摘要：文章從精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧內(nèi)涵、瞄準(zhǔn)機(jī)制和政策思考三個維度對精準(zhǔn)扶貧做出了闡釋。文章著重分析了精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的相關(guān)內(nèi)涵及其內(nèi)在邏輯聯(lián)系;并且對扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的演化過程進(jìn)行了梳理刻畫, 以史為鑒, 瞄準(zhǔn)問題, 著力解決。政策方面從精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、貧困縣審查退出機(jī)制、思想教育等方面進(jìn)行思考調(diào)整, 以確保我國穩(wěn)準(zhǔn)好地實(shí)現(xiàn)2020年全面脫貧的目標(biāo)。
一、引言
2013年11月, 習(xí)近平總書記在湖南湘西考察過程中提出“精準(zhǔn)扶貧”概念, 隨后學(xué)術(shù)界圍繞精準(zhǔn)扶貧展開研討。目前研究成果主要著重于三方面。第一方面重點(diǎn)著眼于扶貧機(jī)制研究, 包括實(shí)踐困境。汪三貴 (2015) 提出我國在精準(zhǔn)扶貧方面的困難主要體現(xiàn)在精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)考核三個方面[1]。鄧維杰 (2014) 指出精準(zhǔn)扶貧中存在識別排斥現(xiàn)象, 需要盡早開展國家級和省級的貧困普查, 建立雙向的貧困戶識別機(jī)制[2]。李瑞華等 (2016) [3]則分析了現(xiàn)行貧困縣制度存在的行政尋租、扶貧資源浪費(fèi)和效率低下、精準(zhǔn)度差等問題, 提出應(yīng)該建立一種考核嚴(yán)格的動態(tài)平衡機(jī)制。第二方面主要著眼于實(shí)踐中的幫扶方式創(chuàng)新與扶貧資金的使用問題。翁伯琦等 (2015) 提出應(yīng)隨著新時期農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的改變, 大力依靠科技創(chuàng)新與科技創(chuàng)業(yè)來帶動精準(zhǔn)扶貧[4]。隋玉明 (2015) [5]分析了財政扶貧專項(xiàng)資金的預(yù)算不規(guī)范、資金到位不及時、缺乏完善的審計和監(jiān)督體制等問題, 提出應(yīng)該縮短撥款環(huán)節(jié), 進(jìn)一步完善會計核算和審計監(jiān)督制度。第三方面主要研究了貧困縣退出機(jī)制的完善問題。李瑞華等 (2016) 提出應(yīng)該建立動態(tài)平衡的貧困縣退出機(jī)制, 提高資源使用準(zhǔn)度、項(xiàng)目安排精度, 從而提高脫貧成效[3]。張琦和史志樂 (2016) 認(rèn)為應(yīng)該分別制定貧困縣、貧困鄉(xiāng)、貧困村和貧困戶的退出指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)并納入第三方評估機(jī)制[6]。
之前的研究主要探究了精準(zhǔn)扶貧在實(shí)踐階段遇到的問題和相應(yīng)的解決辦法, 普遍認(rèn)同在識別環(huán)節(jié)仍存在著貧困人口排斥的情況, 扶貧資金的使用效率和審查機(jī)制還有待提高和完善, 貧困縣的“靜態(tài)”進(jìn)出機(jī)制問題還亟待進(jìn)一步解決。但是, 對于精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的內(nèi)涵究竟是什么, 精準(zhǔn)扶貧機(jī)制以及其各部分之間的內(nèi)在聯(lián)系和邏輯關(guān)系是什么, 鮮有文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)闡述。而要了解精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧, 對其本質(zhì)和各個部分的內(nèi)在邏輯的探究是不可缺少的。因此, 本文從精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的內(nèi)涵理解、二者內(nèi)在聯(lián)系及其瞄準(zhǔn)機(jī)制和政策模式三個維度進(jìn)行探討。
二、精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的內(nèi)涵理解
1. 精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的含義
