摘要:鄉(xiāng)村基層政權(quán)不僅包含行政學(xué)意義上的“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”這一層級(jí)，還包含更為基層的村級(jí)組織。鄉(xiāng)村基層政權(quán)是聯(lián)系國(guó)家與農(nóng)民的紐帶和橋梁，其公共性關(guān)系到鄉(xiāng)村公共秩序的公平正義，及所提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的質(zhì)量與覆蓋面。從基層政權(quán)的視角審視鄉(xiāng)村治理，鄉(xiāng)村治理的失范問題本質(zhì)上是基層政權(quán)公共性的不足。鄉(xiāng)村基層政權(quán)在壓力型體制下“唯上”的權(quán)力邏輯取向，自主性政治空間和自利性導(dǎo)向趨勢(shì)，缺乏相應(yīng)的行政和社會(huì)監(jiān)督是其主要原因。當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理秩序再生產(chǎn)的核心是鄉(xiāng)村基層政權(quán)公共性的重構(gòu)，具體可以從增強(qiáng)政府的合法性、權(quán)利的平衡性以及利益的相關(guān)性、公民成員的公共性精神和理性氣質(zhì)這三個(gè)方面作一些探討。
關(guān)鍵詞:基層政權(quán); 公共性; 鄉(xiāng)村治理; 公共精神; 政治共同體
在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上，習(xí)近平總書記講到:“要全面建成小康社會(huì)，要堅(jiān)決實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題，我們必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。”【1】加強(qiáng)廣大鄉(xiāng)村基層政權(quán)的基礎(chǔ)工作，健全和完善自治、法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村基層治理體系勢(shì)在必行。鄉(xiāng)村基層政權(quán)是聯(lián)系國(guó)家與農(nóng)民的紐帶和橋梁，它直接面對(duì)和接觸廣大農(nóng)民群眾，落實(shí)黨和政府的農(nóng)村政策、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和諧等方面有著舉足輕重的作用。嚴(yán)格來(lái)講，村基層政權(quán)并不僅僅只包含國(guó)家行政學(xué)意義上的“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”這一層級(jí)，實(shí)際上還應(yīng)該包含更為基層的村級(jí)組織。雖然從政府層級(jí)來(lái)看，政村并不在國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的正式序列范圍之內(nèi)，但實(shí)際設(shè)置上，行政村的組織結(jié)構(gòu)仍帶有很濃厚的“條條”色彩，即與上級(jí)政府機(jī)構(gòu)對(duì)口的原則。其機(jī)構(gòu)設(shè)置主要包括村黨支部、民兵連、婦聯(lián)和共青團(tuán)等組織，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置在一定程度上也依據(jù)了國(guó)家法律，國(guó)家政治權(quán)力發(fā)揮作用的微觀組織基礎(chǔ)。按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村級(jí)組織有責(zé)任和義務(wù)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織進(jìn)行村莊治理。從資源的分配與管轄來(lái)看，政村掌握著農(nóng)村集體土地的管理與分配權(quán)，行政村區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、政治和文化活動(dòng)有著直接的影響作用。因此，基層的村級(jí)組織不僅僅只是一個(gè)純粹的“自治機(jī)構(gòu)”，還應(yīng)是一級(jí)具有準(zhǔn)政府職能的行政組織機(jī)構(gòu)。它兼具一定的政治功能與經(jīng)濟(jì)功能，在實(shí)際的政治運(yùn)行中構(gòu)成了農(nóng)村基層政權(quán)的重要序列，帶有一定的政權(quán)色彩。
鄉(xiāng)村基層政權(quán)處于國(guó)家治理體系的末端，直接面對(duì)基層社會(huì)和廣大農(nóng)民，其治理能力的提高對(duì)基層政權(quán)的公共性建構(gòu)意義深遠(yuǎn)。鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容是鄉(xiāng)村基層政權(quán)公共性的重構(gòu)。有學(xué)者認(rèn)為，政權(quán)的公共性是指: “政府作為公民權(quán)力的授予者，受公民的委托執(zhí)行權(quán)力，應(yīng)當(dāng)以社會(huì)的共同利益和公民意志為依據(jù)，保障公共利益為立足點(diǎn)，以此來(lái)制定和執(zhí)行相關(guān)的公共政策。”【2】建構(gòu)基層政權(quán)公共性的本質(zhì)含義是: 基層政權(quán)除了提供公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的公共福祉，自身沒有任何自利性目的和理由。它是基層政權(quán)合法性的關(guān)鍵所在，是基層政權(quán)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的完整含義。【3】因此鄉(xiāng)村基層政權(quán)公共性的建構(gòu)也應(yīng)該體現(xiàn)農(nóng)村基層政權(quán)為廣大農(nóng)民提供正義的公共秩序、良好的公共服務(wù)，并增加公共產(chǎn)品的供給，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾的公共利益等特點(diǎn)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，(鎮(zhèn))———村兩級(jí)稅費(fèi)征收導(dǎo)致的農(nóng)村基層政權(quán)治理性危機(jī)，隨后進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革使得基層財(cái)政缺乏，基層治理面臨財(cái)政支持不足與職能轉(zhuǎn)型滯后的雙重壓力。在這種結(jié)構(gòu)性張力下，村基層政權(quán)的公共性和合法性權(quán)威面臨不斷流失的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。而這一現(xiàn)象也得到了眾多國(guó)內(nèi)外學(xué)者的經(jīng)驗(yàn)性研究的證實(shí)。
