4月15—17日，習近平總書記在重慶考察期間主持召開解決“兩不愁三保障”突出問題座談會。他在該座談會上發表的重要講話中強調：“脫貧攻堅戰進入決勝的關鍵階段，各地區各部門務必高度重視，統一思想，抓好落實，一鼓作氣，頑強作戰，越戰越勇，著力解決‘兩不愁三保障’突出問題，扎實做好今明兩年脫貧攻堅工作，為如期全面打贏脫貧攻堅戰、如期全面建成小康社會作出新的更大貢獻。”“兩不愁三保障”是到2020年全面解決中國農村絕對貧困問題的核心指標，也是衡量到2020年能否全面建成小康社會的重要指標。因此，到2020年能否全面實現農村絕對貧困群體“兩不愁三保障”的任務，對于全面打贏脫貧攻堅戰和全面建成小康社會都有重大意義。
自20世紀80年代中期正式展開有目標、有計劃的農村扶貧工作以來，我國一直將提高貧困群體的收入作為農村扶貧工作的重要內容。開發式扶貧，正是直接聚焦貧困群體收入的重要扶貧戰略。與此同時，雖然貧困地區的基礎設施建設、義務教育、農村合作醫療等也一直是農村扶貧工作的內容，但從扶貧工作的重點來看，通過開發式扶貧提高貧困群體的收入一直處于農村扶貧工作的中心位置。隨著貧困群體收入的不斷增加，收入性貧困特征漸趨淡化，由中國特定的城鄉二元結構導致的基本公共服務差異而形成的多維度貧困特征則日益凸顯。從21世紀初開始，以農村低保為主要代表的保障性扶貧政策開始實施，并逐步形成了以開發式扶貧與保障性扶貧相互促進的新扶貧戰略。2011年，中國政府調整了貧困線標準，確定農村（人均純收入/年）貧困標準為2300元，較2010年的1274元貧困標準提高了80%。按照2011年提高后的貧困標準，黨中央提出精準扶貧戰略，并確定到2020年在現有標準下實現全國脫貧摘帽，農村貧困人口不愁吃、不愁穿，農村貧困人口義務教育、基本醫療、住房安全有保障；同時，實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。
雖然21世紀第一個十年的農村扶貧工作已經開始關注基本公共服務以及多元貧困問題，但從農村扶貧開發工作的重點來看，扶貧方式依然延續以往通過開發式扶貧提高貧困群體收入的傳統路徑，而21世紀第二個十年確定的農村扶貧工作的總體目標則完全不同于以往任何時候。首先，2012年以來，黨中央明確將農村扶貧工作與全面建成小康社會相掛鉤，從而將農村扶貧工作的地位提到了前所未有的高度。這種重視程度體現為2012年以來一系列精準扶貧的政策和措施。其次，在農村扶貧開發工作的具體目標中，不僅強調依靠激發貧困群體的內生動力，通過發展產業帶動脫貧，提高收入，而且將以“兩不愁三保障”及基本公共服務均等化為主要內容的制度供給目標明確為消除農村絕對貧困的重要目標。
在“到2020年實現全面消除絕對貧困”的目標體系中，有三個主要維度：一是按照收入標準衡量的收入性貧困維度，也就是農村絕對貧困群體的年均收入高于2011年確定的2300元貧困標準；二是涉及基本生存和公共服務的物化指標維度，亦即“兩不愁三保障”；三是制度供給維度，即保障基本公共服務均等化。這三個維度目標的確定，是按照到2020年全面建成小康社會的標準設定的。之所以設定這樣的多維度脫貧攻堅目標，其主要原因在于中國長期城鄉二元結構造成的城鄉社會經濟發展差異所帶來的轉型性貧困問題。實踐表明，即使達到了脫貧的收入標準，在很多情況下，貧困群體依然會存在獲取義務教育、基本醫療和住房安全的實際困難，而造成就學和就醫困難的深層次原因又在于城鄉基本公共服務供給的差異化。因此，在精準脫貧攻堅戰中，黨中央一直強調脫貧攻堅“焦點不散靶心不變”，其政策核心在于確保中央設定的目標得以完整實現。事實上，按照2012年以來貧困群體收入增長的情況，實現收入增長目標的難度并非很大，但如果依托農戶自身所獲得的收入增長份額來補償由于基本公共服務差異所造成的在教育、醫療和住房方面的短板，則是遠遠不夠的。因此，能否按照黨中央的要求到2020年不偏不倚地實現消除農村絕對貧困的目標，其重點取決于確保“兩不愁三保障”目標的實現。在“兩不愁三保障”的目標中，由于收入目標體系已經涵蓋了“兩不愁”的內容，也就是說，一旦實現收入的增長，即可解決“兩不愁”問題。從目前全國脫貧攻堅戰的成果來看，“兩不愁”的目標已經基本實現，而“三保障”和基本公共服務均等化問題則成為脫貧攻堅戰的重點。