精準(zhǔn)扶貧是指, 通過建檔立卡精準(zhǔn)識別貧困戶, 根據(jù)扶貧對象特點(diǎn)分類實(shí)施物質(zhì)、文化、教育、基本保障等多維度的、有針對性的、精細(xì)化的可持續(xù)性扶貧幫困。精準(zhǔn)扶貧關(guān)鍵在于如何理解精準(zhǔn)化思維, 精準(zhǔn)化理念是精準(zhǔn)扶貧思想的核心要義[7]。習(xí)近平總書記在北京舉行的2015減貧與發(fā)展高層論壇中對“精準(zhǔn)扶貧”的要求作了全面闡述, 即“六個精準(zhǔn)”:扶貧對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。
精準(zhǔn)扶貧的直接目標(biāo)就是精準(zhǔn)脫貧。所謂精準(zhǔn)脫貧是指, 在精準(zhǔn)扶貧政策下, 通過“分批分類”的辦法, 對精確到戶的貧困人口進(jìn)行有針對性地“造血”或“輸血”式幫扶, 使之能夠具備自我穩(wěn)定的脫貧狀態(tài)及能力。精準(zhǔn)脫貧作為精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo), 也是檢驗(yàn)精準(zhǔn)扶貧政策成效的重要指標(biāo)。推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的要求主要是通過“五個一批”的方式, 使得大部分貧困人口具備持續(xù)創(chuàng)造收入的能力或者有效緩解貧困狀態(tài), 從而可以自主脫貧、救助脫貧;才能有效降低貧困人口的貧困脆弱性, 并且有效防止返貧現(xiàn)象的發(fā)生。這樣扶貧實(shí)踐有針對性地面向特定人口、目標(biāo)人群, 保證了脫貧的數(shù)量和質(zhì)量。故而精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧是緊密相連、互不可分的關(guān)系。
2. 需要進(jìn)一步認(rèn)識的幾個關(guān)系
(1) 精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的內(nèi)在邏輯關(guān)系
在此輪農(nóng)村脫貧攻堅克難的決戰(zhàn)中, 精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧是緊密聯(lián)系的, 前者是后者的根本前提和保障, 后者是前者的直接體現(xiàn)和要求。從貧困、扶貧和脫貧的內(nèi)在邏輯演化來看, 精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧思維的基礎(chǔ)工具為分類分批理念。分類分批理念的直接指向就是結(jié)合貧困者的具體情況和所處環(huán)境首先精準(zhǔn)識別出扶貧對象, 也就是解決扶持誰、誰來扶、怎么扶的問題;然后通過分類分批的“五個一批”方式做到真扶貧、扶真貧、真脫貧、防返貧, 持續(xù)提高扶貧績效, 讓貧困人口有更多獲得感。
這是一個具有內(nèi)在邏輯演化的扶貧-脫貧攻堅過程, 其中“五個一批”的扶貧脫貧方式是其關(guān)鍵。“五個一批”的扶貧脫貧方式是按照貧困人口致貧根源進(jìn)行分類, 并從轉(zhuǎn)型升級傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、改善貧困人口生活環(huán)境條件、增強(qiáng)貧困地區(qū)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展能力、提高貧困人口的人力資本和社會資本、提供直接轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)貼五個方面進(jìn)行精準(zhǔn)化扶貧的一種機(jī)制。這種機(jī)制在農(nóng)村扶貧實(shí)踐中可以具體概括為, 通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批, 通過異地搬遷安置一批, 通過生態(tài)保護(hù)脫貧一批, 通過教育扶貧脫困一批, 通過低保政策兜底一批。可見, “五個一批”的分類分批理念, 從治貧的靶心瞄準(zhǔn)到脫貧的精準(zhǔn)效果, 其中隱含著精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的內(nèi)在邏輯鏈條。
(2) 精準(zhǔn)扶貧質(zhì)量與脫貧數(shù)量的關(guān)系