O'Brien在研究農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒?dòng)時(shí)發(fā)現(xiàn)，廣大華北地區(qū)的大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)可中央政府的政策，但對(duì)鄉(xiāng)村基層政權(quán)的政策執(zhí)行活動(dòng)卻是排斥的，認(rèn)為他們是資源的掠奪者，成了一種信任的“差序格局”。【4】榮敬本等認(rèn)為中國(guó)的政治體制為“壓力型體制”【5】，這是村基層政權(quán)繞不開的一個(gè)制度環(huán)境。壓力型體制下鄉(xiāng)村基層政權(quán)的主要任務(wù)是應(yīng)付上級(jí)考核，日常行政功能被遮蔽。【6】楊善華、蘇紅認(rèn)為，基層政權(quán)已經(jīng)深陷地方性經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體活動(dòng)中難以自拔，這些基層政府甚至發(fā)展到主宰地方經(jīng)濟(jì)走向和命運(yùn)的程度，它們已然成為謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者，在背離國(guó)家角色期待的路上越走越遠(yuǎn)。【7】這種現(xiàn)象被趙樹凱稱為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府制度的異化。【8】上述學(xué)者的研究比較關(guān)注鄉(xiāng)村基層政權(quán)公共性缺失這一問題本身，論述和解釋了稅費(fèi)改革之后，中國(guó)鄉(xiāng)村基層政權(quán)的公共性與合法性發(fā)展?fàn)顩r的宏觀走勢(shì)，如何建構(gòu)鄉(xiāng)村基層政權(quán)公共性的問題也從宏觀的國(guó)家層面著手，為我們提供了進(jìn)一步研究的空間。因此，本文試圖從基層政權(quán)的視角，審視鄉(xiāng)村治理失范問題的本質(zhì)，解決鄉(xiāng)村基層政權(quán)公共性不足這一現(xiàn)實(shí)困境作一些探討。
一、基層政權(quán)公共性:理解鄉(xiāng)村治理的重要視角
“公共性”這個(gè)概念被廣泛運(yùn)用于政治學(xué)、哲學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等研究領(lǐng)域。在《公共行政學(xué)研究》一書中，爾多歸納了“公共性”的三個(gè)層次的含義: 其一，在規(guī)范研究、哲學(xué)和法學(xué)層次上，國(guó)家或政府的視角出發(fā)，“公共性”涉及了國(guó)家主權(quán)、合法性和福利等此類研究主題; 其二，在經(jīng)驗(yàn)層次上，可以從公共職能和公共活動(dòng)的空間范圍來(lái)界定“公共性”; 其三，還可以從政府行政活動(dòng)或職能活動(dòng)的角度來(lái)界定“公共性”。它與“私人性”的概念相對(duì)，體現(xiàn)了多數(shù)人的公共利益，強(qiáng)調(diào)了廣泛積極的大眾參與，是國(guó)家、政府或其他公共組織的職能或活動(dòng)空間范圍，于公眾的事務(wù)活動(dòng)領(lǐng)域。【9】周慶智認(rèn)為: “所謂公共性，公民的意志作為政府制定公共政策或執(zhí)行公共政策的首要原則，公民的共同利益得到切實(shí)的保障和實(shí)現(xiàn)。可以說(shuō)，現(xiàn)代政府的公共性是其合法性的基礎(chǔ)條件”。【10】
在現(xiàn)代社會(huì)，公共性是政府的合法性基礎(chǔ)。【11】在整個(gè)政治學(xué)的發(fā)展歷程中，政府的“公共性”意義深遠(yuǎn)，它是衡量政府公共活動(dòng)的性質(zhì)和基本價(jià)值取向的重要指標(biāo)。研究的主要內(nèi)容是政府在接受公民授權(quán)后，其權(quán)力行使怎樣體現(xiàn)了公民的共同意志和公共福祉的最大化。【12】“國(guó)家作為‘公共權(quán)力’機(jī)關(guān)，因?yàn)榧缲?fù)著實(shí)現(xiàn)全體公民的公共福祉最大化這一偉大使命，所以其‘公共性’更加明顯。”【13】建構(gòu)基層政權(quán)公共性的本質(zhì)含義是: 基層政權(quán)除了提供公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)公民的公共福祉，自身沒有任何自利性的目的和理由。它是基層政權(quán)合法性的關(guān)鍵所在，也是基層政權(quán)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的完整含義。【14】因此鄉(xiāng)村基層政權(quán)公共性的建構(gòu)也應(yīng)該體現(xiàn)鄉(xiāng)村基層政權(quán)為廣大農(nóng)民提供正義的公共秩序、良好的公共服務(wù)，增加公共產(chǎn)品的供給，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾的公共利益等特點(diǎn)。
(一) 鄉(xiāng)村基層政權(quán)公共性的基本理念
在基本理念層面上，鄉(xiāng)村基層政權(quán)“公共性”是指其組織的基本活動(dòng)應(yīng)著眼于鄉(xiāng)村社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展和民眾的共同利益實(shí)現(xiàn)來(lái)開展，維護(hù)公平正義的公共秩序?yàn)楦灸康摹｀l(xiāng)村基層政權(quán)的“公共性”應(yīng)表現(xiàn)為對(duì)政權(quán)組織及公職人員政治行為的相應(yīng)引導(dǎo)和規(guī)約，轉(zhuǎn)變其基本政治觀念和思想意識(shí)，并且要求基層政權(quán)的公共政策與執(zhí)行應(yīng)以公民的公共利益為基礎(chǔ)。公共利益指的是社會(huì)成員能夠共享的、非排他的共同利益，并不否定或拒斥私人利益，但二者也不是完全重合的，也會(huì)因矛盾和沖突而無(wú)法兼顧。