在21世紀第二個十年的農村扶貧開發工作中，我們如此大力度地展開精準脫貧攻堅戰，主要是因為現有的貧困群體與以往任何貧困群體的貧困特征完全不同。這些群體之所以處于貧困狀態有兩個方面的主要原因：一是這些貧困群體很難受益于一般的經濟開發活動，也就是他們無法通過參與市場競爭增加自身的福利；二是這些貧困群體大多生活在邊遠地區、落后地區、山區和少數民族地區，這些地區本身與其他地區的經濟社會發展差距就比較大，加之城鄉二元結構所導致的城鄉基本公共服務差異，使這些群體陷入就學、醫療、住房等方面的貧困。因此，從根本上解決這些群體的貧困問題，不能僅僅依靠一般性的扶貧開發，必須將重點聚焦在“三保障”的目標上。精準脫貧攻堅戰實施以來，黨中央通過異地搬遷，解決貧困戶的住房、教育和醫療問題等綜合措施，已經從根本上改變了貧困地區在“三保障”方面的狀況，但是“三保障”目標的實現依然存在較大困難。首先，住房安全保障目標涉及資金問題以及農戶的住房偏好，落實時容易出現農戶對住房大小的需求與實際資金供給的矛盾，在資金來源多、配套完備的地方，住房保障工作落實得相對到位；但在一些邊遠地區，由于原材料價格、運輸成本、地理位置等多方面條件限制，以及資金統籌不到位等問題，造成貧困戶住房保障不足的現象。在一些極端貧困的村莊，住房保障的資金供給對象主要是建檔立卡農戶，而實際上在深度性貧困的村莊，農戶住房質量的差異并非很大，這就形成了實際需求高于資金供給的情況。這些因素共同影響了某些地區完成保障住房安全目標的進度。其次，教育和醫療保障目標的實現，涉及由貧困群體特別是深度性貧困群體所處的地理位置、交通設施等方面的資源所導致的義務教育的集中教學與分散居住之間的矛盾，即便教育扶貧的專項政策已經解決貧困地區學生上學的主要困難，但是由于交通和食宿的實際困難，很多邊遠貧困山區的孩子上學難問題依然存在，實現義務教育保障目標仍存在客觀難題。這一問題同樣體現在基本醫療保障上，從某種意義上講，在脫貧攻堅戰即將步入尾聲的階段，教育和醫療保障正在成為脫貧攻堅戰的難點。
“三保障”中的教育和醫療保障，直接涉及基本公共服務均等化問題。雖然政府將脫貧攻堅戰最后階段的重點放在教育和醫療保障方面，但是從長遠可持續的角度解決上述問題，需要著眼于長效機制的建立。2019年4月，中共中央、國務院發布了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》），這是對2020年全面建成小康社會的重大部署。它的核心是在制度層面從根本上消除影響城鄉融合發展的體制性障礙，目的是重塑新型城鄉關系。《意見》確定到2035年基本實現基本公共服務均等化，這意味著中央已經從具體措施層面開始部署。脫貧攻堅戰結束之后，全國城鄉協調發展具體政策的落實，將為“兩不愁三保障”目標實現可持續發展提供堅實的制度保障。“兩不愁三保障”中教育和醫療保障目標的可持續推進，主要在于宏觀體制和政策的到位。同時，雖然目前針對教育和醫療保障尚未涉及保障質量問題，但《意見》明確提出了推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌的要求，這意味著未來教育、醫療等領域以及其他公共文化分工體系的建設，將會按照城鄉統一標準的目標展開。從這個意義上講，黨中央推進城鄉融合發展的政策措施，將會為“兩不愁三保障”提供對接機制，也將為到2020年全面消除農村絕對貧困目標的實現及其可持續推進提供戰略保障。
作者系中國農業大學人文與發展學院教授
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學網
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