精準(zhǔn)扶貧的質(zhì)量提升不僅保障了脫貧人口數(shù)量的減少, 同時也能防止脫貧人口的返貧問題, 從根本上保障了精準(zhǔn)脫貧的人口數(shù)量的可靠性和穩(wěn)定性。只要扎扎實(shí)實(shí)完成精準(zhǔn)扶貧的要求, 就能使得脫貧人口數(shù)量得到保證。如果一味急功近利, 追求脫貧數(shù)量, 不顧扶貧質(zhì)量, 表面上完成扶貧數(shù)字, 卻沒有挖貧根、去貧癥, 貧困仍然會卷土重來。
反之, 只有在保障了脫貧數(shù)量的基礎(chǔ)上, 才能夠更好地認(rèn)識精準(zhǔn)扶貧措施的有效性, 保障有效措施的延續(xù)性。此外, 伴隨著脫貧人口數(shù)量的增加, 剩余貧困人口脫貧的速度將得到提升, 從而間接提高精準(zhǔn)扶貧的質(zhì)量。也就是說, 一方面, 在精準(zhǔn)扶貧措施下, 一部分貧困人口脫貧后, 可以從其經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)提煉出精準(zhǔn)幫扶項(xiàng)目的可行性和推廣價值, 有利于扶貧政策績效的篩選和評估, 總結(jié)切實(shí)可行的扶貧方式, 從而提高扶貧效率。另一方面, 在同樣的扶貧力度下, 幫扶對象數(shù)量的減少又使得剩余貧困個體受助力度的增加, 加速了脫貧的進(jìn)程, 保證了扶貧的質(zhì)量。
(3) 精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧與貧困縣摘帽的關(guān)系
精準(zhǔn)扶貧是政府對貧困人口的“靶心”式瞄準(zhǔn)幫扶, 使貧困人口具備自主脫貧的能力或者貧困生活狀態(tài)得到基本遏制, 從而達(dá)到精準(zhǔn)脫貧的目的。這里需要認(rèn)清精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧與貧困縣摘帽的關(guān)系。原則上是先精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧, 然后才是貧困縣摘帽。從貧困的硬核———收入來講, 當(dāng)脫貧人口達(dá)到一定數(shù)量, 人均收入達(dá)到一定目標(biāo), 使得貧困縣人均收入高于貧困評判標(biāo)準(zhǔn), 最后才可能使得貧困縣摘帽。因此, 貧困縣摘帽是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧自然擴(kuò)展的結(jié)果, 精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧是貧困縣摘帽的前提和保證。
當(dāng)前的扶貧政策已經(jīng)精確到戶, 必須完善貧困縣退出機(jī)制, 建立嚴(yán)格審查, 有進(jìn)有出的動態(tài)平衡機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧和貧困縣摘帽, 三者密不可分, 互相作用。只有完善精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、貧困縣摘帽這個邏輯鏈條中的每個環(huán)節(jié), 才能有效剎住窮縣“富衙”、“戴帽”炫富的不正之風(fēng), 杜絕浪費(fèi)資源的形象工程;才能最大程度上減少貧困人口和扶貧項(xiàng)目的漏出, 啃下最后的“硬骨頭”, 實(shí)現(xiàn)完全脫貧的目標(biāo)。
總之, 精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧與以往的扶貧政策相較, 最大的改變就在于“精準(zhǔn)”二字。所謂“精準(zhǔn)”不僅僅代表著扶貧對象的精準(zhǔn)、扶貧資金投放和使用的精確、脫貧成效精準(zhǔn)等, 更重要的是代表著一種多維化的可持續(xù)的扶貧思想。因此, 準(zhǔn)精扶貧、精準(zhǔn)脫貧在中國農(nóng)村扶貧開發(fā)歷史上具有十分重要的戰(zhàn)略地位, 是中國實(shí)現(xiàn)第一個百年目標(biāo)的重要環(huán)節(jié), 同時也加快了改變我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的步伐。而我國的扶貧資源使用方式從“大水漫灌”式的粗放型扶貧轉(zhuǎn)變到“精準(zhǔn)滴灌”式的到村到戶到人頭型扶貧, 從扶貧開發(fā)的歷程來說, 是扶貧對象瞄準(zhǔn)的一步步精確化, 即是不斷調(diào)整扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的結(jié)果。因此, 要把握好精準(zhǔn)扶貧的思想內(nèi)涵和政策思考, 還有必要了解我國扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的演變。
三、扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制實(shí)施及其調(diào)整