因此，衡量鄉(xiāng)村基層政權(quán)活動(dòng)是否滿足“公共性”的基本標(biāo)準(zhǔn)是，公共政策的制定和實(shí)施是否考慮和維護(hù)了本管轄區(qū)域內(nèi)公民的基本權(quán)利; 在政策制訂過程中，公共輿論是否充分體現(xiàn)和表達(dá)了轄區(qū)內(nèi)公民的選擇偏好和意志; 公共政策的出發(fā)點(diǎn)是否超越了基層政權(quán)的自利傾向或“壓力型”傾向，并切實(shí)考慮了政策執(zhí)行后更為普遍的社會(huì)成員或社會(huì)群體以及社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等。當(dāng)然，對(duì)于公共利益的實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)，除了要強(qiáng)調(diào)基本的“維護(hù)”以外，對(duì)“有效增進(jìn)”與“公平分配”也應(yīng)該著重關(guān)注，這樣才算是對(duì)實(shí)現(xiàn)公共利益的完整理解。鄉(xiāng)村基層政權(quán)在進(jìn)行資源分配和處理，如分配救災(zāi)款項(xiàng)、安置受災(zāi)群眾時(shí)，應(yīng)根據(jù)局部環(huán)境和條件的變化不斷調(diào)整政策，在追求效率時(shí)更應(yīng)該體現(xiàn)公平正義。
公平正義的社會(huì)秩序?qū)τ卩l(xiāng)村治理而言，應(yīng)是其最為根本的價(jià)值追求。離開了秩序的共同體，其他人生安全、財(cái)產(chǎn)自由等價(jià)值都失去了安身立命之本，任何社會(huì)的共同體都需要建立一種秩序來(lái)規(guī)范和維護(hù)內(nèi)部的社會(huì)合作、社會(huì)關(guān)系并調(diào)節(jié)矛盾和沖突。正因?yàn)橛辛酥刃颍祟惖墓采畈懦蔀榭赡堋５刃蚴莻€(gè)中性的概念，有專制的暴力秩序也有民主的公平秩序。人們?cè)谏鐣?huì)生活和交往中，會(huì)反復(fù)地檢驗(yàn)和不斷地選擇其合作或沖突的某些秩序，只有那些符合大多數(shù)成員意志的公平正義的民主秩序才會(huì)最終形成穩(wěn)定的、合乎理性的行為準(zhǔn)則。而具備民主的公平正義的秩序產(chǎn)生后，大多數(shù)社會(huì)成員會(huì)自愿地同意和維護(hù)它，使得這一公共秩序得以穩(wěn)定和延續(xù)，與此同時(shí)該秩序也賦予社會(huì)成員自由發(fā)展和提升的空間，二者呈現(xiàn)出相互促進(jìn)的良性發(fā)展趨勢(shì)。由此可見，鄉(xiāng)村基層政權(quán)的穩(wěn)定和發(fā)展都離不開公平正義的合法秩序，只有借助于公共秩序的合法性才能獲得自身的權(quán)威，同時(shí)也有助于政策的實(shí)施和落地。
(二) 鄉(xiāng)村基層政權(quán)公共性的公共倫理
在公共倫理方面，村基層政權(quán)指向的是公共事務(wù)，其“公共性”強(qiáng)調(diào)基層公務(wù)人員要對(duì)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民負(fù)責(zé)。1968年弗雷德里克·莫舍 ( FrederickMosher) 提出: “在公共部門和私人領(lǐng)域的所有詞匯中，任一詞是最為重要的。”【15】并將責(zé)任這一概念分為客觀責(zé)任和主觀責(zé)任這兩個(gè)方面。客觀責(zé)任源于法律、組織結(jié)構(gòu)和社會(huì)對(duì)行政工作人員的角色期待，但主觀責(zé)任卻根植于行政主體對(duì)正義、良知和認(rèn)同的信仰。【16】鄉(xiāng)村基層政權(quán)中行政人員的責(zé)任是客觀責(zé)任與主觀責(zé)任的結(jié)合，它既包括每一個(gè)基層工作人員的職業(yè)理念和操守，也指向其工作態(tài)度、價(jià)值觀與信仰應(yīng)體現(xiàn)公共理性和社會(huì)精神。
在客觀責(zé)任層面，負(fù)責(zé)任的鄉(xiāng)村基層公務(wù)人員必須能夠向農(nóng)民解釋和說(shuō)明他們采取或不采取某種政治行為的理由，對(duì)這種特定行為的特定后果負(fù)責(zé)。客觀責(zé)任在具體形式上應(yīng)包括工作職責(zé)和應(yīng)盡的義務(wù)這兩個(gè)方面，對(duì)某人(集體) 負(fù)責(zé)是工作職責(zé)的體現(xiàn)，對(duì)某事(某一任務(wù)、人員管理和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)) 負(fù)責(zé)則體現(xiàn)了義務(wù)，這二者是客觀行政責(zé)任的兩個(gè)方面。但在實(shí)際的行政過程中，鄉(xiāng)村基層公務(wù)人員的工作責(zé)任應(yīng)表現(xiàn)為維護(hù)法律、擁護(hù)憲法、遵守公共行政管理角色的受托人性質(zhì)，對(duì)基層政權(quán)的法律管制的根本目的是為了履行以公共利益服務(wù)為首要義務(wù)，而對(duì)法律負(fù)責(zé)則是不斷提醒基層政權(quán)組織及其行政人員: 他們存在的目的就是為了代表公眾的利益; 對(duì)政權(quán)組織的上級(jí)負(fù)責(zé)，因?yàn)椤翱茖又剖且?guī)范的責(zé)任結(jié)構(gòu)和工具”【17】，鄉(xiāng)村層的公務(wù)人員在科層制中不僅僅是被動(dòng)地接受上級(jí)的指令，還應(yīng)該包含系統(tǒng)地向上級(jí)傳遞信息，而有助于更加準(zhǔn)確地描述問題，有助于上級(jí)行政組織制定更清楚、科學(xué)和可接受的解決問題的方案; 對(duì)公民負(fù)責(zé)，服務(wù)于公共利益的義務(wù)，所有的鄉(xiāng)村基層行政人都要以是否符合公共利益為最終標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量其行為是否盡到了責(zé)任。
在主觀責(zé)任層面，鄉(xiāng)村基層公務(wù)人員的責(zé)任感應(yīng)源于其內(nèi)心的態(tài)度、情感和信仰。推動(dòng)他們善治行為的因素不僅僅是出于上級(jí)的監(jiān)督和法律的要求，更重要的是態(tài)度、價(jià)值觀和被理解成稟賦的個(gè)性特征等類似的一些內(nèi)部力量。【18】這種責(zé)任感要求基層公職人員以此為信念竭誠(chéng)為轄區(qū)鄉(xiāng)民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，明確基層組織和公職人員的政治行為必須在行政倫理上滿足“公共性”的基本要求，并在政策決策與執(zhí)行的政府過程中，減少和規(guī)避特殊集團(tuán)和個(gè)人的自利行為，最大程度地追求公共利益的實(shí)現(xiàn)。也許激發(fā)這些內(nèi)部的精神力量的責(zé)任源頭一開始來(lái)自外部的崗位標(biāo)準(zhǔn)和角色期待，但長(zhǎng)時(shí)間不間斷的訓(xùn)練、強(qiáng)化和社會(huì)化的影響，也容易將客觀的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)化為鄉(xiāng)村基層行政人員內(nèi)心的行為準(zhǔn)則和良心操守。
