摘要:“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)既是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐場域，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的方法論。自治、法治和德治的關(guān)系應(yīng)當(dāng)理解為一體兩翼，自治是主要內(nèi)容，法治是保障底線，德治是輔助工具。中國農(nóng)村可以劃分為傳統(tǒng)農(nóng)村和城市化了的農(nóng)村，傳統(tǒng)農(nóng)村與城市化了的農(nóng)村在建設(shè)環(huán)境上有所不同，傳統(tǒng)農(nóng)村以人口流出為主，農(nóng)業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位，村民收入結(jié)構(gòu)單一，事務(wù)復(fù)雜性低，面臨德治影響廣泛，法治薄弱，建設(shè)動(dòng)力不足，建設(shè)能力有限的挑戰(zhàn)；城市化了的農(nóng)村以人口流入為主，第二、三產(chǎn)業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位，村民收入結(jié)構(gòu)多元，事務(wù)復(fù)雜性高，面臨法治影響廣泛，德治薄弱，建設(shè)難度較大，建設(shè)優(yōu)勢未被充分利用的挑戰(zhàn)。推進(jìn)“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)需要正視中國農(nóng)村具有顯著差異的事實(shí)，堅(jiān)守完善自治主軸線，利用法治和德治共同促進(jìn)自治的原則，區(qū)別對(duì)待傳統(tǒng)農(nóng)村與城市化了的農(nóng)村，傳統(tǒng)農(nóng)村應(yīng)強(qiáng)化法治建設(shè)，提高建設(shè)熱情，增強(qiáng)建設(shè)能力，城市化了的農(nóng)村應(yīng)強(qiáng)化德治建設(shè)，正確認(rèn)識(shí)建設(shè)難度，充分利用建設(shè)優(yōu)勢。
關(guān)鍵詞:“三治合一”；鄉(xiāng)村治理體系；鄉(xiāng)村振興
“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)最早誕生于浙江桐鄉(xiāng)，是創(chuàng)新社會(huì)治理方式的有效嘗試，受到多方關(guān)注，如郁建興教授認(rèn)為“三治合一”是政府與社會(huì)關(guān)系的“哥白尼式”革命。黨中央在十九大報(bào)告中提出要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，不僅是對(duì)桐鄉(xiāng)地方政府行為的高度肯定，更是為村民自治發(fā)展指明方向。因?yàn)椤靶率兰o(jì)以來，由于以村民委員會(huì)為自治體的村民自治在實(shí)踐中遇到很多困難和問題，處于發(fā)展瓶頸狀態(tài)，有人直接宣告‘自治已死’”，雖然這種宣告有些武斷，但客觀上表露出村民自治遭遇嚴(yán)峻困境的事實(shí)，村民自治唯有不斷地突破、創(chuàng)新、發(fā)展，才能永葆活力，從而更好地滿足日益變化的社會(huì)需要。正是基于此，本文嘗試從時(shí)代意蘊(yùn)、維度關(guān)系、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和實(shí)現(xiàn)路徑四個(gè)方面對(duì)“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)作出學(xué)理性解釋，以期對(duì)推動(dòng)“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)有所裨益。
一、“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的時(shí)代意蘊(yùn)
“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)具有豐富的時(shí)代意蘊(yùn)，集中體現(xiàn)為既是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐場域，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的方法論。
（一）“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐場域
國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國政治的未來發(fā)展方向。這里的“現(xiàn)代化不等于西方化，同樣的國家治理現(xiàn)代化也不等于西方化”。鄉(xiāng)村治理作為國家治理的基礎(chǔ)，深扎于基層社會(huì)，可謂推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型最為艱難的部分，邁入“具有高度不確定性和高度風(fēng)險(xiǎn)性的后工業(yè)化社會(huì)”，鄉(xiāng)村事務(wù)將更加復(fù)雜化，對(duì)鄉(xiāng)村治理能力的要求更高，因此，只有鄉(xiāng)村治理完成了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)才指日可待。俞可平教授提出，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化包括五個(gè)基本要素，即制度化、民主化、法治、效率和協(xié)調(diào)，其中民主和法治最為重要，是現(xiàn)代國家治理最本質(zhì)的要素。