2018年12月, 中央農(nóng)村工作會議強調(diào)“要抓好農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動, 從農(nóng)村實際出發(fā), 重點做好垃圾污水處理、廁所革命、村容村貌提升”。農(nóng)村人居環(huán)境的改善作為鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)已經(jīng)被提上議事日程。黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 將“生態(tài)宜居”作為鄉(xiāng)村振興的總要求, 隨后中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》, 對農(nóng)村人居環(huán)境整治提出了明確的目標(biāo)。中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018—2022年) 》又進(jìn)一步明確指出, 農(nóng)村人居環(huán)境問題, 特別是垃圾、污水和廁所, 是人居環(huán)境的短板, 需要采取有效措施加以治理。農(nóng)村人居環(huán)境改善關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能否實現(xiàn), 也是2019年農(nóng)村工作的重要任務(wù)。
1、農(nóng)村人居環(huán)境問題的復(fù)雜性
對于2020年全面建成小康社會的目標(biāo)來說, 農(nóng)村地區(qū)的問題仍然是亟待解決的短板, 一方面深度貧困地區(qū)的脫貧工作尚未完成, 另一方面, 日益富裕的農(nóng)村正面對著越來越嚴(yán)重的環(huán)境問題。通過實施精準(zhǔn)扶貧, 農(nóng)村絕對貧困問題已經(jīng)得到極大改善, 并進(jìn)入攻堅克難的最后時期。但不容忽視的是, 農(nóng)村的環(huán)境問題越來越凸顯, 如果不從現(xiàn)在開始重視并加以治理, 問題會越來越嚴(yán)重。人居環(huán)境問題不僅是一個緊迫問題, 而且也是一個復(fù)雜問題。在中國, 農(nóng)村人居環(huán)境問題的成因比較復(fù)雜, 既有傳統(tǒng)方面的原因, 也有現(xiàn)代方面的原因。
傳統(tǒng)的人居環(huán)境問題往往是由貧困所導(dǎo)致的。在傳統(tǒng)的農(nóng)村, 村民缺乏衛(wèi)生常識, 也缺少資金去修建必要的基礎(chǔ)設(shè)施, 人居環(huán)境較差。比如, 在傳統(tǒng)農(nóng)村普遍存在人畜混居的現(xiàn)象, 農(nóng)民在庭院內(nèi)飼養(yǎng)家畜, 甚至人畜共同住在同一個房屋之內(nèi), 人住樓上, 畜在樓下, 因此造成一些人畜共患的疾病傳染;山區(qū)或干旱地區(qū), 人們?nèi)鄙偾鍧嵉娘嬘盟? 而在潮濕悶熱地區(qū), 蚊蠅滋生, 傳播疾病。傳統(tǒng)農(nóng)村人居環(huán)境的改善不僅需要解決飲用水、村容村貌、人畜分離等問題, 還需要提高村民的環(huán)境衛(wèi)生意識, 改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)和生活方式。近年來, 農(nóng)民的收入增加很快, 2017年農(nóng)民人均可支配收入超過1.3萬元。在收入增加以后, 盡管許多農(nóng)民建筑新房, 但是人居環(huán)境的改善狀況還是不太理想, 特別是在邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)。
在傳統(tǒng)的農(nóng)村人居環(huán)境問題尚未解決的同時又出現(xiàn)了新的問題, 富裕起來的鄉(xiāng)村, 人居環(huán)境問題變得更加嚴(yán)峻。
首先是許多地方不同程度地出現(xiàn)了垃圾圍村的現(xiàn)象。傳統(tǒng)的農(nóng)民生活很少有垃圾產(chǎn)生, 農(nóng)村也沒有專門處理垃圾的設(shè)施, 但是隨著工業(yè)產(chǎn)品進(jìn)入鄉(xiāng)村, 鄉(xiāng)村無法處理的垃圾迅速增加, 而且隨著電商進(jìn)入農(nóng)村, 以塑料為主的包裝垃圾還會繼續(xù)增加。“垃圾圍城”的現(xiàn)象已經(jīng)開始出現(xiàn)在農(nóng)村, 農(nóng)村的垃圾問題遠(yuǎn)比城市更難處理。因為農(nóng)村居住分散, 且缺少處理設(shè)施, 許多無法處理的垃圾隨處堆放, 造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染;即使有一些村莊建立了小型垃圾填埋場, 但是這些小型填埋場造成了許多環(huán)境隱患, 特別是對地下水的威脅很大;個別村莊采取分散焚燒的辦法, 但是焚燒只能解決一小部分垃圾問題, 還有大量垃圾因無法焚燒處理而留存下來。
污水問題也是隨著鄉(xiāng)村發(fā)展而變得日益嚴(yán)重的環(huán)境問題之一。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村幾乎不產(chǎn)生污水, 所以也沒有污水處理設(shè)施, 但是隨著自來水、沖水馬桶、沐浴設(shè)施和洗衣機在部分相對富裕的村莊的普及, 污水的影響也日益增加, 不僅影響村容村貌, 還影響到地下水的清潔。比如, 洗衣機普及帶來化學(xué)洗滌劑的普遍使用, 使用過程中排出的大量含磷的廢水, 直接污染了農(nóng)村的水體。