(三) 鄉(xiāng)村基層政權(quán)公共性的政治過程
在政治過程層面，鄉(xiāng)村基層政權(quán)的“公共性”意味著在關(guān)涉公共服務(wù)和公共物品提供的集體行動(dòng)中，存在著平等、有效的政策參與渠道和公開的決策機(jī)制與程序。平等、有效的政治參與渠道與平臺(tái)，是鄉(xiāng)村基層政權(quán)“公共性”得以實(shí)現(xiàn)的重要保證，也是其民主化進(jìn)程的一個(gè)重要方面。中國(guó)憲法規(guī)定，公民有參與政治活動(dòng)的權(quán)利。平等、有效的參與鄉(xiāng)村基層政權(quán)的運(yùn)行過程不僅能增強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)村民的政治活動(dòng)能力與效能感，也能深化對(duì)基層政權(quán)的監(jiān)督和糾錯(cuò)。廣泛、真實(shí)的政治參與不僅是治理智慧的源泉，也是公共政策制定和執(zhí)行的有力保障。公共政策執(zhí)行最強(qiáng)有力的支持是受影響公民的同意和自愿服從，因?yàn)樽袷卣咭?guī)定就是服從他們自己。【19】基層政權(quán)政治參與的平等性本質(zhì)上應(yīng)該是保證基層組織成員盡可能多地參與表達(dá)和決策等，但這只是體現(xiàn)了公共性在“量”上面的要求，不足以達(dá)到其在“質(zhì)”———參與有效性上的標(biāo)準(zhǔn)。雖然政治參與的人數(shù)不足以達(dá)到法定數(shù)量會(huì)引起政權(quán)合法性或決策合理性的質(zhì)疑，但參與若缺乏對(duì)議程的實(shí)質(zhì)性控制也會(huì)使民主僅僅流于形式而黯然失色。政治參與是否有效，取決于參與者本身的素質(zhì)、對(duì)備選政策和他們可能出現(xiàn)結(jié)果的充分的知情等因素。
在鄉(xiāng)村基層政權(quán)的場(chǎng)域中，“公共性”的獲得和保證可以具體化為基層政府政策的制定和執(zhí)行是否公開、透明，以便使受政策影響的村民能夠充分及時(shí)地了解到相關(guān)的政策信息，并能與制定政策的基層政府進(jìn)行理性的公共協(xié)商。鄉(xiāng)村基層政府有責(zé)任和義務(wù)向農(nóng)民告知或解釋具體的政府行政活動(dòng)近況，在聽取了農(nóng)民的意見和建議后，采納合乎理性和審慎的政策建議，主動(dòng)接受來(lái)自鄉(xiāng)村社會(huì)的監(jiān)督與檢查。鄉(xiāng)村基層政權(quán)獲得或使用權(quán)力方式的公開性，不僅對(duì)行政權(quán)力起到監(jiān)督和約束作用，還保證了基層政權(quán)運(yùn)行機(jī)制的民主、規(guī)范和程序化。農(nóng)民的利益與偏好能否通過民主的程序得到表達(dá)和整合，農(nóng)民依靠怎樣的系統(tǒng)性規(guī)則來(lái)決定公共政策的選擇，決定基層政府公共物品和公共服務(wù)的提供，這都關(guān)涉到鄉(xiāng)村基層政權(quán)運(yùn)行方式的程序性。鄉(xiāng)村基層政權(quán)的運(yùn)行方式是符合程序性要求的，不僅為民主政治的有序性與合理化提供了有效的控制機(jī)制，還擴(kuò)大了農(nóng)民參與政治過程，使權(quán)利的法律和政治途徑，保障農(nóng)民權(quán)益的程序性同時(shí)，也提高了基層政權(quán)的效率，促進(jìn)了行政主體的依法行政。【20】
二、鄉(xiāng)村治理失范:基層政權(quán)公共性的消解
在中國(guó)地方政府的科層體制中，村基層政權(quán)不僅需要完成上級(jí)分配的縱向行政任務(wù)，承擔(dān)較重的政治責(zé)任，還會(huì)因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的治理資源和治理權(quán)限，最終導(dǎo)致不能或不愿意為鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。其公共性不足的政治生態(tài)現(xiàn)狀主要有如下表現(xiàn):
(一) 鄉(xiāng)村基層政權(quán)行政的“唯上”邏輯
中國(guó)壓力型政治體制在一定程度上導(dǎo)致了鄉(xiāng)村基層政權(quán)行政行為“唯上”的權(quán)力邏輯取向。“壓力型體制”是榮敬本等學(xué)者對(duì)中國(guó)地方政府行政管理體制的特征概括，主要表現(xiàn)為在地方政府的科層體制里，上級(jí)政府經(jīng)常會(huì)利用行政垂直權(quán)力，按照自身的意志來(lái)確定下級(jí)政府的工作任務(wù)和目標(biāo)，并以責(zé)任制為網(wǎng)絡(luò)通過一定的績(jī)效評(píng)價(jià)以及政治、經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲措施為動(dòng)力杠桿將壓力層層向下滲透和擴(kuò)散以確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的行政決策的執(zhí)行模式。【21】具體到鄉(xiāng)村基層政權(quán)而言，縣政府為了完成上級(jí)政府下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)，運(yùn)用任務(wù)分解的方法和量化績(jī)效考核的指標(biāo)體系，把這些任務(wù)具體量化，層層分解并落實(shí)到具體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村黨支部和村委會(huì)，并且依據(jù)最后完成的結(jié)果進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲考核。【22】在社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制轉(zhuǎn)換過程中，這種壓力型體制通過中央政府向地方政府分配權(quán)力以刺激不斷完善責(zé)任制的積極性，是中國(guó)改革開放以來(lái)取得巨大成果的重要因素，也是中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵動(dòng)力。