“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)主張健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，這與國家治理體系和治理能力建設(shè)的基本要素之間顯然具有高度耦合性。究其原因，村民自治是中國農(nóng)民的一項(xiàng)偉大創(chuàng)舉，也是中國政治發(fā)展的重要成就，而村民自治在本質(zhì)上便是對(duì)民主理念的踐行，即通過選舉方式產(chǎn)生村民委員會(huì)，由村民大會(huì)和村民委員會(huì)決定村莊發(fā)展，自主管理村莊事務(wù)；此外，“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)要求融合法治要素，全面推進(jìn)國家法律在基層社會(huì)的落實(shí)，形成有法可依的鄉(xiāng)村治理秩序。因而，可以說“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐場域。
（二）“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的方法論
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時(shí)代中國鄉(xiāng)村發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，是黨中央在新形勢下對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展作出的統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)施該戰(zhàn)略不僅體現(xiàn)出鄉(xiāng)村在中國歷史進(jìn)程中的重要地位，而且為鄉(xiāng)村發(fā)展指明了方向，充分體現(xiàn)出以習(xí)近平同志為核心的黨中央推動(dòng)“三農(nóng)”工作的理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。如果將實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興視為當(dāng)前發(fā)展中國農(nóng)村的價(jià)值取向，那么推進(jìn)“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)便是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興價(jià)值取向的方法論。當(dāng)然實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興價(jià)值取向存在眾多方法論，推進(jìn)“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)僅是眾多方法論之一。推進(jìn)“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的方法論，鄉(xiāng)村治理體系關(guān)系著鄉(xiāng)村治理主體、方式以及方法等諸多重大問題，為整個(gè)鄉(xiāng)村治理提供了一套規(guī)范化的運(yùn)作機(jī)制。“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系在主體上肯定了村民管理自身事務(wù)的主人翁地位，要求將自治發(fā)揚(yáng)光大，在方式、方法上要求自治、法治和德治三者能有機(jī)統(tǒng)一，不僅迎合了全面依法治國，建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會(huì)的時(shí)代要求，而且尊重了以儒家為代表的德治文化在中國農(nóng)村治理中延續(xù)的歷史傳統(tǒng)。
二、“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的維度關(guān)系
“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的維度關(guān)系應(yīng)當(dāng)理解為“一體兩翼”（見圖1），并非平行并列關(guān)系。
（一）自治是“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的主要內(nèi)容
鄉(xiāng)村治理有著自己的演變邏輯，具有內(nèi)生復(fù)雜性。“皇權(quán)不下縣”的鄉(xiāng)村治理政治文化在中國有長達(dá)幾千年的歷史，雖然中華人民共和國在行政區(qū)劃設(shè)立上打破了傳統(tǒng)，劃分為省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的行政村依然保留了自治慣習(xí)，這在我國《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》中可以得到確認(rèn)。自治是“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的主要內(nèi)容，從本質(zhì)上看，鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)目標(biāo)就是完善村民自治，強(qiáng)化村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)能力，規(guī)范民主選舉、民主決策、民主管理以及民主監(jiān)督行為，與時(shí)俱進(jìn)，勇于創(chuàng)新，充分發(fā)揮自治主體智慧，摒棄那些不合時(shí)宜的對(duì)自治效果產(chǎn)生影響的落后要素，將新思想、新方法和新規(guī)范引入村民自治，建立符合國情域情、體現(xiàn)時(shí)代特征、規(guī)范有序、充滿生機(jī)、調(diào)動(dòng)民情、彰顯民意、共享共擔(dān)的村民自治秩序。