扶貧瞄準(zhǔn)是指農(nóng)村扶貧工作中確定扶貧標(biāo)準(zhǔn), 選擇扶貧對象和因扶貧對象的確定而實(shí)施的扶貧項(xiàng)目及其行動的覆蓋范圍。扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制則可以定義為:“在扶貧中形成的貧困人口動態(tài)識別機(jī)制, 包括了扶貧瞄準(zhǔn)的主體、對象、內(nèi)容、依據(jù)、表現(xiàn)形式等”。[6]這個機(jī)制中的各個要素間相互聯(lián)系、相互作用, 最終使得扶貧資源能夠覆蓋到真正需要幫扶的貧困人口, 使之能夠順利脫貧。我國扶貧的資源畢竟有限, 扶貧資源的投放隨著瞄準(zhǔn)對象而變化, 即瞄準(zhǔn)對象決定了資源投放的范圍和方式。因此, 研究扶貧中的瞄準(zhǔn)問題, 對于扶貧方式和成效精準(zhǔn)化的實(shí)現(xiàn)是有積極意義的。
改革開放后, 通過體制改革, 中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)逐漸形成了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為中心的新的生產(chǎn)經(jīng)營模式, 自此我國開始了大規(guī)模的有計劃的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略。1978年至今, 我國扶貧開發(fā)大致經(jīng)歷了四大階段。這四個階段的扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的內(nèi)容和對象均有所變化, 從演變路徑上看, 大致表現(xiàn)為區(qū)域瞄準(zhǔn)—縣級瞄準(zhǔn)—村級瞄準(zhǔn)—家戶人頭瞄準(zhǔn);從扶貧主體上看, 是從政府包攬的封閉式扶貧到政府主導(dǎo)、結(jié)合市場的開放式扶貧。
1. 體制改革推動扶貧階段 (1978—1985年) 。
這一階段通過從人民公社體制到家庭承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制的改革, 充分調(diào)動廣大農(nóng)民群眾的勞動積極性, 實(shí)現(xiàn)全面經(jīng)濟(jì)增長和改善農(nóng)業(yè)交易條件來減緩農(nóng)村貧困, 故而可以看作是一種扶貧的間接瞄準(zhǔn)。這一時期的扶貧工作基本沒有設(shè)立瞄準(zhǔn)機(jī)制, 直到后期才有部分地區(qū)性的嘗試。但實(shí)踐更偏向于一種民政救濟(jì), 是直接發(fā)放給窮人救濟(jì)物資和資金。故而可以認(rèn)為這一時期的扶貧還不能算作是真正意義上的扶貧[9]。但是扶貧開發(fā)的區(qū)域瞄準(zhǔn)已初見端倪。
2. 大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段 (1986—1993年) 。
這一階段扶貧主要瞄準(zhǔn)貧困人口集中區(qū)域, 而開始以貧困縣作為瞄準(zhǔn)目標(biāo)的載體, 這一戰(zhàn)略也就稱為區(qū)域開發(fā)扶貧戰(zhàn)略。然而這一時期的區(qū)域瞄準(zhǔn)不僅未區(qū)分出區(qū)域內(nèi)部的貧困人口和非貧困人口, 也沒有區(qū)分出非貧困縣的貧困人口[8]。同時, 在扶貧機(jī)制上依賴于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“涓滴效應(yīng)”, 但“涓滴效應(yīng)”在許多發(fā)展中國家的減貧實(shí)踐中是失敗的;并且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展對貧困地區(qū)貧困緩解的貢獻(xiàn)逐漸降低, 貧困工作中出現(xiàn)的問題也逐漸增多。因此, 區(qū)域化的扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制有必要加以調(diào)整。
3. 脫貧攻堅階段 (1994—2000年) 。