改革開放以來(lái)，中國(guó)壓力型體制逐漸演化成型，雖然有助于強(qiáng)化國(guó)家對(duì)于鄉(xiāng)村基層政權(quán)的控制，但對(duì)鄉(xiāng)村政權(quán)公共性的發(fā)展也帶來(lái)了一些負(fù)面影響。一方面鄉(xiāng)村基層政權(quán)作為政權(quán)體系的末梢，它對(duì)屬于上級(jí)政府職權(quán)范圍的事務(wù)和分配的任務(wù)指標(biāo)是沒有多少發(fā)言權(quán)的，并且經(jīng)常處于缺乏相應(yīng)治理資源的處境。鄉(xiāng)村稅費(fèi)改革之后，國(guó)家越來(lái)越多地采取項(xiàng)目制形式來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給。此時(shí)，一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)的鄉(xiāng)村政府自身的財(cái)政汲取能力也大大弱化，可以說(shuō)項(xiàng)目資金儼然已成為鄉(xiāng)村政府開發(fā)建設(shè)的主要財(cái)政來(lái)源。由于項(xiàng)目制沿用垂直輸入的體制路徑，由此強(qiáng)化了“以縣為主”的財(cái)政支出的權(quán)力。在基層治理的實(shí)踐中，這種自上而下的資源配給方式?jīng)Q定了，各級(jí)基層政權(quán)獲得資源和利益分配的權(quán)力和空間與其行政地位的高低成正比。項(xiàng)目制審批權(quán)限的上移改變了鄉(xiāng)村基層政權(quán)在公共事務(wù)上的責(zé)任結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大了縣級(jí)行政部門的行政權(quán)威，也增加了立項(xiàng)或申報(bào)過程中設(shè)租尋租的可能性。【23】在縣級(jí)政府的項(xiàng)目“指揮棒”下，鄉(xiāng)村基層政權(quán)只能為了爭(zhēng)取項(xiàng)目資金或項(xiàng)目補(bǔ)助而耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，為了與上級(jí)部門的相關(guān)項(xiàng)目配套，不得不增設(shè)許多“現(xiàn)代化”的部門【24】，造成構(gòu)重疊，使有限的裁員更加困難【25】。與此相對(duì)的卻是，農(nóng)民真正需要的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品，可能會(huì)因鄉(xiāng)村基層政府資源有限而不能有效實(shí)現(xiàn)，基層公務(wù)人員也沒有精力或動(dòng)力積極處理基層矛盾，從而致使沖突難以解決，為今后的矛盾升級(jí)埋下隱患。另一方面，壓力型體制下，村基層政權(quán)的主要任務(wù)是完成上級(jí)指標(biāo)，為了應(yīng)付上級(jí)的考核，日常的行政功能經(jīng)常被上級(jí)的政治功能所遮蔽，容易轉(zhuǎn)為“體制鉆營(yíng)”，經(jīng)常用對(duì)付上級(jí)檢查的手段就是財(cái)政“空轉(zhuǎn)”、數(shù)據(jù)造假等【26】。
(二) 鄉(xiāng)村基層政權(quán)的自主性與自利性
鄉(xiāng)村基層政權(quán)面對(duì)上級(jí)政府和政策的權(quán)威，除了被動(dòng)執(zhí)行和貫徹外，還具有一定的自主性政治空間和自利性導(dǎo)向趨勢(shì)。在行政體系內(nèi)，層政府在承擔(dān)來(lái)自上級(jí)政府層層壓力的同時(shí)，也會(huì)根據(jù)組織自身生存和發(fā)展的需要，創(chuàng)造出有利的條件，因而又具有自利性的特點(diǎn)。【27】與社會(huì)變遷主要源于國(guó)家行政力量的侵蝕這樣的主流觀點(diǎn)【28】不同的是，張靜【29】和趙樹凱都認(rèn)為鄉(xiāng)村基層政權(quán)有很強(qiáng)的自主性，不僅可以通過一系列的辦法來(lái)對(duì)付和規(guī)避上級(jí)的考核和管理，還可以根據(jù)自己的利益選擇性地執(zhí)行政策，而且，能夠根據(jù)自身獨(dú)特的政治合法身份的壟斷優(yōu)勢(shì)，不斷地卷入與社會(huì)的利益博弈中來(lái)，甚至直接與民爭(zhēng)利，有明顯的“自利性色彩”。【30】現(xiàn)代政府管理理論認(rèn)為，政府不僅是公共利益的代表，內(nèi)在地具有公共性的典型特征，且也是自身利益的代表，因而必然地具有自利性的利益導(dǎo)向。【31】歐博文( Kevin 0＇Brien) 和李連江( Li Lianjiang) 的地方政府相關(guān)研究也表明了，中國(guó)地方政府行政體系中已然形成了一種“選擇性政策執(zhí)行”現(xiàn)象。所謂的“選擇性政策執(zhí)行”，是指層政權(quán)的公務(wù)人員在執(zhí)行上級(jí)指令時(shí)，向于執(zhí)行如經(jīng)濟(jì)、稅收等“硬指標(biāo)”，而忽如環(huán)保、公共服務(wù)等“軟指標(biāo)”。【32】
（三) 對(duì)鄉(xiāng)村基層政權(quán)監(jiān)督的缺失
鄉(xiāng)村基層政權(quán)作為國(guó)家在基層進(jìn)行治理的代表，其權(quán)力運(yùn)用和政治行為沒有受到國(guó)家體制和基層社會(huì)應(yīng)有的監(jiān)督和制約。從政府內(nèi)部的分析進(jìn)路來(lái)看，鄉(xiāng)村基層政權(quán)通過國(guó)家授權(quán)成為國(guó)家政策的執(zhí)行者，由于治理邏輯的技術(shù)性“水土不服”和壓力型體制的權(quán)力濫用使其政治行為難以受到國(guó)家的監(jiān)控。國(guó)家治理邏輯的技術(shù)性特征在一定程度上削弱了國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村基層代理人的監(jiān)控。對(duì)代理人的監(jiān)控是國(guó)家能力的重要體現(xiàn)，同時(shí)也是基礎(chǔ)性國(guó)家能力的一個(gè)重要方面。【33】稅費(fèi)改革之后，中國(guó)國(guó)家治理邏輯的技術(shù)性特征雖然規(guī)范了鄉(xiāng)村基層政權(quán)的權(quán)力運(yùn)行，弱化了國(guó)家對(duì)基層代理人的監(jiān)控。基層治理邏輯的技術(shù)性特征主要有: 第一，重視治理方式的制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)治理方式的制度化和法律化，以科層級(jí)別的理性行政取代了舊有的動(dòng)員型治理邏輯; 第二，在政策執(zhí)行過程中，大大地降低了基層政權(quán)代理人的話語(yǔ)權(quán)與參與空間，以此來(lái)減少國(guó)家對(duì)基層政權(quán)代理人的監(jiān)督和控制成本; 第三，在鄉(xiāng)村的資源輸入方面，項(xiàng)目制為其主要的配置方式，主要特點(diǎn)是標(biāo)準(zhǔn)化、專項(xiàng)化、規(guī)范化和技術(shù)程式化。【34】國(guó)家雖然降低了代理人的監(jiān)控成本，但低成本并沒有意味著高收益。【35】技術(shù)性治理邏輯對(duì)規(guī)范基層政府的權(quán)力運(yùn)行雖然有一定的效果，但同時(shí)也應(yīng)該看到，治理實(shí)踐中，這些規(guī)范化的治理方式難以與非規(guī)則化的鄉(xiāng)土社會(huì)相適應(yīng)，反而因?yàn)椤八敛环贝呱龈嗟囊?guī)避責(zé)任的行為和策略【36】，容易架空鄉(xiāng)村基層政權(quán)，弱其治理能力和現(xiàn)代化的發(fā)展。