治理與管理、統(tǒng)治之間存在較大差別，因而，鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中的自治與以往管理、統(tǒng)治視域下的自治也不盡相同，鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中的自治需要朝著治理主體多元化、治理對(duì)象擴(kuò)大化、治理方式合作化、治理權(quán)威約定化、治理利益共享化方向發(fā)展，打造多元主體的協(xié)同共治格局，鄉(xiāng)賢組織與村民委員會(huì)共同處理村莊事務(wù)便屬于較為典型的模式，該模式充分利用社會(huì)力量協(xié)助村民委員會(huì)處理公共事務(wù)。
（二）法治是“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的保障底線
“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)須以法治為基礎(chǔ)，村民自治是法治基礎(chǔ)上的自治，德治也不能與法治相違背，這是對(duì)法治精神的有效踐行。因而，法治是鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的保障底線。這里的法應(yīng)為良法，只有良法，才能體現(xiàn)人民意志，才值得推崇與敬畏。法治作為鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的保障底線要求任何建設(shè)方案都必須于法有據(jù)，即在國家法律許可情形下實(shí)施，如果國家法律制定落后于實(shí)際行動(dòng)，則須針對(duì)實(shí)際行動(dòng)率先出臺(tái)法律，待法律出臺(tái)之后，再踐行具體行動(dòng)。具體來看，需要國家法律及時(shí)有效地保障村民自治權(quán)限，明確村民自治的法律邊界，使村民及其自治組織了解“何能為”“何不能為”，自覺規(guī)范村民及其自治組織的行為，避免出現(xiàn)越權(quán)、缺位現(xiàn)象。完善村民自治過程中應(yīng)充分保障村民知情、表達(dá)、參與、監(jiān)督等各項(xiàng)自治權(quán)利落實(shí)到位，以法治方式統(tǒng)籌各種力量、平衡各種利益、調(diào)節(jié)各類關(guān)系、規(guī)范各類行為，推進(jìn)信息、決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)和結(jié)果公開，形成法治基礎(chǔ)上的行動(dòng)邏輯。法治是程序合法和結(jié)果合法的統(tǒng)一體，只有實(shí)現(xiàn)了程序合法和結(jié)果合法的有機(jī)統(tǒng)一，才能稱得上真正意義的法治。因而，確認(rèn)結(jié)果是否合法的同時(shí)，應(yīng)認(rèn)真審視程序的合法性，保證行為過程和行為結(jié)果都有法可依，不出現(xiàn)“只重結(jié)果而輕程序”現(xiàn)象。
（三）德治是“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的輔助工具
法治與德治從來都是相輔相成、相互促進(jìn)的，奉行“禮法合治”是中華民族治國理政智慧的一個(gè)寶貴結(jié)晶，德治是鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的輔助工具。究其原因，法律是最低的道德底線，意味著道德在調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的對(duì)象范圍上比法律更為寬泛。法律僅僅是立法機(jī)關(guān)將部分道德上升為以國家強(qiáng)制力作為保障的行為準(zhǔn)則并以制度化形式呈現(xiàn)出來罷了。有了國家強(qiáng)制力作為保障，法律與道德的最大區(qū)別應(yīng)運(yùn)而生，由法律調(diào)節(jié)的社會(huì)關(guān)系可認(rèn)定為他律，而由道德調(diào)節(jié)的社會(huì)關(guān)系可認(rèn)定為自律。但法律是最低道德底線的準(zhǔn)則揭露出法律并不是萬能的，沒有將所有社會(huì)關(guān)系均納入調(diào)節(jié)對(duì)象范疇。法律的性質(zhì)也決定了將所有社會(huì)關(guān)系通過法律進(jìn)行調(diào)節(jié)不具有現(xiàn)實(shí)可行性，這便為通過道德調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系提供了空間和可能。此外，儒家思想長期備受古代統(tǒng)治階級(jí)青睞而得以廣泛推崇，以德治國是儒家思想的重要內(nèi)容之一，因而，德治在鄉(xiāng)村社會(huì)中具有深遠(yuǎn)影響。將德治納入鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，使之與自治和法治齊頭并進(jìn)，以德治完善自治，在自治制度設(shè)計(jì)和運(yùn)作過程中彰顯道德色彩，以德治彌補(bǔ)法治的不足，將軟治理與硬治理有效結(jié)合，更有助于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧。
三、“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)
