改革開放40年：
中國農(nóng)村土地制度改革變遷與未來重點方向思考
土地既是重要的生產(chǎn)要素，又是人類活動與社會經(jīng)濟發(fā)展的空間載體。長期以來，土地制度作為生產(chǎn)關(guān)系的重要內(nèi)容，對土地功能的發(fā)揮和生產(chǎn)力的發(fā)展具有重要作用。1949年以來，中國先后進行了數(shù)次農(nóng)村土地制度改革，不僅解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，更對維護農(nóng)村穩(wěn)定、改善農(nóng)民生活和促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)等起到了積極作用。特別是改革開放以來，中國在農(nóng)村土地制度改革與發(fā)展方面取得了尤為顯著的成績。在改革開放40年之際，回顧中國農(nóng)村土地制度改革歷程，總結(jié)土地制度改革變遷的經(jīng)驗與啟示，并探討未來深化農(nóng)村土地制度改革的重點方向，對新時期重塑農(nóng)村人地關(guān)系、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興等具有重要意義。
一、改革開放40年來中國農(nóng)村土地制度的改革變遷
1.第一階段（1978~1992年）：創(chuàng)新變革——家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制確立
1978年安徽省風陽縣小崗村18戶農(nóng)民實行分田單干、包產(chǎn)到戶，掀開了中國農(nóng)村土地制度改革的新篇章，也掀開了中國改革開放歷史發(fā)展的新篇章。改革開放之前，農(nóng)村實行以人民公社為載體的“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的集體所有制和集體所有集體經(jīng)營的制度未能實現(xiàn)勞動力與生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，制約了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。為改善這種局面，國家開始在全國施行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，開啟了以公有制為主體的多種經(jīng)濟成分并存的發(fā)展格局。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的施行確立了以“包產(chǎn)到戶、包干到戶”為標志的家庭經(jīng)營體制，使得農(nóng)戶成為從事商品生產(chǎn)經(jīng)營活動的主體，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和市場經(jīng)濟發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。
2.第二階段（1993~2007年）：穩(wěn)固調(diào)整——土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)探索
市場經(jīng)濟體制確立后，部分農(nóng)戶開始出現(xiàn)兼業(yè)化和非農(nóng)化行為，農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移加快，農(nóng)地利用率開始下降。同時，部分農(nóng)戶逐漸建立起規(guī)模經(jīng)營意識，專業(yè)戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體逐漸涌現(xiàn)，由此催生了土地流轉(zhuǎn)需求。為提升農(nóng)村土地利用效率，國家開始了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的探索，并陸續(xù)出臺了一系列政策文件，不斷完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。如2003年《農(nóng)村土地承包法》為土地流轉(zhuǎn)提供了法律依據(jù)，2007年《物權(quán)法》又把土地承包經(jīng)營權(quán)界定為“用益物權(quán)”，進一步強化了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律地位，從財產(chǎn)權(quán)角度保障了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營, 極大地激發(fā)了農(nóng)民的創(chuàng)造力和干勁，對于維護農(nóng)村穩(wěn)定、提升農(nóng)村土地利用效率以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等產(chǎn)生了積極作用。
3.第三階段（2008~2013年）：動態(tài)穩(wěn)定——土地確權(quán)下的還權(quán)賦能
2008年10月，中共十七屆三中全會提出要“穩(wěn)定土地承包關(guān)系‘長久不變’，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地經(jīng)營權(quán)”，由此拉開了新一輪農(nóng)村土地制度改革的序幕。至2013年中央一號文件要求5年內(nèi)完成全國的農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，這一階段農(nóng)村土地制度改革的重點均放在土地確權(quán)上。“土地確權(quán)”是為適應(yīng)農(nóng)村土地資源要素的規(guī)范化流動需求，由國家層面開展的以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)清晰化處置為主要目的的實質(zhì)性改革措施，成為當時解決農(nóng)村人地矛盾和發(fā)展問題的重要手段。土地確權(quán)后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的許多現(xiàn)實問題得到解決，對提高農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿、提升農(nóng)村要素活力等起到了積極作用。
4.第四階段（2013年至今）：全面深化——“新土改”
