確提出鄉村振興戰略，這為鄉村治理體系和治理能力現代化的探索提供了廣闊的舞臺和空間。面 對國家治理轉型和鄉土社會變遷，全國各地地方政府開展了一系列基層治理制度創新，政績驅動 主導了基層治理能力建構的總體方向。鄉村善治之路路漫漫其修遠兮，必須保持自覺的是，基層治理能力并非完全是一個制度創新的過程，而很大程度上是對既有制度遺產進行修正、完善、貫徹落實的的過程。城鎮化進程中，基層行政實踐所面臨的最大挑戰也許在于鄉土社會本身，這是建構鄉村基本治理單元治理能力所必須意識到的。
（作者簡介：印子，中南財經政法大學法學院講師，研究方向為法律社會學與鄉村治理）
中國鄉村發現網轉自：《華南農業大學學報（社會科學版》2018年第3期
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