中國農(nóng)村范圍廣闊，差異性顯著，從全口徑探討“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)顯然不具有科學(xué)性，故本文選擇從不同農(nóng)村類型視角對(duì)此問題進(jìn)行回應(yīng)。賀雪峰教授認(rèn)為中國農(nóng)村大體上可以劃分為兩種類型，一種是人口流出的農(nóng)業(yè)型的以中西部地區(qū)為主的傳統(tǒng)農(nóng)村，一種是人口流入型的已經(jīng)工業(yè)化的以沿海發(fā)達(dá)地區(qū)為主的城市化了的農(nóng)村，且傳統(tǒng)農(nóng)村占據(jù)95%，而城市化的農(nóng)村只占5%。此劃分方式具有一定的代表性和權(quán)威性，因而，本文以此為據(jù)對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村和城市化了的農(nóng)村在“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)展開探討。
（一）傳統(tǒng)農(nóng)村“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)
傳統(tǒng)農(nóng)村以人口流出為主，農(nóng)業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位，村民收入結(jié)構(gòu)單一，事務(wù)的復(fù)雜性低，“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)面臨德治影響廣泛，法治薄弱，建設(shè)動(dòng)力不足，建設(shè)能力有限的挑戰(zhàn)。
挑戰(zhàn)一：德治影響相對(duì)廣泛，法治有待于強(qiáng)化。中國農(nóng)村仍然以傳統(tǒng)農(nóng)村為主，而這些村莊又集中分布于中、西部地區(qū)。德治在中國歷史悠久，以道德立國，可追溯到武王克商之后周公推行的新政上，統(tǒng)治階級(jí)提倡德治思想，對(duì)基層治理形成了重要影響，以致基層治理方式上偏向采取道德教化、以禮為先的準(zhǔn)則，將倫理道德放在較為重要的地位。傳統(tǒng)農(nóng)村延續(xù)了古代村莊的人文環(huán)境，雖然人口流動(dòng)拉近了城市與農(nóng)村的距離，促進(jìn)了傳統(tǒng)農(nóng)村與外界的交流，但長期生活在傳統(tǒng)農(nóng)村中的人并沒有發(fā)生突變，熟人社會(huì)色彩依然較為濃厚。熟人社會(huì)以德治為傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)血緣和地緣關(guān)系，不主張權(quán)力機(jī)構(gòu)和公共力量介入，因而，德治影響相對(duì)廣泛。中共中央、國務(wù)院2015年印發(fā)的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》明確指出：“農(nóng)村是法治建設(shè)相對(duì)薄弱的領(lǐng)域”，這說明中國農(nóng)村法治建設(shè)整體情形并不樂觀，這里又以傳統(tǒng)農(nóng)村為主，因?yàn)閭鹘y(tǒng)農(nóng)村的社會(huì)條件并未發(fā)生根本性變化，即人口的同質(zhì)性依然較高。
挑戰(zhàn)二：建設(shè)動(dòng)力不足。傳統(tǒng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位，常年生活在此的村民以從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)為主，形成了“一家一戶”的生產(chǎn)經(jīng)營模式，這便是不同于國外“村社制”的具有中國自身特色的“家戶制”。這種制度在中國歷史上長期存在，創(chuàng)造了燦爛的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)文明，但弊端在于家戶之間普遍缺乏整體利益關(guān)系，每個(gè)人都抱著“過好自己生活則萬事不管”的態(tài)度，即便存在整體性利益關(guān)系，集體行動(dòng)難以有效推行，因而，“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)在傳統(tǒng)農(nóng)村缺乏建設(shè)動(dòng)力。即便是在“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的發(fā)源地浙江桐鄉(xiāng)，也存在參與主體“缺位”和參與意識(shí)不足現(xiàn)象。此外，傳統(tǒng)農(nóng)村以留守老人和留守小孩為主，年輕人普遍外出務(wù)工，多數(shù)農(nóng)村都出現(xiàn)不同程度的“空心化”問題。林善浪等學(xué)者通過對(duì)9省區(qū)115個(gè)地級(jí)市農(nóng)村空心化的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)多數(shù)農(nóng)村人口凈流出率超過50%。這便意味著多數(shù)農(nóng)村地區(qū)戶籍一半以上的人口都不常住在戶籍所在地，而讓留守老人將精力投入到“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)上顯然不具有現(xiàn)實(shí)可行性，依靠留守小孩則更是天方夜譚。