鄉(xiāng)村基層政權(quán)作為國(guó)家政權(quán)的最末端，在縱向的壓力型政治體制內(nèi)部，其政治行為并沒有受到很好的監(jiān)督和制約。在壓力型政治體制下，上級(jí)政府對(duì)于下級(jí)基層政權(quán)的權(quán)力濫用和選擇性政策執(zhí)行是缺乏有效的治理手段的，只能依靠簡(jiǎn)單的上報(bào)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)檢查和考核基層官員政績(jī)的優(yōu)劣，也就是所謂的“數(shù)字出官”現(xiàn)象。【37】另外，壓力型政治體制雖然加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)基層政權(quán)的影響和控制，但實(shí)際上并沒有改變國(guó)家無(wú)法實(shí)現(xiàn)直接控制鄉(xiāng)村的目標(biāo)。通過舊有的鄉(xiāng)村權(quán)威間接控制鄉(xiāng)村成為國(guó)家無(wú)奈接受的現(xiàn)實(shí)，這樣就注定了國(guó)家中央政策在基層政權(quán)的實(shí)施效果會(huì)被大打折扣。【38】中國(guó)鄉(xiāng)村基層政權(quán)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策執(zhí)行和落實(shí)很大程度上依靠村級(jí)組織的支持和配合才能落實(shí)和完成。由于對(duì)農(nóng)村村級(jí)組織行政輔助功能的依賴，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)農(nóng)村黨支部或村委會(huì)的一些影響不太惡劣的自利行為一般是睜一只眼閉一只眼【39】，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在遇到較為嚴(yán)重的基層沖突利益事件時(shí)甚至結(jié)成“攻守同盟”和利益共同體，與農(nóng)村政權(quán)開展“合謀”來(lái)應(yīng)對(duì)縣一級(jí)政府的檢查和來(lái)自外部的壓力【40】。
從政府外部的分析進(jìn)路來(lái)看，政府權(quán)力受基層社會(huì)制約較少。在鄉(xiāng)村基層政權(quán)與基層社會(huì)的影響關(guān)系上，一方面，村基層政權(quán)與社會(huì)之間未建立共同的利益關(guān)聯(lián)，基層政府也因?yàn)槿狈η度胄? embeddedness) 特征，而沒有通過參與基層社會(huì)的日常生活來(lái)獲得社會(huì)成員的認(rèn)同和信任，它們之間的利益是分離的【41】; 另一方面，鄉(xiāng)村基層社會(huì)對(duì)基層政權(quán)缺乏制度化、組織化的力量制約，并且各群體或成員對(duì)基層政權(quán)的影響也是不均衡的，因?yàn)閭€(gè)人關(guān)系和公共關(guān)系的混合而使得鄉(xiāng)村基層政權(quán)被特定的利益左右，缺乏超越性與公共性。基層社會(huì)的利益訴求沒有得到有效的表達(dá)，村基層政權(quán)提供公共服務(wù)和公共物品的壓力和動(dòng)力也就沒有那么迫切和主動(dòng)。【42】張靜提出鄉(xiāng)村基層政權(quán)對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的“經(jīng)營(yíng)角色”這一觀點(diǎn)，指出其運(yùn)用公共身份合法從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的現(xiàn)象，是對(duì)公共職位的侵蝕，且加速了業(yè)已存在的鄉(xiāng)村基層政權(quán)和社會(huì)利益的分離結(jié)構(gòu)。【43】
鄉(xiāng)村基層政權(quán)日益脫離原來(lái)的行政監(jiān)督，但同時(shí)并未建立任何社會(huì)監(jiān)督。它們以各種各樣的形式正在遠(yuǎn)離國(guó)家利益———實(shí)現(xiàn)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的目標(biāo)，幫助國(guó)家權(quán)力向社會(huì)滲透; 同時(shí)也沒有貼近基層社會(huì)的利益，反而離間了國(guó)家和社會(huì)———利用國(guó)家的名義侵蝕地方公共利益，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)的公共服務(wù)和公共秩序的缺失。
三、鄉(xiāng)村治理秩序的再生產(chǎn):基層政權(quán)公共性的重構(gòu)
中國(guó)國(guó)家權(quán)力的滲透與鄉(xiāng)村基層政權(quán)的權(quán)威合法性沒有現(xiàn)實(shí)同步建構(gòu)。換言之，村基層政權(quán)建設(shè)在關(guān)注權(quán)力面擴(kuò)張的同時(shí)，并沒有強(qiáng)調(diào)政府公共性的夯實(shí)和縱深發(fā)展。上述所分析的壓力型體制現(xiàn)狀、基層政權(quán)的自利性和監(jiān)督不足等原因，導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層政權(quán)對(duì)國(guó)家和基層社會(huì)利益的背離，在偏離現(xiàn)代政府職能公共性的道路上越走越遠(yuǎn)。然而，對(duì)于擔(dān)負(fù)壓力型體制沉重負(fù)擔(dān)的鄉(xiāng)村基層政權(quán)來(lái)說(shuō)，重建政府的公共性———提供充足的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，顯然有些力不從心。原因在于，力型政治體制盤根錯(cuò)節(jié)，傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)與現(xiàn)實(shí)權(quán)力體制相互纏繞，重要的是能帶來(lái)短期高效的政績(jī)回報(bào)，由此可見，一勞永逸的改革動(dòng)力稍顯不足。