其次, 農(nóng)村廁所是一個特別值得關(guān)注的問題。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村普遍使用旱廁, 不僅污染空氣, 而且滋生蚊蠅。近年來, 這種旱廁對農(nóng)村環(huán)境已經(jīng)構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。第一, 在一些地區(qū), 農(nóng)村撤并的規(guī)劃導(dǎo)致農(nóng)村人口向中心村集中, 部分地區(qū)的人口密度比過去更大, 人口密度的增加使傳統(tǒng)旱廁所造成的環(huán)境問題更加集中;第二, 過去糞污作為農(nóng)家肥的主要來源, 是一種資源, 但是現(xiàn)在農(nóng)民越來越多地使用化肥, 糞污不再是一種資源, 因此農(nóng)民也不愿意花力氣去清理廁所;第三, 農(nóng)民生活水平提高以后, 越來越不能容忍旱廁所帶來的各種問題, 傳統(tǒng)的旱廁因為臭味影響農(nóng)民生活, 同時也容易傳播疾病。
再次, 農(nóng)村人居環(huán)境問題不僅僅來自于生活方式的改變, 也來自于生產(chǎn)方式的改變。種植業(yè)對農(nóng)村人居環(huán)境的影響體現(xiàn)在化肥、農(nóng)藥和地膜的污染上。盡管通過各級政府的努力, 中國實現(xiàn)了農(nóng)藥和化肥的零增長目標(biāo), 但中國是化肥和農(nóng)藥的消費大國, 即使實現(xiàn)了零增長, 其對環(huán)境的影響仍然是巨大的。要減少化肥和農(nóng)藥對環(huán)境的污染, 不僅僅是不再增加農(nóng)藥和化肥的使用量, 而是要減少使用量。要達(dá)到這個目標(biāo), 困難還很多。除了種植業(yè)以外, 養(yǎng)殖業(yè)也正在成為影響農(nóng)村人居環(huán)境的重要因素。過去農(nóng)民家庭養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)模都很小, 大部分農(nóng)民不過養(yǎng)一兩頭豬, 糞肥作為有機肥, 都用于種植業(yè), 即“養(yǎng)豬為肥田, 殺豬為過年”, 但是現(xiàn)在規(guī)模化的養(yǎng)殖業(yè)正在代替一家一戶的分散養(yǎng)殖業(yè), 牲畜產(chǎn)生的污水和糞便集中、量大, 成為農(nóng)村新污染源。
最后, 鄉(xiāng)村振興對農(nóng)村的人居環(huán)境也提出了更高的要求。隨著農(nóng)民收入的提高, 農(nóng)民對環(huán)境的要求也越來越高, 特別是有過城市生活經(jīng)驗的農(nóng)民, 他們已經(jīng)不能滿足傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村生活方式, 希望鄉(xiāng)村的生活能夠更加清潔衛(wèi)生。在這種復(fù)雜的背景下, 將農(nóng)村人居環(huán)境問題作為鄉(xiāng)村振興的重要舉措, 是十分必要的。
2、人居環(huán)境治理需要政府與村民的通力合作
人居環(huán)境問題是一個復(fù)雜的社會問題, 不是單獨家庭可以解決的。不管是垃圾或是污水, 都需要政府、村莊和家庭相互配合解決, 否則即使個別家庭安裝了衛(wèi)生廁所, 也不能阻擋其它旱廁帶來的蚊蠅。同樣, 一個農(nóng)戶減少了化肥和農(nóng)藥的使用量, 也不足以阻擋整體環(huán)境的惡化。在當(dāng)前條件下, 農(nóng)村人居環(huán)境問題已經(jīng)超出了村莊的層面, 許多問題已經(jīng)不再是從村莊或農(nóng)戶層面就可以解決的了, 因此需要政府的介入。比如, 盡管在村莊層面可以通過垃圾分類和回收利用以減少垃圾, 但是大量工業(yè)產(chǎn)品所形成的垃圾是農(nóng)村自身無法解決的, 不管是焚燒或填埋, 都需要政府進(jìn)行干預(yù)和管理。
中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018—2022年) 》明確指出, 補齊人居環(huán)境的短板、提升村容村貌和建立健全整治長效機制的三大任務(wù)。而在中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》中, 不僅確定了人居環(huán)境整治的目標(biāo)和步驟, 而且根據(jù)東部、中部和西部不同地理位置, 制定了切實可行的具體指標(biāo)。這些文件為改善農(nóng)村人居環(huán)境指出了明確的道路。
首先, 要發(fā)揮村民的主體性。農(nóng)村人居環(huán)境改善的目標(biāo)和受益群體首先是農(nóng)民, 而在不同地區(qū)和不同的發(fā)展階段, 人居環(huán)境的主要問題和村民的主要環(huán)境訴求都會有很大區(qū)別, 要滿足村民對人居環(huán)境的要求就不能采取一刀切的方式。農(nóng)村人居環(huán)境的改善需要因地制宜, 要傾聽村民的意見, 特別是在規(guī)劃階段, 要尊重農(nóng)民的意愿。