挑戰(zhàn)三：建設(shè)能力有限。“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)需要強(qiáng)而有力的建設(shè)能力作為保障，而人力資源是確保建設(shè)能力的重要條件之一。桐鄉(xiāng)實(shí)踐取得成功的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中也提及“地方精英扮演關(guān)鍵性角色”，因而，農(nóng)村人力資源隊(duì)伍在“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中的重要性不言而喻。傳統(tǒng)農(nóng)村以人口流出為主，青壯年長期生活在外地，整個(gè)村莊的人力資源隊(duì)伍在年齡分布、知識(shí)構(gòu)成以及受教育程度方面都存在問題，人力資源質(zhì)量堪憂。相關(guān)研究顯示，“中國不具備人力資源質(zhì)量優(yōu)勢的最重要原因是占全國總?cè)丝谝话胍陨系霓r(nóng)村勞動(dòng)力人口能力低”，這足以說明上述問題的普遍性。雖然中國已經(jīng)出現(xiàn)了一批返鄉(xiāng)潮，這里面既有發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村機(jī)遇的主動(dòng)選擇行為，也有迫于大城市壓力的被動(dòng)選擇行為，但總體來說，尚不足以改變傳統(tǒng)農(nóng)村人力資源現(xiàn)狀。因?yàn)榉掂l(xiāng)并不意味著回到農(nóng)村，這里的鄉(xiāng)主要指家鄉(xiāng)，而家鄉(xiāng)的概念顯然比農(nóng)村寬泛很多，故農(nóng)村人力資源儲(chǔ)備不足使得傳統(tǒng)農(nóng)村的建設(shè)能力受到很大影響。
（二）城市化了的農(nóng)村“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)
城市化了的農(nóng)村以人口流入為主，第二、三產(chǎn)業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位，村民收入結(jié)構(gòu)多元，事務(wù)的復(fù)雜性高。“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)面臨法治影響廣泛，德治薄弱，建設(shè)難度較大，建設(shè)優(yōu)勢未被充分利用的挑戰(zhàn)。
挑戰(zhàn)一：法治影響相對(duì)廣泛，德治有待于強(qiáng)化。城市化了的農(nóng)村因?yàn)閰^(qū)位優(yōu)勢發(fā)生了翻天覆地的變化，這些地方原本多以農(nóng)業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位，但順應(yīng)城市化擴(kuò)張需要，村莊土地日漸被征收，失去土地的村民不再從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)，伴隨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，村民收入方式多樣化。這些村莊有的位于城市內(nèi)部，即城中村，有的位于城市郊區(qū)，即城鄉(xiāng)結(jié)合部，但無論是城中村還是城鄉(xiāng)結(jié)合部，都具有以人口流入為主的重要特征，很多外地人到此工作、生活，“熟人社會(huì)”漸漸地模糊化，人與人之間的距離拉遠(yuǎn)，這便弱化了德治環(huán)境。畢竟“鄉(xiāng)土社會(huì)是‘禮治’的社會(huì)……維護(hù)禮這種規(guī)范的是傳統(tǒng)”，此現(xiàn)象產(chǎn)生主要緣于“他們的活動(dòng)范圍由于地域上的限制，在區(qū)域間接觸少，生活隔離，各自保持著獨(dú)立的生活圈子”。外來人口劇增顯然打破了這種地域上的限制，使得生活圈子復(fù)雜化，外來人口與當(dāng)?shù)厝私佑|有限，不了解當(dāng)?shù)厝说姆钦揭?guī)則，而且即便了解，也不一定會(huì)認(rèn)可和采用，以致調(diào)節(jié)人與人之間關(guān)系的非正式規(guī)則功效衰減，人們更多地尋求國家正式規(guī)則即法律維護(hù)自身利益。
挑戰(zhàn)二：建設(shè)難度較大。城市化了的農(nóng)村在治理對(duì)象上比傳統(tǒng)農(nóng)村更為復(fù)雜，而治理對(duì)象的復(fù)雜性無疑對(duì)完善自治提出了更高要求，使得“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系的建設(shè)難度隨之增加。首先，城市化了的農(nóng)村需要處理更多類型的公共事務(wù)。除了傳統(tǒng)農(nóng)村需要處理的國家要求的各類公共事務(wù)之外，城市化了的農(nóng)村將面對(duì)集體土地的征收價(jià)格協(xié)商、宅基地房屋的拆遷補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口房屋的集中安置和職業(yè)技能的培訓(xùn)以及養(yǎng)老保障等更多社會(huì)問題，這便意味著完善自治需要額外地針對(duì)這些社會(huì)問題設(shè)計(jì)相關(guān)制度。其次，城市化了的農(nóng)村處理公共事務(wù)的難度系數(shù)更高。像上述列舉的其他需要由城市化了的農(nóng)村村民委員會(huì)處理的眾多問題，可以說每項(xiàng)問題的處理都較為棘手。比如宅基地房屋拆遷補(bǔ)償中則經(jīng)常出現(xiàn)群體性事件，多地新聞中均針對(duì)此類事件有報(bào)道，即政府和村民因補(bǔ)償價(jià)格協(xié)商不到位以致強(qiáng)拆現(xiàn)象發(fā)生，強(qiáng)拆必然造成拆遷機(jī)構(gòu)和村民之間發(fā)生群體性事件，從而對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成一定的影響，不利于和諧社會(huì)建設(shè)。