在脫貧攻堅階段, 國家開始了區(qū)域瞄準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變, 進(jìn)一步將扶貧瞄準(zhǔn)對象界定為27個省區(qū)市的592個國家重點(diǎn)貧困縣。相應(yīng)地, 扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制從區(qū)域瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)向縣級瞄準(zhǔn), 瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)度有所提高, 扶貧效率有所增長。但是, 隨著時間推移, 以縣為瞄準(zhǔn)對象的機(jī)制也逐漸暴露出問題。例如, 在確定國家重點(diǎn)貧困縣時, 過度重視開發(fā)項(xiàng)目及主觀性因素考慮過多, 加大了扶貧人口和扶貧資金的漏出量, 同時沒有及時建立國家扶貧重點(diǎn)貧困縣的退出機(jī)制, 導(dǎo)致扶貧瞄準(zhǔn)性不高。
4. 脫貧致富階段 (2000—2020年) 。
這一時期又可以大致分為兩個小階段。第一小階段為2001年至2010年。在這一階段國家繼續(xù)沿用國家扶貧重點(diǎn)縣的政策, 并在全國范圍內(nèi)推行扶貧到村、扶貧到戶的“整村推進(jìn)”扶貧政策。然而, 以村為瞄準(zhǔn)對象的機(jī)制仍然存在缺陷, 主要體現(xiàn)在: (1) 村內(nèi)收入差距較大, 非貧困人口容易享受扶貧項(xiàng)目的益處; (2) 扶貧項(xiàng)目對貧困人口的覆蓋率較低, 由于開發(fā)扶貧項(xiàng)目受到選擇成本、受理方便與農(nóng)戶需求分散等因素的制約無法準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)真正的貧困農(nóng)戶; (3) 開發(fā)扶貧項(xiàng)目的整體劃一性供給很難與貧困農(nóng)戶個體差異性的多樣化需求完全對接, 扶貧效果不盡理想; (4) 在扶貧監(jiān)管評價上還沒有形成信息對稱、及時有效的監(jiān)督評價機(jī)制。第二小階段為2011年至2020年。2011年底, 中共中央、國務(wù)院實(shí)施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 (2011—2020) 》, 明確把14個連片特困地區(qū)作為未來脫貧攻堅的主戰(zhàn)場。片區(qū)脫貧攻堅戰(zhàn)略的特色在于, 片區(qū)圈定、瞄準(zhǔn)沉底、靶心精準(zhǔn)、立竿見影, 實(shí)際上力圖將區(qū)域瞄準(zhǔn)、縣級瞄準(zhǔn)、村級瞄準(zhǔn)到家戶人頭瞄準(zhǔn)完全貫通。至此, 我國建立起了貧困縣、貧困村和貧困戶的三級扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制。
當(dāng)然, 這并不是說精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧已經(jīng)完美無缺, 而是在實(shí)踐過程中還存在著一些問題和困難, 需要改進(jìn)。 (1) 在精準(zhǔn)識別貧困戶方面, 主要通過建檔立卡識別貧困人口。一方面, 由于“整戶識別”建立在“規(guī)模控制”的前提下, 這就可能影響相當(dāng)部分貧困地區(qū), 特別是特困地區(qū)貧困戶、貧困村規(guī)模不精準(zhǔn), 扶貧不到位。另一方面, 建檔立卡采取的是程序識別法, 在縣級到村級貧困識別環(huán)節(jié), 存在人為分配貧困指標(biāo)問題, 再從村級到貧困戶識別環(huán)節(jié), 農(nóng)戶代表的選擇以及結(jié)果的公式方面也存在人為操縱問題。鄧維杰 (2014) 在2013年四川省扶貧到戶機(jī)制調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn), 有25%的“建卡貧困戶”受訪者不知道自己如何當(dāng)選, 而有些貧困戶又不知道自己為何落選[2]。并且有部分貧困戶因?yàn)樾畔⒉患皶r, 未能提出貧困戶申請, 導(dǎo)致其被排斥在識別體系外。 (2) 分批分類的實(shí)施還缺乏雙向選擇和反饋機(jī)制。當(dāng)前的分批分類措施在村級單位實(shí)施時往往是由上而下的選擇, 這就容易與貧困戶的意愿和能力相偏差。同時, 由于反饋機(jī)制的缺失, 幫扶項(xiàng)目出現(xiàn)的偏差也不能得到及時調(diào)整, 并且分類還不夠具體, 只有五個“一批”的頂層設(shè)計, 沒有更細(xì)化的配套體系, 而貧困戶的需求更是多樣化, 因此可能會弱化幫扶項(xiàng)目的效果。 (3) 扶貧政策本身的制度缺陷也可能使精準(zhǔn)扶貧機(jī)制實(shí)施不理想, 當(dāng)前的政績考核體系要求“短期內(nèi)出扶貧效果”, 在一定程度上會出現(xiàn)謊報脫貧數(shù)據(jù)或者產(chǎn)生假脫貧真貧困的現(xiàn)象, 以致扶貧瞄準(zhǔn)的效果大打折扣。 (4) 扶貧專項(xiàng)資金使用細(xì)目的預(yù)先設(shè)定和使用中的無調(diào)整性, 也可能致使幫扶項(xiàng)目與貧困農(nóng)戶發(fā)展意愿偏離, 造成精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的準(zhǔn)確性降低。我國當(dāng)前缺乏完善的扶貧資金管理體系, 扶貧資金有較多渠道, 主管專項(xiàng)資金的部門較多, 導(dǎo)致專項(xiàng)扶貧基金無法合理配置, 并且在資金配置及使用過程中存在違法違規(guī)現(xiàn)象。