2013年，中央經(jīng)濟工作會議指出“我國經(jīng)濟增長速度開始從高速增長轉(zhuǎn)化到中高速增長的新常態(tài)。”同年，中央一號文件提出“建設(shè)美麗鄉(xiāng)村”，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展步入了一個新的階段。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“全面深化農(nóng)村改革”的任務(wù)，并將農(nóng)村土地制度改革重點放在“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”上。2014年中央一號文件提出完善農(nóng)村土地承包政策、引導和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、完善農(nóng)村宅基地管理制度和加快推進征地制度改革四項“深化農(nóng)村土地制度改革”的任務(wù)；2014年11月提出實施農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”；2015年，中央進一步提出開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革，即農(nóng)村土地制度“三項改革”（俗稱“三塊地”改革）。2018年中央一號文件又提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。可見，以農(nóng)地“三權(quán)分置”、農(nóng)村土地制度“三項改革”、宅基地“三權(quán)分置”等為核心內(nèi)容的新一輪農(nóng)村土地制度改革的序幕已經(jīng)悄然拉開，同時也標志著中國農(nóng)村土地制度改革進入了一個“全方位、多層次、寬領(lǐng)域”的嶄新時期。
二、改革開放以來中國農(nóng)村土地制度改革的經(jīng)驗
總體來看，改革開放以來農(nóng)村土地制度的歷次調(diào)整，都是在適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下人口流動所引起的農(nóng)村土地要素與勞動力要素重新配置的需求，以及城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展催生的土地功能多元化與價值顯化需求，通過改革最終實現(xiàn)“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的分化”、“農(nóng)民土地權(quán)益的釋放”、“土地資源配置市場化程度的提高”和“土地生產(chǎn)、生活、生態(tài)綜合效能的提升”。因此，可將改革開放40年以來農(nóng)村土地制度改革的脈絡(luò)歸結(jié)為兩條主線：土地要素與勞動力要素的優(yōu)化配置、土地功能拓展與價值顯化。同時，兩條主線都是以解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實矛盾為最終目的。
一是土地要素與勞動力要素的優(yōu)化配置。農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移必然會引起農(nóng)村人地關(guān)系發(fā)生變化，最直接的表現(xiàn)就是農(nóng)村土地要素與勞動力要素的分離與再配置，也即土地與勞動力結(jié)合關(guān)系的轉(zhuǎn)換。在中國，由于土地制度的特殊性，這種結(jié)合關(guān)系實際上更多的是土地使用權(quán)與勞動力的結(jié)合。如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實質(zhì)上是將土地使用權(quán)剝離出來交給農(nóng)民，讓土地使用權(quán)與勞動力直接結(jié)合，使農(nóng)民的利益與土地產(chǎn)出直接掛鉤，形成激勵機制。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實際上是土地使用權(quán)與勞動力分離，并通過市場化手段實現(xiàn)土地使用權(quán)與勞動力的間接結(jié)合。而新時期的土地流轉(zhuǎn)制度、征地制度、宅基地使用制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度等改革和完善，均是適應(yīng)市場化改革下土地和勞動力結(jié)合方式變遷的產(chǎn)物，是對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，即通過調(diào)整土地和勞動力的結(jié)合方式來實現(xiàn)土地要素與勞動力要素的優(yōu)化配置。
二是土地功能拓展與價值的顯化。改革開放前夕，糧食供給嚴重不足，廣大農(nóng)民面臨的是“吃飯”和“生存”問題。因此，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制主要發(fā)揮了土地的生產(chǎn)功能。而隨后土地流轉(zhuǎn)通過市場化手段提升了農(nóng)村土地的利用效益和價值，充分發(fā)揮了土地的經(jīng)濟功能。隨著城鄉(xiāng)一體化、生態(tài)文明建設(shè)等不斷發(fā)展，土地的要素支撐功能、就業(yè)保障功能、生態(tài)功能等一一彰顯。農(nóng)村土地功能的拓展最終實現(xiàn)了土地價值的顯化，但“新功能”的詮釋并不排斥“舊功能”的發(fā)揮。比如，改革開放初期的生產(chǎn)功能可能更多的是生產(chǎn)作為基本生活資料的糧食，而新時期農(nóng)村土地的生產(chǎn)功能應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樵诰S護國家糧食安全基礎(chǔ)上生產(chǎn)品質(zhì)更高、符合人民所需的多樣化農(nóng)產(chǎn)品；最初的土地經(jīng)濟功能僅僅停留在增加農(nóng)民對土地的經(jīng)營收入層面上，而新時期的土地經(jīng)濟功能還應(yīng)具備增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、提升農(nóng)業(yè)比較效益、加快自然資本增值等多重內(nèi)涵。因此，土地功能拓展的最終結(jié)果是實現(xiàn)了土地價值的顯化，通過土地生產(chǎn)、生活、生態(tài)綜合效能的提升為社會經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了更多的財富。
從中國農(nóng)村土地制度改革的歷史經(jīng)驗來看，無論是土地要素與勞動力要素的優(yōu)化配置，還是土地功能與價值的顯化，最終都是為了解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實矛盾。可以認為，通過土地制度改革實現(xiàn)土地要素與勞動力要素的優(yōu)化配置，充分發(fā)揮并顯化土地的功能與價值，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)實矛盾的兩條基本途徑。因此，農(nóng)村土地制度改革應(yīng)以解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實矛盾為目標導向，以農(nóng)村人地配置關(guān)系調(diào)整和土地功能發(fā)揮為依據(jù)，充分釋放土地權(quán)益與效能，最大限度實現(xiàn)“還權(quán)于民、還權(quán)于農(nóng)”。
三、中國未來農(nóng)村土地制度改革的重點方向思考
1.強化土地權(quán)能，讓鄉(xiāng)村成為土地多重功能得到充分發(fā)揮的地方