挑戰(zhàn)三：建設(shè)優(yōu)勢未充分利用。城市化了的農(nóng)村在處理村莊公共事務(wù)時(shí)存有路徑依賴現(xiàn)象。以村民為主體、以能人為引導(dǎo)完善鄉(xiāng)村治理體系，村莊外部人士難以參與到村莊治理中。如上海某村屬于典型的人口倒掛村，戶籍人口約2400人，外來人口超過1.2萬人，社會(huì)問題在人口流入之后日漸增多，半個(gè)月內(nèi)則發(fā)生了幾十起盜竊案件，村內(nèi)治安條件變差，村民委員會(huì)苦于解決日益增多的社會(huì)問題，多次召集村民開會(huì)商討解決之策，但難以找到合適的解決之策，而只召集村民商討解決社會(huì)問題的做法一定程度上限制了地區(qū)政策設(shè)計(jì)的創(chuàng)新能力。究其原因，城市化了的農(nóng)村居住人口數(shù)量龐大，外來人口較多，人口由同質(zhì)性轉(zhuǎn)變?yōu)楫愘|(zhì)性，這里面不乏接受過高等教育、有思想和能力的人。“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)完全可以吸納此類人參與，打破戶籍地域限制，盡最大可能整合各方資源實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)。此外，城市化了的農(nóng)村擁有更為豐富的經(jīng)濟(jì)資源。由于區(qū)位優(yōu)勢好，公共經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，村莊可供支配的收入相對(duì)可觀，這也為聘請(qǐng)專家參與基層治理提供了經(jīng)濟(jì)支撐，完全可以依靠其他力量。
四、“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑
推進(jìn)“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)需要正視中國農(nóng)村具有顯著差異的事實(shí)，堅(jiān)守完善自治這條主軸線，利用法治和德治共同促進(jìn)自治的原則，區(qū)別對(duì)待傳統(tǒng)農(nóng)村與城市化了的農(nóng)村。
（一）傳統(tǒng)農(nóng)村“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑
第一，強(qiáng)化法治建設(shè)。“法治為國家治理注入良法的基本價(jià)值，提供善治的創(chuàng)新機(jī)制”，因而，傳統(tǒng)農(nóng)村“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中絕對(duì)不能忽視法治作用。強(qiáng)化法治建設(shè)須培養(yǎng)村民的法治意識(shí)和法治思維，增強(qiáng)村民的法治能力，使村民意識(shí)到法治的重要性，樹立法律維權(quán)觀念，嘗試運(yùn)用法律解決現(xiàn)實(shí)問題，強(qiáng)化村民學(xué)法、守法、用法的行為自覺，營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治氛圍，引導(dǎo)群眾依法行使權(quán)利、表達(dá)訴求、解決糾紛。法治意識(shí)是強(qiáng)化法治建設(shè)的起點(diǎn)，公共法律服務(wù)是強(qiáng)化法治建設(shè)的重要抓手。只有使村民增強(qiáng)法治意識(shí)，樹立法治信仰，辦事依法、遇事找法才有望實(shí)現(xiàn)，只有使公共法律服務(wù)真正地深入基層，讓每位村民觸手可及，解決問題用法、化解矛盾靠法才指日可待。增強(qiáng)村民法治意識(shí)需要進(jìn)一步加大普法力度，除了單純地宣傳國家法律重要性之外，還可利用司法下鄉(xiāng)方式，將庭審現(xiàn)場設(shè)立在鄉(xiāng)村，讓村民們對(duì)整個(gè)庭審程序有所了解，不畏法、不懼法。而完善公共法律服務(wù)需要形成系統(tǒng)而科學(xué)的方案，增加財(cái)政投入。
第二，提高建設(shè)熱情。倘要提高村民參與“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的熱情，則必須讓村民意識(shí)到“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)事關(guān)整個(gè)村莊發(fā)展，而村莊的發(fā)展與每位村民的利益又密不可分，村莊發(fā)展好，村民可以從中獲益。因而，“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)需要將村莊發(fā)展與村民利益有效地結(jié)合在一起，從村民利益處著手展開制度安排。傳統(tǒng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位，村民收入結(jié)構(gòu)單一，最為關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，故應(yīng)率先完善經(jīng)濟(jì)自治制度。根據(jù)地區(qū)特色，尋找適合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之道，最大限度地吸納村民參與，打造公共經(jīng)濟(jì)秩序，將全體村民的經(jīng)濟(jì)利益放入同一個(gè)籃子，村民主要從公共經(jīng)濟(jì)收益中獲得分紅收入，還可拿出部分公共經(jīng)濟(jì)收益作為村莊發(fā)展基金用以修建鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和改善鄉(xiāng)村公共服務(wù)，合作社不失為打造公共經(jīng)濟(jì)秩序的有效路徑之一。此外，政府還可通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式提高村民參與熱情，即“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)得好的地方，可獲得政府的多種獎(jiǎng)勵(lì)。