發(fā)揮村民的主體性還要激發(fā)村民的主人翁意識。村民不僅是人居環(huán)境改善的受益者, 同時也是行動者, 要提高村民的環(huán)境意識, 自覺采取行動, 親身參與到農(nóng)村人居環(huán)境的改善工作。農(nóng)村人居環(huán)境的改善不僅僅是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 更是村民日常行為的改變, 垃圾處理、廁所使用、污水排放, 這些日常行為對于農(nóng)村人居環(huán)境的改善發(fā)揮著不可忽視的作用。在農(nóng)村人居環(huán)境改善中, 需要通過村民的教育和自我教育, 樹立新的文明村風(fēng)。同時充分發(fā)揮農(nóng)民的主人翁精神, 嚴(yán)禁基層政府包辦代替, 村民當(dāng)家作主自我改善居住環(huán)境。
其次, 要發(fā)揮農(nóng)村基層組織的作用。農(nóng)村人居環(huán)境的改善不是一家一戶的事情, 需要在村莊層面建立新的制度, 形成新的規(guī)范, 這就需要強有力的基層組織。強有力的村支兩委是實現(xiàn)人居環(huán)境改善的重要組織力量。強有力的村支兩委要能夠反映村民的需求, 解決村民的矛盾, 合理分配資源。同時, 村支兩委的干部要積極推動村規(guī)民約的建設(shè), 不僅要制定出行之有效的村規(guī)民約, 還要推動村規(guī)民約在鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理中發(fā)揮積極作用。
農(nóng)村人居環(huán)境整治的過程也是基層社會治理機制的轉(zhuǎn)變過程。因為人居環(huán)境的整治不僅僅是實施幾個項目, 而是涉及到多方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)關(guān)系的事務(wù)。政府的投入和目標(biāo)、參與人居環(huán)境整治的社會組織和私營部門, 以及村民的利益訴求, 最終都會體現(xiàn)為村級組織的具體工作, 這要求村級組織在工作中, 采用多部門協(xié)商的工作方式代替簡單的管理。
農(nóng)村人居環(huán)境的整治也賦予了政府更多的責(zé)任和更高的工作要求。在過去的40年農(nóng)村改革過程中, 政府的重要經(jīng)驗就是尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神, 不斷解放農(nóng)村生產(chǎn)力。從土地承包到放松戶籍的限制, 都是決策者將農(nóng)民已經(jīng)采取的行動變成具體的政策。但是在農(nóng)村人居環(huán)境整治中, 政府不僅要尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神, 也需要進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)劃, 參與到農(nóng)村人居環(huán)境整治的行動中。
農(nóng)村人居環(huán)境整治體現(xiàn)了普惠性的公共服務(wù)。東部發(fā)達(dá)地區(qū), 政府的財政收入較高, 因而可以負(fù)擔(dān)較高水平的公共服務(wù), 但是中西部貧困地區(qū), 地廣人稀, 經(jīng)濟發(fā)展水平較低, 政府的財政收入較少, 大部分地方政府依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付提供公共服務(wù), 但是這些地區(qū)往往既是生態(tài)脆弱地區(qū), 又是生態(tài)保護(hù)的重點區(qū)域, 其人居環(huán)境的改善不僅對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民意義重大, 對區(qū)域甚至全國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)同樣具有重要意義。此時, 就需要政府提供最基本的公共服務(wù)。
農(nóng)村人居環(huán)境整治不僅是關(guān)于農(nóng)民居住安全的大事, 還是鄉(xiāng)村振興的重要組成部分, 更是深化農(nóng)村基層社會治理改革的重要舉措。
農(nóng)村人居環(huán)境整治提升路徑論析
人居環(huán)境整治要避免三種可能出現(xiàn)的現(xiàn)象
1、防止出現(xiàn)整治工作的形式主義
要抓住人居環(huán)境整治的重點, 特別是垃圾、廁所和污水問題的解決, 避免將人居環(huán)境整治變成粉刷墻壁的形式主義。
2、防止出現(xiàn)對城市的簡單模仿
城市往往采取集中處理的方式, 通過密集的管網(wǎng)和集中化的處理設(shè)施來解決生活廢棄物的問題, 但是農(nóng)村居住分散, 在許多地方并不適合采取集中式的處理方式, 更多地采取分散和生態(tài)的處理方式, 解決農(nóng)村人居環(huán)境問題。
3、防止出現(xiàn)重建設(shè)輕管理的問題
一些設(shè)施建設(shè)往往有資金支持, 實施起來比較容易, 但是長期維護(hù)則需要資金、組織的支持。
作者單位： 中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所農(nóng)村環(huán)境與社會研究中心
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：國家治理2019年03期
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