四、精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的政策思考
黨的十八大根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際狀況提出在2020年完成“全面建成小康社會”的宏偉目標(biāo), 而如何才能穩(wěn)準(zhǔn)地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)?解決好農(nóng)村貧困問題成為首當(dāng)其沖的一大任務(wù)。當(dāng)前集中存在兩大類現(xiàn)象值得關(guān)注, 一是針對從未脫貧的人口, 要厘清其是不是適應(yīng)同質(zhì)性的扶貧政策, 或是自身根本不具備脫貧能力;二是一度脫貧后又返貧的群體, 是普遍因?yàn)樯贾夭∵€是因?yàn)樽匀粸?zāi)害、生態(tài)環(huán)境惡劣以及經(jīng)營不善等所致。進(jìn)而, 每一個駐村扶貧工作組都要摸清什么樣的致貧因素造成了什么樣的貧困農(nóng)戶, 然后才可能做到一戶一策, 精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。
可以說, 如何更穩(wěn)妥、更有效地完成精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的任務(wù), 成為當(dāng)前地方政府的重要職責(zé)和年度考核的目標(biāo)任務(wù)。從其政策模式的要義來看, 要想在既定期限內(nèi)穩(wěn)、準(zhǔn)、好地完成精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)任務(wù), 必須建立科學(xué)的動態(tài)管理以及相應(yīng)的審計和反饋機(jī)制, 建立物質(zhì)、精神、社會保障全方位的幫扶體系, 必須確保精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)脫貧。
1. 建立識別方法修正機(jī)制, 提高精準(zhǔn)識別的精準(zhǔn)度。
一方面, 國家層面政策需要在現(xiàn)有的自上而下測算貧困人口規(guī)模基礎(chǔ)上, 再考慮按實(shí)地抽取相關(guān)貧困影響因子計算本地的貧困發(fā)生率, 并且結(jié)合本地農(nóng)村居民年末戶籍人口數(shù)測算出貧困人口。另一方面, 需要引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行投票監(jiān)督, 完善自下而上的貧困群體識別參與制度, 防止人為操縱引起的識別偏差, 確保識別過程公平、公正、公開。此外, 為了防止貧困人口的漏出, 還要關(guān)注非連片特困地區(qū)以外的貧困群體, 采取一視同仁的幫扶措施, 確保片區(qū)外的貧困人員不僅被識別而且得到精準(zhǔn)幫扶, 在2020年之前實(shí)現(xiàn)脫貧, 共享全面小康。
2. 優(yōu)化貧困人口分批分類機(jī)制, 提供多樣化的自主選擇幫扶方式。
首先, 應(yīng)該建立扶貧機(jī)構(gòu)與貧困者的雙向選擇的機(jī)制, 大力推廣參與式扶貧方式。其次, 增加扶貧項(xiàng)目的選擇范圍, 充分滿足貧困人口個性化、多樣化的幫扶需求, 讓貧困農(nóng)戶在脫貧中也可以表達(dá)自己的意愿, 自主選擇幫扶方式, 增強(qiáng)項(xiàng)目設(shè)計、分配與貧困戶意愿、能力匹配的精準(zhǔn)性, 提升扶貧效率。再次, 建立貧困農(nóng)戶幫扶項(xiàng)目反饋機(jī)制, 對項(xiàng)目實(shí)行動態(tài)管理方式, 使得幫扶項(xiàng)目能根據(jù)扶貧情況變化得到及時調(diào)整和修正。
3. 建立協(xié)同合作的機(jī)制, 形成扶貧政策合力。