第三，增強(qiáng)建設(shè)能力。增強(qiáng)建設(shè)能力應(yīng)當(dāng)秉承充分利用人力資源的原則，打破人力資源的時(shí)間和空間限制，不以長期生活在行政村以及戶籍歸屬于行政村作為硬性條件。此舉并不違背村民自治精神，究其原因，外來人士提供的建設(shè)意見僅僅是一種參考，最終選擇何種建設(shè)方案依然由村民自身決定，故外來人士在整個(gè)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中發(fā)揮著智庫作用，智庫的意義在現(xiàn)代社會(huì)不容小覷。增強(qiáng)建設(shè)能力依靠的主要力量是鄉(xiāng)賢和基層政府，因?yàn)檫@兩種力量參與鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)是無償性的，不會(huì)給傳統(tǒng)農(nóng)村帶來經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)，鄉(xiāng)賢參與秉承志愿精神，基層政府參與是一種職責(zé)。鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理在中國具有悠久的歷史，“皇權(quán)不下縣”便是對(duì)這種政治傳統(tǒng)的經(jīng)典詮釋。當(dāng)代鄉(xiāng)賢既可以是民間權(quán)威，也可以是地方精英，為民間權(quán)威和地方精英的集合體，但與古代相比存在“在場”和“不在場”之別。這便需要村民委員會(huì)干部與“不在場”的鄉(xiāng)賢取得聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)信息的溝通、交流，事實(shí)證明，依靠鄉(xiāng)賢可以促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，如戶籍在外之“故鄉(xiāng)人”在文化扶貧中的反哺實(shí)踐，則有效地提升了扶貧實(shí)效。基層政府對(duì)所轄行政村熟悉，可要求基層政府和村民委員會(huì)合作建設(shè)鄉(xiāng)村治理體系，但基層政府僅擁有建議權(quán)，不能將行政權(quán)力滲透到建設(shè)中。
（二）城市化了的農(nóng)村“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑
第一，強(qiáng)化德治建設(shè)。道德力量的獨(dú)特性是人對(duì)自身行為作出的符合社會(huì)秩序要求的自覺、自律、自愿的約束，因而，強(qiáng)化德治建設(shè)的首要任務(wù)便是鞏固德治的社會(huì)環(huán)境，即讓民眾了解道德、認(rèn)可道德，從而更好地踐行道德。了解道德需要政府加強(qiáng)道德教育，讓民眾對(duì)何為道德、道德的內(nèi)容以及道德的作用存有清晰認(rèn)識(shí)。只有對(duì)道德的這些方面認(rèn)識(shí)清晰，遇到具體問題時(shí)才能以道德作為判斷依據(jù)，這是德治的前提。加強(qiáng)道德教育既需要依靠學(xué)校，也需要依靠社區(qū)。學(xué)校主要為正在接受正規(guī)教育的學(xué)生提供德育，社區(qū)主要為離開學(xué)校邁入社會(huì)的人士提供德育，德育形式應(yīng)豐富多樣，且學(xué)校教育與社區(qū)教育應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。學(xué)校教育可在書本知識(shí)教授的基礎(chǔ)上引入觀看宣傳片、有獎(jiǎng)競賽、現(xiàn)場模擬等形式，而社區(qū)教育則不應(yīng)采取書本知識(shí)教授形式，更多以后面三種形式為主。認(rèn)可道德建立在了解道德的基礎(chǔ)上，認(rèn)可道德一方面來自于民眾自身內(nèi)心對(duì)道德的態(tài)度，這與宣傳道德相關(guān)，另一方面來自于德治的實(shí)際功效，即是否形成了德治秩序，這與眾人對(duì)違背道德行為的態(tài)度相關(guān)。
第二，正確認(rèn)識(shí)建設(shè)難度。雖然城市化了的農(nóng)村相較于傳統(tǒng)農(nóng)村在“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)難度上偏大，但城市化了的農(nóng)村比傳統(tǒng)農(nóng)村擁有更為豐富的資源，兩者建設(shè)鄉(xiāng)村治理體系所能依靠的力量并不相同。城市化了的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，村民的收入結(jié)構(gòu)多元，有些村莊還擁有公共經(jīng)濟(jì)，除了傳統(tǒng)農(nóng)村可以依靠的鄉(xiāng)賢和基層政府力量之外，完全可以通過募資形式籌集資金或者直接以公共經(jīng)濟(jì)收益作為經(jīng)費(fèi)聘請(qǐng)專家參與鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合，吸納更為廣泛的人力資源為其所用。此外，城市化了的農(nóng)村以人口流入為主，除了當(dāng)?shù)厝酥猓鈦砹鲃?dòng)人口數(shù)量龐大。正如前文所述這里面不乏接受過高等教育、有思想和能力的人士，相較于傳統(tǒng)農(nóng)村，外來流動(dòng)人口也是獲得人力資源可以依賴的重要力量。因而，政府有必要在城市化了的農(nóng)村宣傳其建設(shè)優(yōu)勢，使城市化了的農(nóng)村正確認(rèn)識(shí)所面臨的建設(shè)難度，增加村民委員會(huì)干部和村民的建設(shè)信心。宣傳形式可以為要求基層政府召開村民委員會(huì)干部會(huì)議，再由村民委員會(huì)干部將會(huì)議內(nèi)容傳達(dá)給村民。