農(nóng)村發(fā)展不充分是造成城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的重要原因之一。土地是農(nóng)村最主要的生產(chǎn)要素，農(nóng)村發(fā)展不充分很大程度上是由于土地功能受限所致。為此，應(yīng)著力打破土地功能發(fā)揮的制度障礙，使農(nóng)村土地“盡其用、盡其能”。圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實問題及對土地功能的需求，一是要充分發(fā)揮土地在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺中的要素支撐和保障功能。主動對接產(chǎn)業(yè)用地新需求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標供給，合理配置農(nóng)村土地資源，建立“存量土地支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展盤活存量土地”的良性循環(huán)機制。針對鄉(xiāng)村休閑旅游、田園綜合體等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展趨勢，在確保農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民土地權(quán)益的基礎(chǔ)上，鼓勵農(nóng)業(yè)空間復合利用。二是要充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟功能與社會保障功能，使得土地成為農(nóng)民生活富裕的財產(chǎn)權(quán)益載體。一方面要從制度設(shè)計到實踐層面把承包權(quán)與農(nóng)民的社會保障對接起來，以土地換保障。這樣不僅能促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，也能防止城市化過程中的“新失地農(nóng)民問題”，同時也能推動土地規(guī)模經(jīng)營，促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展。另一方面是在搞活與充實經(jīng)營權(quán)的同時，細化經(jīng)營權(quán)。比如，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)可進一步細分為經(jīng)營決策權(quán)、管理權(quán)、勞動生產(chǎn)權(quán)，涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)可以由農(nóng)戶自主經(jīng)營，也可以全部轉(zhuǎn)出，甚至可以隨著農(nóng)業(yè)專業(yè)分工的深化實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的部分轉(zhuǎn)出。
2.提升土地價值，讓鄉(xiāng)村成為自然資本增值最快的地方
在現(xiàn)行集體經(jīng)濟制度框架內(nèi)，擁有了較為明晰財產(chǎn)權(quán)利的農(nóng)民卻并沒有因此而獲得將手中資產(chǎn)低成本、高效率、有秩序地轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本的發(fā)展能力。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)也并沒有如預(yù)期那樣在農(nóng)村內(nèi)部或城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)充分流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置，市場配置資源的作用尚未得到有效發(fā)揮。為此，一是要進一步健全土地流轉(zhuǎn)機制，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)定級定價評估工作，并建立土地流轉(zhuǎn)信息化平臺，為土地流轉(zhuǎn)提供公平公正的信息公開與政府監(jiān)管服務(wù)，激活土地流轉(zhuǎn)活力。二是要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場，統(tǒng)籌推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革與宅基地“三權(quán)分置”改革，在此過程中建立公平合理的土地增值收益分配機制。三是圍繞促進鄉(xiāng)村土地資源資本快速增值供給土地制度與政策，重塑集體與農(nóng)戶在土地產(chǎn)權(quán)中的關(guān)系，強化集體所有權(quán)，圍繞壯大集體經(jīng)濟設(shè)立專業(yè)合作社、用活土地經(jīng)營權(quán)。此外，在加快鄉(xiāng)村自然資本增值的基礎(chǔ)上，還應(yīng)建立起鄉(xiāng)村自然資本增值與農(nóng)民收益增加的利益聯(lián)結(jié)機制，將農(nóng)民收益分享深刻植入農(nóng)村土地質(zhì)量提升、農(nóng)村土地經(jīng)營效率提升帶來的收益增長之中。
3.重塑人地關(guān)系，讓鄉(xiāng)村成為回得去的樂園
在城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略驅(qū)動下，由鄉(xiāng)村朝向城市的單向要素流動有望得到緩解和扭轉(zhuǎn)，城市資本下鄉(xiāng)、人口返鄉(xiāng)等潮流將越來越旺盛，這一趨勢不僅有利于農(nóng)地規(guī)模化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，還將直接導致農(nóng)村土地利用功能和格局的變化，從而引起鄉(xiāng)村人地關(guān)系發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變。未來農(nóng)村土地制度改革應(yīng)順應(yīng)這些新趨勢，合理配置鄉(xiāng)村資源與要素，為返鄉(xiāng)人流創(chuàng)造宜居宜業(yè)的幸福空間。為此，一是要統(tǒng)籌鄉(xiāng)村全域范圍內(nèi)的土地利用與管理，推進以承包地為主的耕地使用制度改革向全領(lǐng)域鄉(xiāng)村用地制度改革轉(zhuǎn)變，促進“農(nóng)地經(jīng)營適度規(guī)模化、村莊適度集中”，使農(nóng)村成為新時代宜居宜業(yè)之地。二是探索以土地合作社、勞務(wù)合作社等形式整合集體經(jīng)濟組織資源，通過建立入股、出租、聯(lián)營、雇傭等多元參與方式及合作化分配機制，調(diào)動集體經(jīng)濟組織成員的生產(chǎn)積極性。三是要優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間的功能格局，推動農(nóng)村土地生態(tài)化整治，探索“山水林田湖草”生命共同體保護與修復路徑，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓農(nóng)村居民實實在在分享到改革發(fā)展的成果。四是要建立和完善集體土地進退機制，通過有償退出和有償進入實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織成員進退自由，讓農(nóng)民有選擇、有退路，出得來、回得去。
（作者單位：西南大學地理科學學院）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地科學 2018-10-15
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