根據(jù)對(duì)鄉(xiāng)村基層政權(quán)公共性不足的現(xiàn)狀描述可知，促進(jìn)其政府職能的公共性，必須從以下三個(gè)方面著手: 轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村基層政權(quán)的權(quán)威來(lái)源，強(qiáng)其治理的合法性，打破壓力型體制中基層政府權(quán)力導(dǎo)向的“唯上”邏輯; 增強(qiáng)鄉(xiāng)村基層政府與基層社會(huì)之間的聯(lián)系，形成政府與社會(huì)的“嵌入式”利益共同體，削弱鄉(xiāng)村基層政權(quán)的“自利性”傾向; 從縱向的行政問責(zé)和橫向的社會(huì)制約兩個(gè)維度，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村基層政權(quán)的監(jiān)督。在壓力型政治體制中注入自下而上的因素，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村基層政權(quán)的權(quán)威授予方向，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民通過理性協(xié)商的方式，參與到基層政權(quán)治理的過程中來(lái)，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村基層政權(quán)的公共性與民主化建設(shè)，如是成為一種可行之路。
(一) 確定鄉(xiāng)村基層政權(quán)的權(quán)威的社會(huì)性來(lái)源，增強(qiáng)其治理的合法性
鼓勵(lì)農(nóng)民積極參與基層政府的政治活動(dòng)和公共決策，運(yùn)用民主協(xié)商的方式促進(jìn)公共協(xié)商過程的程序性和結(jié)果的合法性，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村基層政權(quán)向上的回應(yīng)方向。由當(dāng)前單向度的回應(yīng)上級(jí)考核任務(wù)、轉(zhuǎn)變?yōu)榧纫貞?yīng)上級(jí)考核，又要回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)農(nóng)民需要的雙向度回應(yīng)，而且以后者為主要的回應(yīng)向度。轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村基層政權(quán)回應(yīng)方向，增加鄉(xiāng)村基層政權(quán)的合法性與群眾性基礎(chǔ)，是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村基層政權(quán)的合法性很大程度上來(lái)源于鄉(xiāng)村社會(huì)共同體對(duì)它的承認(rèn)和認(rèn)可。近代以來(lái)，中國(guó)地方權(quán)威的官僚化進(jìn)程改變了地方權(quán)威的授權(quán)來(lái)源，地方權(quán)威“公共身份”的授權(quán)方向轉(zhuǎn)移至國(guó)家行政系統(tǒng)。地方權(quán)威的“官僚化”【44】，深刻影響了地方社會(huì)的利益關(guān)系結(jié)構(gòu)，而也深刻地影響了基于這一結(jié)構(gòu)而建立的基層社會(huì)治理秩序。這種對(duì)“地方社會(huì)侵蝕”的現(xiàn)象，雖然使中央的政令容易下達(dá)，卻容易堵住自下而上的利益?zhèn)鬟f軌道，造成基層“單軌政治”的問題，【45】20 世紀(jì)上半葉以來(lái)的各種基層政治制度改革，也都是在這個(gè)大背景下開展的。協(xié)商民主背景下，鄉(xiāng)村基層政權(quán)權(quán)威的社會(huì)性來(lái)源，首先是出于農(nóng)民自愿參與鄉(xiāng)村基層社會(huì)的協(xié)商治理，其次是基于農(nóng)民集體的理性討論和反思的程序性過程。
在鄉(xiāng)村社會(huì)的場(chǎng)域中，農(nóng)民自愿、平等地參與到公共協(xié)商中來(lái)，達(dá)自己對(duì)公共衛(wèi)生、醫(yī)療和教育等公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的需求或意見。協(xié)商民主作為一種民主治理形式，具有巨大的潛能，能夠有效回應(yīng)多元文化和文化間對(duì)話的某些核心問題，并注重對(duì)公共利益的責(zé)任，促進(jìn)政治溝通和不同政治話語(yǔ)的相互理解，聽所有政治訴求，支持那些強(qiáng)調(diào)所有人需要與利益的具有集體約束力的政策。【46】在公共協(xié)商過程中，農(nóng)民和基層政府都應(yīng)該對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，除了平等地表達(dá)自身的偏好和觀點(diǎn)，還應(yīng)該尊重他人的意見，也有責(zé)任維護(hù)和促進(jìn)公共利益。參與協(xié)商過程的公民承擔(dān)者一系列的特定責(zé)任: 提供理由說(shuō)服協(xié)商過程中其他參與者的責(zé)任; 對(duì)其他的理由和觀點(diǎn)作出回應(yīng)的責(zé)任; 根據(jù)協(xié)商過程提出的觀點(diǎn)和理由修正各種建議以實(shí)現(xiàn)共同接受的建議的責(zé)任。【47】因此，鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織及其工作人員有責(zé)任和義務(wù)，就農(nóng)民提出的有關(guān)公共產(chǎn)品和公平服務(wù)的問題作出回應(yīng)，并提供有說(shuō)服力的理由和觀點(diǎn)。根據(jù)公共協(xié)商過程中農(nóng)民提出的觀點(diǎn)和理由，修正協(xié)商結(jié)果以便大家共同接受，據(jù)此形成的促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)公共利益的公共政策，并且執(zhí)行起來(lái)阻力也較小。因?yàn)椤胺膮f(xié)商結(jié)果產(chǎn)生的公共政策，就是服從協(xié)商參與者本人”【48】。對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)公共利益的強(qiáng)調(diào)和負(fù)責(zé)會(huì)增加鄉(xiāng)村基層政權(quán)對(duì)其政府職能公共性導(dǎo)向和本質(zhì)的重視，其協(xié)商治理的合法性也會(huì)因?yàn)榕c鄉(xiāng)村社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)利益的一致性和關(guān)聯(lián)性而得到增強(qiáng)。