首先, 對于各級政府官員的扶貧政績考核方式, 應(yīng)該建立一個全面的指標(biāo)體系, 不能僅僅把脫貧人數(shù)作為主要指標(biāo), 防止“數(shù)字脫貧”現(xiàn)象的發(fā)生。同時, 引入干部一對一的幫扶方式, 進(jìn)一步落實(shí)扶貧項(xiàng)目的精準(zhǔn)性, 并且一定程度上保障貧困群眾的發(fā)聲通道。其次, 精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的順利實(shí)施還需要國家和地方的各個部門出臺相應(yīng)配套措施共同協(xié)作, 必須明確省與市的扶貧事權(quán), 并與相應(yīng)的財權(quán)匹配, 充分調(diào)動各級各部門扶貧參與度, 發(fā)揮協(xié)同作用。再次, 需要處理好政府與市場的關(guān)系, 引導(dǎo)企業(yè)參加到脫貧攻堅克難中去, 從而建立“政府、企業(yè)、貧困戶”三位一體發(fā)展模式[9], 聯(lián)合推動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展, 鼓勵創(chuàng)新扶貧方式。
4. 健全國家重點(diǎn)貧困縣退出機(jī)制, 進(jìn)行動態(tài)化管理。
制定更加完善的細(xì)則和具體實(shí)施方案, 推動建立更加完備和更具操作性的配套政策措施體系。首先, 要形成重點(diǎn)貧困縣脫帽的激勵約束機(jī)制和逐步走向富裕的良性政策導(dǎo)向機(jī)制。做到貧困戶、貧困村、重點(diǎn)貧困縣有進(jìn)有出的動態(tài)管理, 鼓勵有條件、有實(shí)力的重點(diǎn)貧困縣實(shí)現(xiàn)早日脫貧, 真正從根源上防止虛假脫貧、被動脫帽的現(xiàn)象。其次, 進(jìn)一步完善重點(diǎn)貧困縣退出機(jī)制, 建立嚴(yán)格審查驗(yàn)收制度, 懲戒脫貧不愿摘帽的弄虛作假行為。對于重點(diǎn)貧困縣摘帽而言, 應(yīng)做到先摘帽, 后改變扶貧政策, 重點(diǎn)貧困縣退出后, 在攻堅期內(nèi)照樣享有國家扶貧政策支持, 幫助重點(diǎn)貧困縣穩(wěn)步脫貧、防止返貧, 從而保障扶貧政策具有可持續(xù)性的效果。
5. 加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的思想教育, 激發(fā)扶貧對象的內(nèi)生脫貧動力。
要以培育和踐行社會主義核心價值觀為引領(lǐng), 大力弘揚(yáng)中華民族自強(qiáng)不息、扶貧濟(jì)困傳統(tǒng)美德, 振奮貧困戶與貧困做斗爭決心和信心;要倡導(dǎo)現(xiàn)代文明理念和生活方式, 改變落后風(fēng)俗習(xí)慣, 善于發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在引導(dǎo)貧困戶思想行為中的積極作用;各種新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)要及時跟蹤報道精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧實(shí)踐中的先進(jìn)典型, 以榜樣的力量提振扶貧對象的內(nèi)生脫貧動力;特別是駐村的扶貧干部要摸清楚扶貧對象的思想癥結(jié), 對癥下藥, 通過無微不至的思想教育, 真正使貧困戶由“要我脫貧”變?yōu)椤拔乙撠殹薄?/p>
6. 完善扶貧資金管理機(jī)制, 加強(qiáng)扶貧資金的審計監(jiān)督。
一方面, 國家應(yīng)該指定相應(yīng)部門對專項(xiàng)集中監(jiān)管扶貧資金的流動;同時, 界定各部門資金調(diào)配權(quán)責(zé), 使專項(xiàng)扶貧基金能夠在各部門合理配置, 防范違法違規(guī)現(xiàn)象。另一方面, 現(xiàn)行扶貧資金的管理和使用權(quán)已經(jīng)下放到縣級政府, 可以保障資金靈活使用, 而中央及省級政府必須加大扶貧資金和項(xiàng)目的監(jiān)督、檢查、考核和評估力度, 要建規(guī)立制以確保扶貧資金的專款專用, 完善扶貧資金使用的公示制度, 著力提高資金使用效率, 提升資金使用與貧困戶意愿的匹配度, 保證扶貧資金用對用好用在扶貧的刀刃上。最后, 對于扶貧資金審計方面, 可以有針對性地使用社會審計, 全面展開對扶貧資金的審計監(jiān)督;從事前、事中、事后三個階段開展審計監(jiān)督工作, 擴(kuò)大審計范圍。這樣不僅可以保證資金的靈活運(yùn)用, 也可以從內(nèi)部和外部共同保證扶貧資金使用的準(zhǔn)確度, 防止挪用、貪污等違規(guī)違法現(xiàn)象發(fā)生, 確保精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的順利完成。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：貴州財經(jīng)大學(xué)學(xué)報 2018年01期
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