第三，充分利用建設(shè)優(yōu)勢。城市化了的農(nóng)村吸納專家學(xué)者參與“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，應(yīng)加強(qiáng)村民委員會(huì)與高校、黨校以及智庫等機(jī)構(gòu)的合作，使村民委員會(huì)與后者建立良好的合作關(guān)系。合作形式因地而異，既可在某件棘手的公共事務(wù)處理上尋求專家學(xué)者的幫助，要求專家學(xué)者針對(duì)具體公共事務(wù)提供建設(shè)性意見，也可全流程引入專家學(xué)者，由固定的專家學(xué)者參與鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)全過程，便于對(duì)建設(shè)整體有著系統(tǒng)性了解，從而提出更加具有針對(duì)性的建設(shè)意見。關(guān)于合作專家學(xué)者的聘請(qǐng)可以采用公開招標(biāo)方式。雙方對(duì)權(quán)利和義務(wù)沒有異議則簽訂聘任合同，聘任經(jīng)費(fèi)由村民共同承擔(dān)，如果存有公共經(jīng)濟(jì)體，可以直接從公共經(jīng)濟(jì)中扣除，如果沒有公共經(jīng)濟(jì)體，那么依據(jù)協(xié)商好的集資方式籌集經(jīng)費(fèi)。此外，城市化了的農(nóng)村還應(yīng)充分調(diào)動(dòng)外來流動(dòng)人口的積極性，增強(qiáng)外來流動(dòng)人口的主人翁地位，讓外來流動(dòng)人口意識(shí)到“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)對(duì)村莊當(dāng)?shù)厝撕屯鈦砹鲃?dòng)人口均有所裨益，如村莊的自然環(huán)境和人文環(huán)境在治理中得以有效提升，外來流動(dòng)人口也不用擔(dān)心健康和治安。
小結(jié)
“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)是立足國情的、符合時(shí)代發(fā)展要求的、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策設(shè)計(jì)，“作為一項(xiàng)社會(huì)行動(dòng)總有一定的目的性，而其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開一定的手段和條件，同時(shí)所有社會(huì)行動(dòng)都會(huì)受到一定的行為規(guī)范的制約”。因而，本文率先從時(shí)代意蘊(yùn)和維度關(guān)系上對(duì)“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)進(jìn)行理論探討，認(rèn)為“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)既是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐場域，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的方法論，并提出自治是“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的主要內(nèi)容，法治是“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的保障底線，德治是“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的輔助工具之主張，繼而從傳統(tǒng)農(nóng)村與城市化了的農(nóng)村出發(fā)，針對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村和城市化了的農(nóng)村不同特征提出“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與實(shí)現(xiàn)路徑，意在說明中國農(nóng)村范圍廣闊，在研究“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)具有差異性意識(shí)，應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村具體情況出發(fā)探究“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和解決路徑，唯有此，才能更有針對(duì)性地解決現(xiàn)實(shí)問題，提升“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系的建設(shè)水平。
作者簡介：何陽，東北大學(xué)文法學(xué)院博士研究生；孫萍，東北大學(xué)文法學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》2018年第6期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