(二) 平衡鄉(xiāng)村基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的權(quán)利關(guān)系，強(qiáng)鄉(xiāng)村基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)利益的一致性與關(guān)聯(lián)性
協(xié)商民主是現(xiàn)代國(guó)家治理復(fù)雜性背景下的民主理論和實(shí)踐的新發(fā)展，是參與式民主在當(dāng)代的新發(fā)展。【49】通過公共協(xié)商不僅可以提高鄉(xiāng)村基層政權(quán)協(xié)調(diào)矛盾、緩和沖突的治理能力，還可以化解基層政權(quán)“自主性”的困境，減少鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)基層政權(quán)的監(jiān)督不足，促進(jìn)鄉(xiāng)村基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)聯(lián)性加強(qiáng)。因?yàn)榛鶎诱c鄉(xiāng)村社會(huì)公共協(xié)商的內(nèi)容是公開的，整個(gè)協(xié)商程序是公開的，表達(dá)理由和偏好也是公開的，加之政策建議也是公開的，農(nóng)民可以通過平等、積極、理性地參與民主協(xié)商，加強(qiáng)對(duì)公共政策議程的知情和控制。在公共協(xié)商的過程中，基層政府公務(wù)人員的行為透明陽(yáng)光，容易被監(jiān)督，使得每個(gè)農(nóng)民對(duì)基層政府的影響力都是一樣的，不會(huì)因?yàn)榕c基層公務(wù)人員的親疏關(guān)系而形成對(duì)公共議程的差序影響，由此產(chǎn)生的政策結(jié)果也較為公正。在這里，私人關(guān)系和公共關(guān)系得以有效的區(qū)分，在此基礎(chǔ)上更易于形成制度化和規(guī)范性的公共規(guī)則，由此而形成的公共政策與鄉(xiāng)村社會(huì)的利益會(huì)更為貼切。
對(duì)公共利益的責(zé)任和維護(hù)的強(qiáng)化，可以促使基層政府參與到鄉(xiāng)村社會(huì)日常生活中來(lái)，通過過獲得農(nóng)民的認(rèn)可和信任從而形成一種嵌入式的利益共同體關(guān)系。公共利益的實(shí)現(xiàn)一般關(guān)涉到鄉(xiāng)村基層政府職能公共性的發(fā)揮程度，農(nóng)民對(duì)基層政府滿意度方面的考量不僅僅只局限于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也開始側(cè)重于政府提供的醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)等于基本公共服務(wù)有關(guān)的方面的表現(xiàn)。【50】民主協(xié)商要求基層政權(quán)圍繞上述公共服務(wù)展開討論、協(xié)商，鄉(xiāng)村社會(huì)生活中動(dòng)態(tài)跟蹤公共服務(wù)的覆蓋是否全面、分配是否均等以及由于政策限度而帶來(lái)的意外結(jié)果，以便根據(jù)外部鄉(xiāng)村社會(huì)的環(huán)境不斷調(diào)試和匹配。如是而獲得的來(lái)自農(nóng)民的信任和認(rèn)可促進(jìn)了鄉(xiāng)村基層政權(quán)的公共性與合法性。
(三) 培養(yǎng)農(nóng)民的公共精神與理性氣質(zhì)，進(jìn)政治共同體的形成
良好的公共精神是健康民主政治生活的基礎(chǔ)，民主協(xié)商為鄉(xiāng)村社會(huì)健康政治生活的建構(gòu)提供了重要的路徑。首先，基層政權(quán)決策前進(jìn)行的公共協(xié)商體現(xiàn)了農(nóng)民相互之間的尊重和關(guān)懷。每個(gè)農(nóng)民都有權(quán)利參與自由、平等的協(xié)商過程，農(nóng)民在此過程中有機(jī)會(huì)反思并更好地理解其公共服務(wù)方面的利益，也有機(jī)會(huì)形成更理性的觀點(diǎn)和協(xié)商結(jié)果。公開討論和公共協(xié)商極大地促進(jìn)了平等的民主制度在鄉(xiāng)村基層政權(quán)的運(yùn)行，而平等原則也為均等地分配公共產(chǎn)品和獲得公共服務(wù)提供了正當(dāng)性的理論基礎(chǔ)。其次，協(xié)商民主鼓勵(lì)農(nóng)民本著公共精神來(lái)考慮鄉(xiāng)村基層政權(quán)的公共問題，通過鼓勵(lì)協(xié)商的參與者———農(nóng)民以一種更開闊的眼光來(lái)觀察和審視涉及公共服務(wù)的問題，以此來(lái)抵消狹隘氣量或眼光所帶來(lái)的局限性，調(diào)和節(jié)制農(nóng)民個(gè)人的需求。當(dāng)遇到關(guān)涉公共服務(wù)問題內(nèi)無(wú)法調(diào)和的道德價(jià)值分歧時(shí)，協(xié)商民主即使難以使這些價(jià)值相互兼容，但它能幫助農(nóng)民參與者認(rèn)識(shí)到對(duì)方觀點(diǎn)在道德上的價(jià)值，農(nóng)民之間和農(nóng)民與鄉(xiāng)村基層政權(quán)之間也就易于形成一種深層的相互理解，也為建立參與持續(xù)性合作行為奠定了社會(huì)信任的基礎(chǔ)。最后，協(xié)商民主有利于糾正鄉(xiāng)村基層政權(quán)集體行動(dòng)時(shí)的失誤。一個(gè)組織良好的民主協(xié)商論壇，會(huì)提供學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)來(lái)提升個(gè)體和集體的理解。【51】
通過公開的辯論和駁斥，農(nóng)民和鄉(xiāng)村基層政權(quán)公務(wù)人員可以相互學(xué)習(xí)，認(rèn)識(shí)到個(gè)體與集體間存在的各種誤解或誤差，對(duì)基層政府職能的公共性問題更容易提煉出經(jīng)得起檢驗(yàn)的新觀點(diǎn)和新政策。總之，厘清鄉(xiāng)村基層政權(quán)在國(guó)家治理體系中的權(quán)責(zé)關(guān)系，推進(jìn)鄉(xiāng)村基層政權(quán)治理能力的現(xiàn)代化是基層政權(quán)公共性重構(gòu)的重中之重。
參考文獻(xiàn)：略
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《云南社會(huì)科學(xué)》2018年第4期
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